“三非”防與治

5月15日，北京市公安局對外宣稱，將對在京的“三非”（非法入境、非法居留、非法就業）外國人集中進行清理，此項行動為期100天。

此舉引起公眾熱議，輿論甚至將警方的此次行動與此前一周發生在北京街頭的“強奸案”有關：5月8日晚，一名英籍男子在北京宣武門附近路邊猥褻中國女孩，相關視頻在網絡上引發爭議。幾天之后，網絡上又爆出一段北京交響樂團俄羅斯籍首席大提琴師在動車上對中國女乘客行為無禮且惡語相向的視頻。

事實上，隨著近年中國入境外籍人數的上升，“三非”人數也在逐年上升，給中國國內治安帶來隱患。早在2007年和2008年，廣東省和北京市相繼開展過多次清理行動，但效果并不理想。在警方管理者、移民專家等看來，“三非”背后的法律滯后、監管乏力以及灰色中介等問題亟待解決，而北京警方的此次“百日行動”亦值得觀察。

“三非”治理

北京警方的此次行動引發公眾的聯想。網上甚至一度出現“把外國人趕出中國”等過激言論。中央財經大學中國海外發展研究中心主任、跨境移民研究專家包勝勇說：“將個案與三非活動聯系起來并不理智，或許外國人猥褻事件只是加快政策出臺的一個因素，但卻不是緣由”。

在接受《中國新聞周刊》采訪時，包勝勇說，清理“三非”外國人在中國并非首次，相反，“三非”的問題正是這兩年中國對外國人出入境管理上一個比較突出的問題。

隨著中國經濟社會的快速發展，來華外籍人士近年持續較快增長。據公安部數據統計：2011年，外國人入出境共計5412萬人次，比2006年上漲了近1000萬。“如果從體制到制度，我們還是沿用跨境移民比較少的情況，它將不適應當前中國出現的這種跨境人口流動頻繁的現狀了。”包勝勇說。

公安部副部長楊煥寧4月25日在向全國人大常委會報告工作時也表示，2011年全國公安機關出入境管理部門查處“三非”外國人2萬余人次。“三非”的查處行動早已在進行中。

2012年全國兩會期間，“三非”問題同樣引起代表和委員注意，全國人大代表、成都市公安局出入境管理局副局長王琳在會上建議，相關部門應該對此做重點調研和進一步研究。

5月20日，王琳在接受《中國新聞周刊》采訪時說，對外國人的管理現行法律法規仍存在滯后問題，應該不斷修正，如對于外國人在華就業種類的限定等。

據《中國新聞周刊》了解，中國公安部出入境管理局一方面查處“三非”，另一方面積極推進《中華人民共和國出境入境管理法（草案）》的出臺，該草案對原有的《外國人出境入境管理法》和《中國公民出境入境管理法》進行了合并，有望對當前出入境管理工作進一步規范。目前這個法案正在人大審議過程中，最早在今年年底出臺。而剛剛通過《刑事訴訟法修訂案》中，調整外國人犯罪的刑事案件不再直接由中級人民法院管轄，而是下放到區縣級。

管理層及公眾熱議“三非”的同時，一些在中國的外籍人士對此反應平靜，來自倫敦政治經濟學院的斯蒂文在接受《中國新聞周刊》采訪時說，“英國政府對非法移民的打擊向來是很嚴厲的，中國也開始注意這個問題了，非法移民會遭到逮捕或遣送回國，這是通行的國際做法”。

金盼珍是北京大學的一名韓國留學生，今年畢業即將返回韓國，談到對于北京清理“三非”的行動，金盼珍說：“韓國也有很多三非情況，采取集中清理的方式很正常，無論在自己國家還是外國，都應該遵守當地的法律”。

灰色中介

在研究者看來，“三非”是一個相對隱蔽的群體，運動式的集中清理效果未必理想。《華爾街日報》記者Josh甚至說，對外國人來說，中國是一個生活和工作相對容易的地方，一個小而強大的產業鏈可以幫那些沒有完備文件證明的人鉆簽證申請的漏洞。

“小而強大的產業鏈”指的就是為外國人辦理各種簽證的中介公司。

據《中國新聞周刊》調查，外國人想長期留在中國生活，在無親屬、學校或其他特殊情況下，只能辦理訪問簽證或工作簽證（簡稱“工簽”），這也是中介開展業務最多的項目。

一位在中介公司負責辦理簽證業務的工作人員告訴《中國新聞周刊》，訪問型簽證是簽發給應邀來中國訪問、文化交流等活動的外國人，有效期最長一年，這種簽證需要提供邀請單位的公章和營業執照副本，部分沒有“受邀”來中國的外籍人員通過中介運作，幾天時間便能取得國內公司的邀請函，順利拿到在中國住留一年的簽證資格。但這種簽證沒有在華工作資格，一經發現即屬“非法打工”，往往會被罰款，用人單位也有可能被最高處以5萬元罰款。風險很大，因此更多人選擇直接申請工簽。

根據中國簽證相關規定，工簽雖然擁有工作資格，但對外籍人員有一定要求：學歷本科、年齡在24至60周歲間，具有兩年或以上的工作經歷。工簽辦理的主要流程是申請就業許可證、境內變簽（不用出境即可旅游簽證變工簽）、申請就業證、申請居留許可證等手續。很多不符合條件，便找中介公司操作，通過交錢的方式進行“翻墻”。中介公司不僅可以提供假年齡、學歷證明，甚至能通過花錢的方式找“掛靠”單位辦理手續。

在北京，這樣專為外國人辦理簽證的中介機構有十多家，收費從5000至30000不等。

5月18日，《中國新聞周刊》在東直門附近一家中介公司了解時，該公司負責工簽的任小姐介紹，由于現在是特殊時期，工作簽證也不保證能找到可以“掛靠”的公司。“要是放在3個月前，肯定沒問題。”

據《中國新聞周刊》了解，除了花錢可以找到掛靠單位以外，其他條件不符合的情況同樣可以花錢解決。在上述中介公司有詳細的“條件價目表”：工簽年齡不符2500元、沒有學歷3500元、本科畢業滿兩年無工作經驗2000元，本科畢業不滿兩年1500元、公司注冊資金不足50萬需付勞動局保證金2500元、公司無社保1500元。上述公司一位工作人員說：“條件費用加上手續費5000元就是全部中介費用，條件費用也不是我們拿，是疏通錢。辦理全套工簽預付50%費用，辦成后再付另一半”。

在朝陽區國貿附近的另一家中介公司，負責代理工簽的杜先生則稱，“我們可以為您申請個小公司，注冊資金的十萬元中介來出，您作為法人能在中國辦理兩年的工作簽證，全程費用3萬。”

“這是現在唯一一種沒有工作、卻想辦工作簽證的方式了。”杜姓工作人員說。

執法難題

在成都市公安局負責出入境管理工作的王琳，對“非法居留”的查處困境深有體會，與北京相似，成都市也曾經針對“三非”人員進行過清理。有些“三非”人員是惡意的非法留居，甚至在華專門從事違法犯罪活動，而有些滯留確實因為疏忽，王琳說。

據王琳介紹，2011年，成都公安共處理“三非”外國人案件320件，其中非法居留319件，非法入境1件。公安機關目前發現三非人員的途徑有兩個：第一是“非法居留”人員涉及到簽證問題，來出入境管理局辦理簽證延期被發現。另外一個途徑就是依靠社會層面的舉報。指望三非人員自覺糾正很難，而單純依靠社會舉報也很難徹底清理。

王琳說，她在執法中曾遇到一名被懷疑是癌癥且生病住院的外籍人士，因為生病而滯留在中國。另外一部分“三非”人員屬于外籍華人，“由于他們對法律重視程度較差，感覺自己原本就是中國人經常忽視了居留的合法性”。

在王琳看來，在中國，負責簽發就業許可證的部門是勞動部，而對于非法打工行為進行取證查處的部門是公安部門，勞動部與公安部分別處于“三非”查處的兩端，要治理“三非”，就要采取有效的合作方式，加強溝通機制。

“在‘三非’查處中的非法打工最難被發現。”王琳說，一些培訓學校的外教，很多采取上一次課給一份工資，單位跟外籍人員之間沒有明顯簽書面的勞動合同。另外還有一個情況是，他有書面字據，在公安機關查處的時候，不予以提供，這樣兩種情況都造成公安機關的發現、取證非常困難。”

對此，包勝勇表示：“應該從源頭上把關，從入境開始就要嚴格審核，入境之后的管控也必不可少，對于“三非”人員的查處，要發動社會力量。”

“以往采取‘通告’的方式建立聯系，效果不是非常理想，目前公安機關建立有外部協調機制，也納入了一些相關部門，信息共享的網絡也正在建設中。”王琳說。

（實習生李妍對本文亦有貢獻）