從“良心言論”看特區政府的自我救贖

爲加強特區政府與立法會之間的良性互動，提升施政透明度，按照慣例，澳門特區行政長官每年會親赴立法會，出席三次答問大會。8月10日，是行政長官今年第二度列席立法會全體會議，就政府施政、社會及民生等問題回答議員提問。據悉，在當日的會上共計27名議員向特首提問，問題涉及社會近期關注的政府事務及社會民生等領域。

從答問大會的現場情況看，議員們的問題依舊犀利，特首的回答也越發穩健，事涉議題也越來越親民。根據輿論情況看，坊間對此番特首亮相的評價呈現正面化，“此次亮相，猶勝既往，表現上較爲從容淡定，準備充分，在取態上較爲懇切坦誠，不作回避，對尖銳批評和問題敢於正面回應，顯示一定的政治自信和積極取向，這顯然得益於施政積累和思考”（春華）。這顯然說明，即將帶領本屆政府邁入第四個執政年份的特首，對政治局面的駕馭能力已顯成熟。

今次答問大會上，有許多亮點，其中最值得關注的議題，則是特首關於“博企良心”的闡述。當日，有議員提問“現時許多托兒、康體活動場地等社會服務，未能配合博彩人員需要，冀官民合作建廿四小時社服設施”，一向以儒雅示人的特首，在作出正面的回答後，一改中規中矩的溫吞風格，語重心長的指出“政府做得再好不及博企肯拿個良心出來做的好，因爲博企擁龐大的財力資源，年度盈利由三十億至九十億元不等，亦可控制員工上下班時間，可適度釋放員工時間，加強職安健。再者，博企應克盡企業責任，回饋社會。”特首此番的言論，盡管不算慷慨激昂，但卻是綿里藏針、一針見血，甚至可以更深層次的解讀，認爲崔政府已經厘清政府定位，開始特區政府的自我救贖，致力於打造一個精明強干的有效政府而非臃腫龐大的全能政府。

一、特區政府的窘境

政府是不同范圍或層次的社會經濟生活得以運行的社會結點與空間載體， 其本身既是區域內的行政主體， 也是區域經濟和利益的主體， 在社會經濟生活中的作用和影響不可忽視。事實上，在成立至今的13年間，澳門特區政府在推動本澳社會發展和經濟建設方面確實發揮了重大作用，取得的巨大成就也是有目共睹，經濟增長連續多年以雙位數字飛速發展，以2011年爲例，人均GDP爲66311美元，是回歸之初的三倍，在亞洲居前列。經濟發展的同時，也帶動了社會的發展，居民收入（中位數）較回歸之初翻番，基本實現全民就業，每年的現金分享計劃、醫療券派發，初步建成的比較完善的社會保障體系，還有15年制免費教育，這些都足以說明澳門在過去的十多年，取得了歷史性的突破。

澳門特區政府，作爲本澳400多年來的首次以華人爲主體的年輕政府，在13年的時間里，盡管帶領澳門，創造了經濟上的奇跡，但政府本身暴露的問題，卻日漸突出、飽受詬病，機構膨脹、效率低下、過度開支，儼然政府成爲了衆矢之的，本澳社會對政府批評的輿論越來越多，言辭也越來越不客氣，對政府的不滿和質疑陰影籠罩澳門，成爲澳門經濟發展靚麗身影背後揮之不去的隱痛！甚至，政府的負面形象被肆意放大和渲染，成爲個別有心人煽動官民對立、嘩衆取寵的道具。

毋庸諱言，在本澳快速的社會發展中，結構性矛盾依然存在：輸入性通脹壓力的不斷增強，産業單一帶來的經濟結構失衡，政府機構的惡性膨脹，收入不公平和機會不均等的急劇發展，階級固化給社會成員造成的挫敗感，巨額國際資本進入造成的傳統價值觀的顛覆，龐大的游客人數給社會生活空間帶來令人壓抑的擁擠，焦躁不安的情緒統統匯成了顯現的和隱含的社會不滿，而這種不滿的矛頭最終都毫不客氣地對準了政府。

一面是令世人稱贊的經濟成就，一面是如潮的批評，擁有驕人業績的、年輕的特區政府本不應該有這麼多的非議，那麼，究竟是什麼造成了政府今日的如此窘境？主流的說法認爲，是因爲特區政府無法滿足民衆日益增長的公共服務需求，其自身建設能力亟待提升。這種提法當然沒錯，但是，這里面實際上隱含了一個非常復雜的題目，政府以滿足民衆需求爲天職，那麼，隨著時代的發展，在日趨多元化和復雜化的利益訴求面前，政府要怎樣做才能滿足這些要求，是滿足全部還是局部？這個命題顯然太沉重，甚至無解。因爲，本澳特區政府只有區區13年歷史，一無歷史政治遺産繼承，也無可直接學習的參照物，在短短的十幾年時間里，希望這個政府完全成熟起來，高效地平衡各種利益博弈，結合澳門的本土政治生態，少說也是急於求成了。

這樣，我們就來到了政府的特殊困惑和尷尬之處。一方面，“社會對政府的要求是無止境的，任何時候的政府所爲都不是太好了，而總是太不足了，而且社會是一個動態發展著的過程，在它的每一個前進的步伐中都會對政府提出許許多多新的要求”（張康之），所以社會經常性地表現出和表達著它對政府的不滿，批評政府低能甚至無能，指責政府不能滿足它的要求；另一方面，從主觀上講，政府希望做一個稱職的政府，希望把所有的事情做得盡善盡美，希望能最大程度地滿足社會日益增長的公共服務需求，而這種滿足的先決條件就是政府職能的擴張，否則政府的施政與服務缺乏合法性的基礎；但是，政府職能的履行必須依靠政府機構，隨著政府職能的擴展， 政府做出的第一個選擇就是通過擴大機構、增設部門和增加人員來增強新職能的履行能力，這種政府把“社會對政府的要求理解成擴大規模的動力”并非本澳獨有，西方先進國家都經歷過這樣的階段，比如美國。

上世紀中，美國在經歷了1930年代的經濟大蕭條後，認識到“市場失敗”帶給國家的巨大傷害，開始反思亞當·斯密的“市場手”理論，重新審視政府在市場經濟體系中的作用。受凱恩斯理論的影響，美國政府開始賦予政府更多職能來彌補市場的隱患，歷史地看，美國政府的職能增長經歷了羅斯福新政時期、杜魯門的“公平施政”時期、約翰·肯尼迪的開拓“新邊疆”時期三個階段，在政府的社會職能、經濟職能持續擴張的同時，政府規模也達到了空前的境地，“在上世紀60年代初到70年代末， 聯邦政府的工資開支從不到130億美元猛漲到700億美元以上，而全部的聯邦費用開支更是上漲了6倍， 達到了驚人的5000億美元以上，發行的國債幾乎是過去的3倍， 接近1萬億美元，而同期美國的人口總數僅增長了大約20%”（張康之）。美國前總統里根不無諷刺地指出“過去半個世紀中， 人們得到的只是新政、偉大社會以及産生一個拿走45%的國民財富的政府”，管理學大師杜拉克在《大變革時代的管理》中， 激烈地批評“本世紀建構的大政府， 無論是在道德上或財政上都已破産， 它沒有達成承諾”。政府規模的膨脹引起了一系列的問題， 其中最大的問題是經濟衰退、通貨膨脹和財政緊張。正是基於“政府失敗”的慘烈現實，直接導致了80年代上臺的里根政府開始積極實施政府職能的市場化改革。

政府最大的失敗，就在於錯位！任何試圖建設一個全能政府的想法，到最後都被證明是一個錯誤！

二、政府的自我救贖之路

放眼世界來看，盡管無論是源於政府主觀意愿，還是社會客觀意愿，都催生出了一個龐大的政府，以彌補“市場失敗”帶來的管制缺位，但實踐證明，“市場的缺陷并不是把問題交給政府去處理的充分條件，……政府的缺陷至少和市場一樣嚴重”（布坎南），“政府失敗”理論顯然給那些寄托所有希望於政府的主張澆了一盆冷水。

政府失敗是指個人對公共物品的需求在現代代議制民主政治中得不到很好滿足，公共部門在提供公共物品時趨向於浪費和濫用資源，致使公共支出規模過大或者效率降低，預算上出現偏差，政府的活動并不總像應該的那樣，或象理論上所說能夠做到的那樣“有效”。這就是美國著名經濟學家、1986年諾貝爾經濟學獎得主James M. Buchanan（布坎南）的“政府失敗”理論。

“政府失敗”理論打破了“政府萬能”的神話，提醒執政者以及社會要高度重視自由經濟中政府干預的適度性與局限性問題。誠然，市場是不完善的和有缺陷的，市場會出現失靈甚至失控，需要政府的適時干預或調節，然而必須清醒地認識到，政府在履行部分職能時，政府也不一定能解決得好。政府本身也不是萬能的，它也會失敗，強大如美國政府者，都避免不了“政府失敗”的厄運，更遑論年輕、甚至帶點稚嫩的澳門特區政府。

1999年澳門回歸後，因爲特殊的政策環境以及時代背景，澳門特區政府像一個萬衆期待的、銜著金鑰匙出生的嬰兒，吸引了太多人的關注，也寄托了太多人的希望，甚至承載了太多的時代使命。正是在無數熱切的目光下，爲一掃澳葡時期“夕陽政府”的頽勢，扭轉當時低迷的經濟局面，特區政府從一開始就被迫地走向了“全能政府”的道路，這是客觀事實。這種事實和上世紀經濟大蕭條後的美國頗有幾分相同，盡管本澳和美國的政策背景完全不同，但仔細地對比和梳理後，會發現本澳政府現階段的窘境與美國當年如出一轍，都是在市場經濟體系中，過分強調了政府的作用，并且社會過分地依賴政府，導致政府陷入“職能擴張——機構膨脹”的漩渦，而政府如想徹底掙脫，最接近正確答案的做法就是自我救贖，從政府定位、職能整合入手，擺正自己在市場經濟體系中的位置，做到“政府的歸政府，市場的歸市場”，徹底糾正“萬能政府”的定位，向“有限政府、有效政府”轉型，而特首今次關於“博企良心”的一番陳述，表面上看，特首是在代表政府拒絕某些特定群體的訴求；深層次的理解，則可以認爲是政府開始拒絕職能擴張，開始認識到自己不能是萬能的，事實上也不會是萬能的。因此從這個角度看，我們至少可以認爲，本屆政府已經尋找到了問題的根源，認清了問題的真相，并且開始尋找救贖之路，這當然是政府近年來最大的進步。

通過重新定位來實現政府的自我救贖，是擺在政府面前的一道重要命題；通過重新的定位，政府不是簡單地把公共服務減少或者刪除，而是要實現“有效轉移”，即在政府職能“大瘦身”的同時，在不可以損害民衆利益的前提下，把這些公共服務交由社會、市場來有效消化，通俗一點講，政府要“脫身”，不是簡單的一走了之，而是要做好無縫交接，并且要負責日後的監管和督辦。正如今次特首“良心言論”里，特首不僅僅是簡單地拒絕政府承擔這些公共服務，而是更進一步地指出了這些公共服務需要誰來承擔，誰來承擔會做得更好，這也是問題的核心。

1980年代，美國的“里根革命”和英國的“撒切爾新政”，都是向大政府宜戰的改革運動，表現出了極力縮小政府職能、精簡機構和人員、加強市場功能的努力。但是，這些運動是以簡單地削減公共服務機構爲手段，來實現“政府瘦身”的目的，結果是“里根革命”和“撒切爾新政”均遭到了來自內部和外部的強烈反對，政府開支反而進一步增加了，“整場運動實際上是以失敗告終”（斯托克曼）。

因此，特區政府在進一步的政府改革中，不僅僅是簡單的減少人員或者部門，最要緊的就是要主動地促進政府職能分化，然後將一部分政府職能轉移給一些非政府的社會公共組織，甚至有些職能交由企業等營利性組織承擔，而政府主要通過公共政策的制定和監督執行來向社會提供公共産品，以此來限制政府規模的膨脹。并且從操作的層面上看，政府職能的社會化也是實現政府瘦身、促進行政改革的最明智選擇。