從本地視角看回歸後的 澳門發展

一、歷史回眸

澳門奇特的發展演變過程不單在中國歷史上獨一無二，在世界歷史上也絕無僅有。儘管經歷中葡兩國多次改朝換代、世界形勢千變萬化的洗禮，澳門始終找到生存的空間。澳門的源起及盛衰與中國的國力興衰有著明顯的關係。葡人得以在澳門據居數個世紀，首先是因為明朝末年國勢轉衰，內外形勢險峻，無暇顧及澳門，遂令其有機可乘，至1887年通過《中葡和好通商條約》獲得 “永居管理澳門”之權利。晚清朝廷初步掌握與西方列強外交斡旋的手段後，曾有收復澳門的計劃，唯因信使瑪斯中途去世，找不到合適人選而作罷。民國時期，南北統一後，國民政府致力廢除不平等條約，本欲順應民情收回澳門，但不久內戰爆發，接著是日本侵華，有關構思又被擱置。抗日戰爭勝利後，國民政府舊話重提，一度制訂收回澳門方案，惜國共和平談判失敗，再次爆發內戰，澳門問題不了了之。

中華人民共和國成立之後，百廢待舉，外交受困。新中國政府考慮到港澳的特殊地位，採取“保持現狀、長期利用”的政策。其後國內政局發生變化，港澳問題未能及時列上議事日程。至1974年，葡萄牙推翻獨裁專政，實行民主化和非殖民化，澳門被葡萄牙視為特殊地區——葡萄牙管治下的中國領土。1979年中葡建交後，葡萄牙在某種意義上獲得中國授予管理澳門的權利，其在澳行政當局有了一定的合法性，而澳門政治、社會、經濟也受惠於當時中國的改革開放政策而加速發展，社會進入現代化進程。中葡兩國政府1986年開始就澳門前途問題展開談判，次年簽訂《中葡聯合聲明》，確定澳門於1999年12月20日回歸中國，根據《中華人民共和國澳門特別行政區基本法》實行“一國兩制”、澳人治澳、高度自治，從此揭開歷史新篇章。

澳門回歸的過程對本地社會而言是一個重大的挑戰。澳門特別行政區成立前兩年，受到亞洲金融風暴和治安不靖的雙重打擊，其發展定位在當時成為爭論的焦點。受長期處於華洋共處分治局面、政府權威和管治能力不足、對社會發展缺乏宏觀引導和控調、社會封閉、政治精英老化現象嚴重、政治運作不夠規範化和制度化、公平競爭機制不健全、人材的社會流動性不暢順、人材結構層次不夠分明等諸多因素的影響，回歸前的澳門社會較為傳統保守，開放程度不足，且欠缺活力，沒有建立起良性互動的結構和規範的道德價值體系，市民社會不發達，社會發展缺乏方向感。

儘管如此，當時的澳門社會對於本地區與國家、區域以至世界的關係卻始終有著相當清醒的認識：澳門的經濟社會發展，要從國家全局考慮，充分挖掘利用其特殊性；要與香港和廣東省合作，取長補短、共同進步；要提升澳門作為東西文化交流平臺和橋樑的角色，協助中國走向世界、世界進入中國。歸根結底，這種意識的形成，與本地居民對於回歸中國有熱切的期望和較好的心理調適，以及社會在經濟衰退和治安不靖的環境下，對新生的特區懷有振興經濟、安定社會的期盼不無關係。特區成立初期的高漲政治熱情和蓄勢已久的政治動員，令居民可以同舟共濟，也為特區的良好開端提供重要的支持。

二、回歸後澳門的發展歷程

在澳門回歸祖國後，其發展歷程集中表現在政治、經濟、社會和文化學術方面。在政治上，“澳人治澳”的方針全面確立。在經濟上，博彩業的適度開放為以服務業為支柱的澳門經濟帶來跳躍式的發展，並由此引伸至本地的社會結構呈現深層次的變化。而澳門的政治、經濟和社會的變革，也促進了立足澳門本土的文化、教育和學術發展。

（一）“澳人治澳”的全面確立

按照中央政府的“澳人治澳”和“高度自治”的方針，澳門特別行政區的政治行政機構由當地居民產生。其中，除第一任行政長官由一個由當地永久性居民組成並具有廣泛代表性的推選委員會選舉產生外，行政長官由當地居民通過行政長官選舉委員會選舉產生，由中央人民政府任命。行政長官提名並報請中央人民政府任命或免除主要官員職務，組織特別行政區政府。澳門特別行政區立法會作為立法機關，其議員由澳門特別行政區永久性居民擔任，多數議員由選舉產生，並根據循序漸進的原則，先後在2001和2005年增加直選和間選議席。此外，澳門特別行政區享有獨立的司法權和終審權，各級法院的法官，由一個以當地法官、律師和社會人士組成的獨立委員會推薦，由行政長官任命，也可聘用符合標準的外籍法官。

澳門特區自成立以來，隨著經濟增長與社會進步，政治發展也呈現了多元化政治參與的趨勢。一方面，政府重視循序漸進的選舉制度和諮詢機制對推動民主發展的作用，鼓勵競爭性選舉並通過層級式諮詢機制培養政治人才和強化官民溝通；另一方面，民間社團蓬勃發展，民眾的政治參與熱情日益提高，歷次立法會選舉中登記選民與參與投票人數不斷增加，而日見頻繁的社會運動，更反映出公民政治參與日益多元化與複雜化。

根據目前的選舉制度，澳門居民可通過立法會直選議席的選舉行使普遍性投票權。受比例代表制的約束，每一名選民只能對選舉提名名單投出獨一票，加上候選人提名權只能由參政社團或提名委員會來行使，且提名委員會實際上以社團支撐為主，澳門居民的政治參與在某種意義上是必須依託社團來開展的。至於間接選舉，更是完全以社團為單位。澳門的社團因而起到發揮政治功效的作用，也保障了政治參與的秩序。

漸進主義一直是澳門特區民主化進程恪守的一項根本原則。根據《基本法》附件二的規定，立法會的議席規模由第一屆的23席增加到目前的29席，直選議席由8席增加到12席，間選議席由8席增加到10席，使選舉制度的民主成份和議員的代表性得到擴充。漸進主義原則同時兼顧了推動民主發展與保證社會多元參與和穩定之間的關係。隨著居民政治熱情的高漲，在2001、2005和2009年舉行的選舉中，直選議席選舉呈現激烈的競爭，有助於催生新的參政團體和培養本地的政治人才。這種通過社團培養參政接班人的方式，使社團能夠通過正式的政治溝通機制發揮聯繫市民的作用。

澳門回歸也代表著原來的殖民地政治生態出現質的變化，尤其是近年經濟的急速發展，導致新的利益團體開始湧現，在政治上表現在三個方面：衝擊著原有的社團政治格局，引起本地政治力量的分化與重組，某些人士還以獨立身份活動，與原有代表性社團“劃清界線”，組織社會運動。不過，即使得到其他在政治立場上傾向選舉形式民主的社團的支持和引導，該等運動的主要訴求仍以民生議題為主，政治訴求則次之，且並不強烈。

新的利益團體的湧現，為原來澳門社會的治理模式帶來相當衝擊，尤其是考慮到澳門社會的傳統特性，現行的政治行政體制顯然並未在本質上受到葡萄牙1974年革命後所實行的自由民主體制安排所影響，其特徵依然是革命發生前帶有威權政制性質的體制安排。近期的研究更表明，澳門的宏觀治理體制是一種從社會法團主義向非純粹國家法團主義的“準國家法團主義”過渡。“準國家法團主義”雖然有以制度確保治理秩序的優點，但仍需與澳門急速轉型的多元社會作出必要的調適，才能更好地體現澳門的政治民主。

政治體制的深化發展成為確立現代澳門社會治理模式的重要手段，而第三屆特區政府也意識到：隨著2013年第五屆立法會選舉和2014年第四任行政長官選舉日趨臨近，現有政治體制中的參與方式和代表比例是否能與澳門社會利益表達日漸多元化的形勢相適應，是一個值得探討以至需要處理的重大問題，因而在2011年底正式提出：《基本法》附件一和附件二規定的行政長官和立法會產生辦法是否需要修改，以及在社會普遍認為需要修改時，有關的修改辦法如何更充分反映澳門社會的實際情況和居民的普遍意願。特區政府按照《基本法》確立的程序，在2011年11月提請全國人民代表大會常務委員會決定是否解釋《基本法》附件一第七條（關於行政長官產生辦法的修改）和附件二第三條（關於立法會產生辦法的修改）的規定。全國人大常委會在同年12月31日解釋了上述條文，在程序上確定了特區政府應先向全國人大常委會報告是否修改兩者的產生辦法，然後再由全國人大常委會依照《基本法》第47條和第68條的規定，根據澳門特區的實際情況再確定是否修改。特區政府根據上述解釋，在2012年1月對“2013年立法會產生辦法和2014年行政長官產生辦法是否需要修改”，以及“如果需要修改，修改應堅持甚麼原則？怎樣修改？”的論題展開為期1個月的公開諮詢。行政長官已在2月8日將有關諮詢的結果提交全國人大常委會，提請其決定餘下步驟。

由於上述的程序得以確立，使有關行政長官和立法會的產生辦法最終會產生4種可能：特區認為有需要修改，全國人大常委會贊同或反對；或者是特區認為沒有需要修改，全國人大常委會贊同或反對，當中不存在預設立場。由於行政長官在2月8日提交的報告已認為相關的產生辦法應該修改，故目前只有出現前兩者的可能。另一方面，《基本法》第47條和第68條已確定行政長官和立法會產生辦法的根本原則，即行政長官在澳門通過選舉或協商產生，由中央人民政府任命、立法會議員多數由選舉產生等，而《基本法》第50條也賦予行政長官委任部分立法會議員的權力。換言之，由於修改《基本法》的程序與修改行政長官和立法會產生辦法的程序有重大分別，任何可能的政治制度產生辦法的修改，皆不能與現行《基本法》的規定有所抵觸。

也正因為上述的種種前提，使得決定是否修改現行政治體制的產生辦法及其倘有的修改方案等均屬《基本法》框架下“政制發展”的行為，絕非個別社會利益團體和人士一開始所宣稱的“政制改革”或“政改”。值得一提的是，當中更有甚者認爲行政當局對現有的政治制度安排作出完善而非推行“政制改革”是在“偷換概念”，試圖把他們的一些訴求，尤其是實現選舉形式上的民主強加於當局乃至社會身上。這種做法既無視澳門現存的憲制現實，也無助於社會對政治穩健和成熟發展凝聚最大的共識，更不是履行民主精神的應有表現。

儘管如此，社會各界在公開諮詢活動中均能暢所欲言。在1月的諮詢期內，政府共收到2，692份意見書，包括電郵1，441份、座談會發言210份、傳真332份、郵寄285份、電話17份及親身遞交文件407份，當中共有66位提供意見者表示不願意將意見公開。所有這些意見書，均被列為提交全國人大常委會的報告的附件，讓社會各界的聲音都能得到同等的反映。即便在具體方案上稍有分歧，基本上仍認同應修改行政長官和立法會產生辦法、認同行政長官選舉委員會和立法會應有更廣泛的代表性。而在辯論過程中也看到有更多人認為，民主發展不應該祇側重實現選舉形式上的民主，而應該將眼光放在更廣闊的公共參與空間上，例如公民素質的培養、法律普及的教育、公共政策的諮詢及其制定過程的有效參與等，在豐富澳門民主發展的實質內容和內涵的同時，也為建設優質的民主政治生活創造必需的條件。

無論是次政制發展的結果如何，可以肯定的是，澳門特區正在構建既符合本身歷史和社會狀況，又符合國家整體利益的政治制度，最終必然會推動澳門特區的民主發展進程，也有潛力為進一步發展具中國特色的社會主義民主制度提供更具參考價值的借鏡。（未完待續）