龍鈔事件的根源在哪里?

十二生肖作爲中國傳統(tǒng)文化的特有元素，向來爲華人社會所認同和推崇；作爲十二生肖中最獨特的圖騰形象——龍，更被華人賦予了吉祥、尊貴的特殊含義。2012年適逢龍年，本澳當(dāng)局創(chuàng)造性地引入生肖郵票概念，首次以“龍”爲主題發(fā)行面值爲10元的賀歲生肖鈔，坊間稱之爲“龍鈔”。然而正是這張龍鈔，引爆的兌換及炒賣風(fēng)潮，竟然導(dǎo)致了龍鈔的發(fā)行工作陷入困局，也使本澳陷入到了一場不必要的混亂中。

一、究竟是什麼導(dǎo)致了

龍鈔“自擺烏龍”？

去年9月，行政長官批示第30/2011號行政法規(guī)，授權(quán)澳門中國銀行及大西洋銀行，自2012年到2023年，每年分別印發(fā)1000萬張當(dāng)年的10元面值的生肖鈔。可以看得出，這次特區(qū)政府別出心裁，把生肖郵票的概念和模式，嫁接到賀歲生肖新鈔的發(fā)行中，而且是連續(xù)發(fā)行十二年，政策的初衷無非是討民衆(zhòng)一個歡喜。

然而，後來的事態(tài)證明，事情的發(fā)展完全沒有按照預(yù)定的路徑進行，反而很快演變爲一場令人瞠目結(jié)舌的鬧劇。正如有媒體描述的那樣，“龍鈔一經(jīng)面世，市面上即時掀起兌換龍鈔熱潮，兩家發(fā)鈔行的各個營業(yè)點門口‘爆棚’，甚至有居民擔(dān)凳仔漏夜輪候。數(shù)日時間，在數(shù)倍價錢炒買炒賣的助推下，龍鈔潮席捲全城，令正常的銀行服務(wù)受阻，需警員到場維持混亂秩序。”

突如其來的混亂局面，顯然是政府始料未及的。金融管理局在兩度公開解釋龍鈔屬性後，呼籲發(fā)鈔銀行改進發(fā)行方式，實施新鈔限兌政策；但正是限兌政策，令市場更加恐慌，風(fēng)頭浪尖上的中國銀行隨后宣佈停止新鈔兌換，使得民衆(zhòng)一片嘩然。其後，行政會發(fā)言人、經(jīng)濟財政司司長、特首紛紛露面，就事件向公衆(zhòng)道歉，並重申龍鈔爲一般流通鈔，聲稱政府爲抑制炒風(fēng)、保證居民需求，決定增印一倍新鈔。

事件至此，我們十分驚訝政府的思維方式。今次的龍鈔炒風(fēng)，其中重要的原因是因爲政府未能就發(fā)鈔計劃作科學(xué)評估所致，並非新鈔發(fā)行數(shù)量不充足所爲。我們認爲，按照澳門的社會規(guī)模和人口數(shù)量等客觀因素來看，每年增加發(fā)行2，000萬張10元面值的新紙幣，從普通流通貨幣的角度看，其數(shù)量是完全能夠滿足居民需求的。但是，今次政府發(fā)行的龍鈔已不單純是普通流通貨幣，因爲具備首款賀歲鈔的概念，加上限量發(fā)行、龍形圖案等元素，使龍鈔具備了紀念鈔的屬性特徵，從而極具收藏價值和炒作空間。在這樣的情形下，政府僵化的綫性思維模式，把具有特殊性質(zhì)的賀歲鈔按普通流通鈔來發(fā)行，出現(xiàn)令政府倍感尷尬和窘態(tài)的局面也就在所難免。

面對如此詭異的格局，本澳民衆(zhòng)紛紛質(zhì)疑龍鈔的發(fā)行工作，有媒體向發(fā)鈔行之一的中國銀行某負責(zé)人求證，這位負責(zé)人談笑風(fēng)生間頗不以爲是，在被問及銀行內(nèi)還有多少龍鈔時稱：“這是保密的。”被問及何時銀行再推出龍鈔兌換服務(wù)時，他又說：“我不能告訴你的。”

有評論指出，這場鬧劇源自政府決策行爲的弄巧成拙，然而，我們認爲，龍鈔事件深層次的原因，並不是一個簡單的“無意識結(jié)果”所能解釋和澄清的。在紛亂的批評和質(zhì)疑聲中，我們認爲，最接近問題真相的答案或許就在這位銀行負責(zé)人的回答中“這是保密的，我不能告訴你的。”正是這句回答，幫助我們探求到了問題的核心——龍鈔事件是政府公共政策的非透明化的産物，簡單而言，就是暗箱操作的必然衍生品！

仔細審視龍鈔事件，至少有兩個因素是特別值得重視的：第一，缺乏監(jiān)督，內(nèi)部運作。龍鈔在發(fā)行前期，金融部門和發(fā)鈔銀行既無決策評估，又無事前預(yù)期，在運作程序更沒有具體的細節(jié)安排，到後期發(fā)行中，更完全委托發(fā)鈔銀行獨立運作，沒有任何其它機構(gòu)能夠掌握足夠的有關(guān)信息，更談不上對其進行有效監(jiān)督；第二，嚴格控制信息的公開、透明。直到現(xiàn)在，龍鈔的發(fā)行數(shù)量、兌換數(shù)量，以及剩餘的存量都是未知數(shù)，後續(xù)善後工作計劃更是霧裏看花。正因爲信息的不對稱，發(fā)鈔行負責(zé)人在面對質(zhì)疑時，才敢如此氣定神閒，對於民衆(zhòng)的指責(zé)也就不以爲然了。

這兩個因素構(gòu)成了龍鈔事件的一個基本特徵，就是暗箱操作。事實上，不僅是龍鈔事件，如果把目光放得更長遠，我們就會發(fā)現(xiàn)，無論是大潭山、小潭山、星麗門的土地問題，還是輕軌工程、氹仔碼頭、澳大隧道工程被曝嚴重超支問題，都少不了暗箱操作的影子。這顯然爲我們提出了一個不小的警醒，就是“暗箱操作”在本澳依舊陰魂不散，已經(jīng)成爲本澳社會生活中許多弊端的一個病因，成爲寄生於本澳行政體系的惡性腫瘤，成爲阻礙“陽光政府”建設(shè)的最大羈絆，也成爲本澳社會良性轉(zhuǎn)型的最大敵人！

二、暗箱操作的本質(zhì)性危害

現(xiàn)代行政學(xué)理論表明，政府的職能已經(jīng)由原先的權(quán)力行政向公共服務(wù)行政轉(zhuǎn)型，公共服務(wù)已成爲政府的核心職能和主要特徵，而服務(wù)型政府則要求政府管理運作必須公開、透明、保證公民“知情”，對於行政管理這一全球性的變革趨勢，政府必須有清醒的認識。權(quán)力行政時代遺留下來的政府“保密主義”、暗箱操作等行政陋習(xí)，無論有何歷史原因，以及在特定歷史時期其存在的合理性和必要性，現(xiàn)在而言它的缺陷和負面性已經(jīng)日益明顯，已經(jīng)和轉(zhuǎn)型期的澳門格格不入，也已成爲澳門經(jīng)濟更高質(zhì)量發(fā)展和社會更高速度成長的嚴重桎梏與制度性障礙。

暗箱操作，不僅導(dǎo)致公共資源的大量流失，而且使得政府失去公信力，使政府的執(zhí)政能力遭到質(zhì)疑，更重要的是，這種暗箱操作在瓦解社會良性制度和規(guī)則、從而瓦解社會生活基本秩序方面，其危害是災(zāi)難性的。

那麼，又是什麼導(dǎo)致了暗箱操作問題在本澳社會中的凸顯？人們給出了不同的回答。主流的說法是，本澳法制的滯後和程序的粗疏，造成管轄上的盲點和空白。這當(dāng)然很有道理，不過卻隱含著一個未加證明的判斷：只要加強了法制建設(shè)，依靠體制內(nèi)的權(quán)力制衡就可以消除暗箱操作等弊端，那麼，民衆(zhòng)又該如何信任這個體制本身？這顯然是一個更大的命題。況且，在澳門這樣一個人情關(guān)係根深蒂固、法制觀念仍顯淡薄的微型經(jīng)濟體內(nèi)，注定了在制度建設(shè)、法制建設(shè)的路徑前行過程中，無論其他地區(qū)多麼成功的模式，也只具備參考價值，而沒有全面移植的可能，簡單一句相信三權(quán)制衡的理性和科學(xué)性的高調(diào)，並不能打消民衆(zhòng)對權(quán)力機器運行有效性的擔(dān)憂，這是澳門社會的本土特色使然，也更加表明，任何形式的推動或變革，一定不可能脫離區(qū)域性的文化制約和社會制度演變的路徑依賴。

基於這樣的認識，我們認爲，造成暗箱操作弊端的根源性因素，就是政府及其附屬部門信息透明度和公開性的嚴重缺位。政府信息的高度保密，極容易導(dǎo)致權(quán)力被高度集中，制衡機制在信息缺失的情形下也無法正常啓動，同時，權(quán)力的行使也缺少透明度，在這樣的情形下，出現(xiàn)暗箱操作，甚至權(quán)錢交易等非正常事件也就在所難免。實際上，從本質(zhì)上講，暗箱操作是公共權(quán)力的非正常化使用，是對民衆(zhòng)知情權(quán)、公衆(zhòng)監(jiān)督權(quán)赤裸裸的挑釁，因此，我們有理由相信，“保密保護腐敗，透明沒有罪惡。”

從路徑建設(shè)上看，推進政府的信息公開，首要的就是建設(shè)陽光政府、透明政府。從內(nèi)涵上看，構(gòu)建透明政府，應(yīng)從以下三方面進行建設(shè)：一是政府組織透明，二是政府決策透明，包括決策過程和決策結(jié)果的透明，三是政府管理透明。進一步說，政府的透明性即政府信息的公開性，即每一個公民都有權(quán)獲得與自己的利益相關(guān)的政府政策的信息，包括立法活動、政策制定、法律條款、政策實施、行政預(yù)算、公共開支以及其他政治信息（劉恒）。

政府透明性在一定程度上反映了一個地區(qū)的民主程度，而民主程度則是體現(xiàn)在公民的知情權(quán)上，從某種意義上講，本澳陽光政府建設(shè)的標誌性成果，就是民衆(zhòng)知情權(quán)的保障。

三、知情權(quán)是民主的前提

近年來，隨著經(jīng)濟上的飛速發(fā)展，本澳社會轉(zhuǎn)型也在向縱深推進，從填海新區(qū)規(guī)劃到輕軌建設(shè)，在越來越多的大規(guī)模公衆(zhòng)諮詢中，民衆(zhòng)表現(xiàn)出了極大的熱情，政府也表現(xiàn)出了應(yīng)有的誠意。這也從側(cè)面反映出公民參與意識增強，政府管理日益民主。但是，我們依然缺乏足夠的證據(jù)表明這樣一種觀點，即政府與民衆(zhòng)之間的良性互動關(guān)係業(yè)已形成。其中，影響我們判斷的最主要因素就是，民衆(zhòng)知情權(quán)的充分保障問題，在本澳依然面臨根本性的挑戰(zhàn)。在龍鈔事件中充分暴露了這一點，表像上看，似乎是由於當(dāng)局預(yù)估不足所致，源於官僚體系本身的保守、消極、被動、低效率；深層次的原因則要複雜得多，至少說明因知情權(quán)的嚴重缺位，政府的社會管理和公共服務(wù)的能力與公衆(zhòng)不斷增長的行政需求之間形成了較爲嚴重的矛盾，說明政府所面臨的公共問題的複雜性、動態(tài)性和多元性，導(dǎo)致政府不可治理性的增加。

顯然，知情權(quán)爲政府的施政智慧提出了更高的要求，並且尤爲重要的是，知情權(quán)的特殊意義還在於，它是實現(xiàn)民主政治的首要前提。

我們看到，從瑞典1766年制定《新聞自由法》到1945年肯特·庫柏率先提出知情權(quán)概念，時至今日知情權(quán)已經(jīng)被廣泛的援用並成爲一個具有國際影響的權(quán)利概念。知情權(quán)強調(diào)的是公民知悉、獲取官方信息並進行相關(guān)監(jiān)督的權(quán)力。知情權(quán)是現(xiàn)代公民的基本權(quán)利，更是實現(xiàn)其它公民權(quán)利的前提和基礎(chǔ)。

公民知情權(quán)所保障的是公民的信息佔有能力，它在理論上保證公民不僅瞭解相關(guān)法律與政策的內(nèi)容，而且瞭解政治與政策運作的具體過程。尤爲重要的是，民主政治的發(fā)展，需要公民的政治參與，尤其需要高質(zhì)量的政治參與。而政治參與質(zhì)量的高低很大程度上取決於公民在參與過程中獲取信息的數(shù)量和質(zhì)量，這就需要知情權(quán)的支撐。“一切真正的政治民主決定必須建立在參與者獲取充分而真實的信息基礎(chǔ)上。沒有知情權(quán)這一基礎(chǔ)性權(quán)利，就沒有實質(zhì)意義的政治民主權(quán)利”（陳衆(zhòng)光）。

相對於公民其他權(quán)利，知情權(quán)無疑具有前提性質(zhì)，“一個社會如果希望民主成功，必須負責(zé)提供並發(fā)行普遍參與管理所需要的信息”（科恩）。大量的研究和實證表明，“沒有知情權(quán)的保障，公民選擇權(quán)的行使就沒有方向，因爲公民將不明了應(yīng)該從候選者中選擇誰去行使公共權(quán)力更有利於代表自己的利益，將不明了應(yīng)該從備選方案中選擇哪種執(zhí)行方案更有利於促進社會發(fā)展”（李德剛）。因此，只有充分保障公民知情權(quán)，及時向他們公開政策信息，增強政策過程的透明度，公民的政治參與才有意義，才真正有利於本澳社會民主政治的發(fā)展。

現(xiàn)階段，全澳社會都在熱議新一輪的政制體制改革，主張政改的出路或者目標就是“雙普選”的人或許忽視了龍鈔事件折射的重要信息，也並不理解改革的路徑依賴和社會大衆(zhòng)心理。在這裏必須要指出的是，對於一個知情權(quán)都受到限制的微型經(jīng)濟體而言，在暗箱操作等弊端還頻頻閃現(xiàn)的時期，在政府的公信力還不足以完全消除民衆(zhòng)的隔閡與質(zhì)疑的困境下，就主張激進式、一步到位的民主政治生活，少說也是太不現(xiàn)實了。大家知道，不顧及本土實際而機械地照搬照抄所謂的理想模式，因選舉舞弊或者反對黨的猜忌引發(fā)的社會對抗和動蕩、經(jīng)濟增長中斷的歷史教訓(xùn)，不止一次地在東南亞國家上演。

澳門特色的社會轉(zhuǎn)型方式還需澳門人根據(jù)自己的實際去探索，並不存在固定或普遍共識的模式，即使想重複別人的道路，實際上也不可能，這就注定了任何形式的改變，都不會是一個輕鬆的過程。因此我們認爲，在一片焦躁中還需本澳冷靜和理性的進行路徑選擇，比較理想的方案就是，在建設(shè)陽光政府的過程中，重點推進民衆(zhòng)知情權(quán)的制度化和常態(tài)化保障，杜絕龍鈔事件的再次發(fā)生，取信於民，提振政府公信力。或許這樣的方案設(shè)計，對於澳門而言，對於澳門民主進程而言，更具現(xiàn)實意義和進步意義，對於未來而言，也更具基礎(chǔ)意義！