政府官員應有責任本位意識

所謂責任本位意識是與權力本位意識相對應的，是指在處理政府的權力與責任這一對關系時強調(diào)責任是政府的基礎，權力是政府履行責任的工具，是先有政府責任然后才有政府權力。而權力本位意識則剛好相反，認為是先有權力后有責任，權力是政府的基礎，責任祇不過是對權力的限制與指向。這兩種不同的意識往往會產(chǎn)生不同的效果。在權力本位意識下，政府官員容易形成對權力的追逐，政府也會處于不斷擴張權力的沖動之中。而在責任本位意識下，政府首先是一個責任主體，是為了履行公共責任而設置的公共管理組織。政府權力則是政府履行責任需要配置的一種必要工具，而不是政府必然擁有的力量。責任本位意識能促使政府警醒地履行自己的職責，并通過依法行使自己的職權，更好地服務社會大眾，最大限度地謀求公眾的利益。澳門特區(qū)政府工作人員的日常工作都與政府權力——行政管理權的行使密切相關，尤其是領導及主管官職據(jù)位人的政府官員更是依法享有或多或少、或大或小的職權。如何確保政府官員正確行使這些職權，既事關政府的執(zhí)行力和形象，更與澳門居民的福祉悠關。這其中，政府官員應樹立責任本位意識是不可或缺的一個重要因素。之所以如此，是因為：

法治政府的必然要求

建立法治政府是現(xiàn)代社會民主政治發(fā)展的重要標志，澳門特區(qū)政府要推動澳門社會民主政治的發(fā)展，同樣要以建立法治政府作為完善自身、爭取民意、提高社會福利的重要導航。所謂法治政府實際上就是指政府時時刻刻受到法律約束和支配的恒穩(wěn)狀態(tài)，即政府的一切權力來源、政府的運行和政府行為都要受到法律的約束，法治下的政府必須對法律負責，受法律監(jiān)督，行政權不得濫用，必須接受法律的制約，濫用行政權力造成的損害必須能夠經(jīng)過法定程序予以救濟，并對違法責任人追究責任。可見，法治政府就是要求將政府的一切行為，包括政府官員行使職權的行為都要納入法律的框架之內(nèi)，其運行邏輯表現(xiàn)為權源于法，法高于權，運行結果則體現(xiàn)為政府必須為其行為承擔應有的責任。法治政府不僅首先意味著政府自身要守法，同時還意味著政府必須承擔法律預先設定的一切責任。從這種意義上說，責任是法律的生命。因此，在現(xiàn)代法治社會，強調(diào)法治政府就必須強化政府的責任，這是推進依法行政的關鍵，因為沒有政府的責任，行政權力的運行就沒有制約，公民權利的實現(xiàn)就無法保障，違法行政就不可能受到追究，依法行政就不可能真正得以推進，法治政府也就最終無法實現(xiàn)。而要強化政府的責任，政府的工作人員尤其是握有行政管理權的政府官員實現(xiàn)從權力本位意識向責任本位意識的轉變又是關鍵中的關鍵。這是因為，在一般人的眼里，人們想到政府官員時，首先會與相應的職權相聯(lián)系，就是政府官員本身也會自覺不自覺地過多考慮自身的職權，進而較少考慮自身的責任。這種狀況與強化政府責任并打造法治政府是不相適宜的，并極易造成政府官員濫用職權的現(xiàn)象。如果政府官員樹立了責任本位意識，在工作中將責任置于前面，那么他在行使職權時就會小心謹慎、如履薄冰，不會逾越權限，更不會濫用權限，否則，他便要面對法律所預先設定的責任的追究。相反，如果政府官員沒有將責任放在第一位，或者光有權力意識，而沒有責任意識，那權力的濫用就是大概率事件了。因此，政府官員的責任本位意識是法治政府的必然要求，我們講法治政府就意味著政府及其政府官員應有責任本位意識。

責任政府的應有之義

法治政府的建設與責任政府又是密不可分的，可以說，責任政府的建構是實現(xiàn)法治政府的重要保障和前提。當然，責任政府的建構也需要法治為之提供基礎與保障。法治政府與責任政府之間所具有的這種內(nèi)在關聯(lián)性與一致性，彰顯出兩者相互依存、相互促進的和諧關系。法治政府與責任政府間的這種關系，要求我們在講法治政府的時候，同時也要講責任政府。在責任政府的理念下，為了防止政府權力的濫用和腐敗，法律在對政府賦予權力的同時，必然伴隨著相關責任的規(guī)定。不僅如此，責任行政更多的應作為現(xiàn)代政府所必備的一種本質特征，即在責任政府理念下的權力與責任的邏輯關系應當體現(xiàn)為從“以權力為本位”到“以責任為本位”的回歸：責任才是政府的基礎，權力是政府履行責任的工具，首先應當設置政府的責任，然后再按照政府履行責任的實際需要配置相應與必要的政府權力，責任政府不僅意味著責任對權力行使目的的限制，還包含著責任要對權力的邊界進行勘定。祇有在責任明確且有法律的強制力保障的基礎上，政府權力的行使才不會偏離它應有的軌道。否則的話，政府沒有責任的承擔，行政權力的運行就會沒有制約，就會必然變得肆無忌憚，甚至可能會異化為政府謀取一己私利的工具。因此，為了保證政府權力的合法乃至正當行使，必須通過建立責任追究機制以實現(xiàn)對政府權力的嚴格監(jiān)督和制約，建構責任政府。這其中，政府官員的責任本位意識又是題中應有之義。因為政府作為一個組織，政府責任不僅應當表現(xiàn)為組織的整體性責任，同時也必須將責任落實到個人身上，尤其是要強化政府官員的責任，因為祇有對政府官員責任的問責才能夠從根本上推動政府官員加強對政府的組織領導，從而使政府成為一個能承擔組織責任的有機整體。正如國外有學者認為的那樣，“欲使責任有效，責任必須是個人的責任”。而要將責任真正落實到政府官員個人身上，政府官員樹立責任本位意識便是至關重要的。祇有這樣，才能使政府及官員的責任不再流于形式，建構責任政府也便才具有現(xiàn)實的意義，否則，政府官員沒有責任本位的意識，建構責任政府就極易成為一句口號，而難以落到實處。

行政問責的客觀需要

所謂行政問責，又稱為行政官員問責，是指行政官員因其職責和義務的履行情況而受到追究進而承擔否定性后果（譴責和制裁）的制度。通常而言，問責語境中，行政官員的責任主要分為以下四種既相互區(qū)別又相互影響和滲透的責任體系：一是政治責任，即政府官員制定符合民意的公共政策并推動其實施的職責，以及沒有履行好職責時應承擔的譴責和制裁；二是行政責任，即行政官員職位份內(nèi)應做之事以及未做好份內(nèi)之事在行政組織內(nèi)部所受到的譴責和制裁；三是法律責任，即行政官員依法行使職權以及出現(xiàn)違法失職行為而受到的法律制裁，一般包括行政法律責任、刑事法律責任，有時也包括民事法律責任；四是道德責任，即行政官員在履行職責時必須承擔的道德義務以及違反道德要求所應承受的責任。

澳門特區(qū)第15/2009號法律《領導及主管人員通則的基本規(guī)定》在其第四章設計領導及主管人員的責任時，分別規(guī)定了民事責任、刑事責任、紀律責任、財政責任和只適用于領導人員的特定責任。其中，民事責任和刑事責任可以歸結為上述四種責任中的法律責任，紀律責任和財政責任則可以歸結為行政責任，領導人員的特定責任應是在行政責任和法律責任之外所建立的一種新的責任追究制度，是為了彌補行政責任和法律責任的不足而另行開辟的，目的在于使政府領導人員行使權力的全過程都能受到強有力的監(jiān)督和約束，并通過這種責任的追究，使政府領導人員負有政治使命感和責任感。因此，澳門特區(qū)第15/2009號法律《領導及主管人員通則的基本規(guī)定》所設定的領導人員的特定責任，其突出強調(diào)的是政府領導人員責任的政治維度和道德維度，它應當是政治責任和道德責任的有機結合，這也是澳門特區(qū)在追究政府領導人員責任時最為欠缺的責任追究類型。

要確保法律規(guī)定的上述責任得到有效落實，除了對政府領導及主管人員嚴格進行管理和監(jiān)督外，還必須要靠這些政府官員自律，并在內(nèi)心里真正樹立責任本位意識。尤其是領導人員特定責任的落實，更要求政府官員將政府及其自身的責任放在第一位，而將政府的權力與自身的職權放在第二位。因為領導人員的特定責任中含有道德責任的內(nèi)容，與政治責任、行政責任和法律責任這些客觀責任相比，道德責任屬?典型的主觀責任范疇，是行政官員對自身忠誠、良知和認同的信仰，它要通過具體的人的信念才能發(fā)揮作用，才能得到切實履行。這其中，當然就包括了責任本位的意識。祇要政府官員真正樹立了責任本位意識，他們在行使權力履行職責時，就會容易做到法律所要求的“忠誠有禮”和“無私正直”，有效處理與上下級以及市民的關系，形成相互協(xié)作的關系網(wǎng)絡，最終謀求社會的公共利益。

（作者單位：澳門理工學院一國兩制研究中心副教授）