基層檢察機關建設績效考評體系的科學構建

基層檢察機關“四化”建設是一個系統工程，包括業務、隊伍、管理機制和檢務保障建設。在基層檢察機關建設工作中，考核評價體系以其特有的引導、規范和激勵功能發揮著重要作用。本文以基層檢察機關建設績效考評體系為研究視角，就基層檢察機關建設考核評價體系課題略陳管見，僅與同仁探討。

一、績效考評是基層檢察機關建設考核評價體系的主干

基層檢察機關建設考核評價體系是指上級檢察機關為審核評定基層檢察機關的業務建設、隊伍建設、管理機制建設和檢務保障建設績效而建立的考評系統。檢察機關建設考核評價體系具有以下基本特征：一是系統性。基層檢察機關建設考核評價體系是由彼此獨立又相互關聯的考評指標和相關要素組成的評價系統，具體包括考評指標、考評主體、考評客體、考評程序等諸多要素；二是規范性。考評的規范化和標準化程度，直接關系到考評程序與結果是否公開、公平和公正。基層檢察機關建設考核評價體系的科學構建，必須要達到規范化程度和水平，著力消除其中不合理、不科學、不規范的成分，最大限度減少人為的主觀因素影響，以保證不同考評主體根據基本考評程序對同一基層檢察機關的審核評價過程與結果的基本一致性，實現信度與效度的有機統一；三是績效性?？冃?，英文Performance，指工作的業績和效果，即包括靜態的結果內容，也包括動態的工作過程。兩者相輔相成，結果是工作的最終目標，而過程則影響和控制目標的實現。高檢院在2009年2月制定實施的《2009-2012年基層人民檢察院建設規劃》中就基層檢察院建設的考核、表彰和獎勵做出專門規定，要求考核工作要“堅持客觀公正、公開透明、注重績效、社會公認的原則，內容科學合理，形式簡便易行，對基層檢察院進行全面考核”。根據注重績效的原則，基層檢察機關建設考核評價體系的重點應放在基層檢察機關各項建設工作的績效上?？冃Э荚u是基層檢察機關管理體系中必不可少的環節和考核評價體系的主干，是推進基層檢察機關建設的基礎性工作。因此，上級檢察機關應運用績效考評的一系列規范、程序和方法對基層檢察機關各項建設的工作過程和結果進行全面綜合的考核評價。

二、基層檢察機關建設績效考評體系的基本框架

檢察績效考評體系是由相互聯系、相互制約的諸要素構成的，以實現檢察績效考評功能的有機整體。因此，研究檢察績效考評體系或機制，關鍵是分析其構成要素以及要素與要素、要素與整體、整體與環境、結構與功能之間的相互關系，根據分析結果搭建、調整考核體系的結構和各要素關系，使考核體系不斷優化，機制不斷健全。筆者認為，設計檢察績效考評體系要考慮六大要素：1、考評目標。考評目標要素是考評機制的核心要素和基本前提，直接決定著考評機制其他要素的功能定位。只有明確了一個組織的目標，才能夠根據所要達到的目標分解任務，從而更好更有效的去實現既定目標。不管是組織目標，還是部門目標，目標達成最終還是要落實到個人。故目標體系的構建是一個目標分解的過程，就是將組織目標分解到各部門以及個人，形成一個從上到下較為完整的目標體系。就檢察機關而言，在目標體系的構建上必須要堅持檢察機關的憲法定位和法定職責，堅持檢察人員兼具行政和司法雙重屬性的實際情況，如從事自偵工作的檢察人員就帶有行政工作的主動性，而審查批捕工作和公訴工作則帶有較為被動的司法屬性。但總的考評目標應是相對穩定的，通過法律監督維護公平正義應當是檢察機關績效考評的基本價值取向，也是設計考評指標的首要標準，并以此來劃分考評指標的位階，設計相應的權重，指導考評工作的具體實施；2、考評主體。考評主體即直接從事績效考評活動的組織或個人，其人員構成決定著考核的模式和具體的方式。具體有三大主體，即決策主體、執行主體和監督主體。決策主體是績效考評的決策指揮和領導機構，根據《檢察官法》規定，應成立以檢察長為首的檢察官考評委員會，相應的上級院考評主體也應是以上級院檢察長為首的基層檢察機關檢察績效考評委員會?？荚u委員會應包括檢察長、分管檢察長和各部門的負責人；具體的執行主體是指由哪些部門和人員來執行經常性的、事務性的日?？己斯ぷ鳌９P者認為執行主體應為考評委員會辦公室，內部再根據“四化”建設的不同方向細分為四大執行主體，即案件管理辦公室負責檢察業務的綜合考評，辦公室負責綜合性事務和行政管理工作的考評，政工、監察部門負責隊伍建設、廉政勤政等的考評，計財裝備部門負責經費使用情況、行政裝備等檢務保障情況的考評。執行主體同時也是監督主體，其中檢察機關的紀檢監察部門不僅是基層檢察機關黨風廉政的考評主體，還同時作為專門的內部監督機構，針對檢察績效考評體系運行情況進行效能監察，在監督績效考評工作日常運行和落實考評指導性文件是否規范等方面發揮著關鍵作用；3、考評客體?？荚u客體是各項檢察工作，具體表現為不同的考評內容、考評項目與考評指標?？荚u內容主要包括業務、隊伍、管理機制、檢務保障四項建設任務。四項任務又可以概括為基層檢察機關的業務工作和綜合工作。業務類分偵查監督、公訴工作、監所檢察、反貪工作、反瀆工作、民行工作、控告申訴、法律政策研究等條線內容，綜合類包括黨建、信息、新聞宣傳、廉政、考勤、保密、技術、計財裝備、后勤保障等多項綜合管理內容?？荚u內容又可以細分為不同的考評項目和考評指標。如刑事檢察業務工作可以分為偵查監督考評項目、公訴考評項目等，其中公訴考評項目中可以對起訴率、有罪判決率等具體指標進行考評；4、考評對象?？荚u對象是各項考評指標的具體承擔者，即各基層檢察機關，包括基層院及派出院、派駐檢察室等派出機構；4、考評方法?？荚u方法是指實現檢察績效考評任務目標所借助的條件或使用的方式，以及為實現目標所選擇的途徑。考評方法的不同會直接導致結果的不同，其作用和效果也會各有差異，決定著考評機制的作用能否充分發揮；6、考評標準。考評標準即衡量檢察機關及其檢察人員工作績效優劣的具體標準?？荚u標準不等同于考評指標，它是對考評指標的計分標準，如基礎分、加分、減分的設置及對正指標和逆指標的定義等，是對考評指標的評價。如公訴項目中的無罪判決率是考評指標，而隨之硬性規定的無罪判決率為零則為上級院不能允許下級院公訴工作中出現無罪判決的考評標準?？荚u標準實際上折射出考評主體的價值取向和檢察理念。要建立有效、合理的績效考評標準，必須要從支撐績效考評機制的背景和理念進行思考。設置績效考評機制的終極目的是強化法律監督，提升檢察工作水平，因此在考評標準的選擇上要遵循訴訟規律和法律監督規律。如對無罪判決率是否堅持一律否定的標準就值得商榷。下級院出現一定數量的無罪判決，是否說明辦案質量不高，需要具體分析。因為無罪判決并非違背訴訟規律?，F代訴訟制度建立的前提是不同主體對案件事實的認識和法律規范的理解是不同的，所以才需要審訴分離。只有可以歸因于辦案質量的無罪判決，才可以作為績效考評中減分的根據，才有否定性評價的合理性；7、考評程序。無論是針對基層檢察機關整體工作進行的綜合考評，還是針對檢察各條線的單項考評，績效考評工作都離不開一定的程序，程序是實現績效考評目標的方式，是通過形式上的相對公平進而達到實質公平的最重要的途徑。從靜態上看，考評程序主要表現為方式、步驟、次序；從動態上看，則表現為一系列考評行為所構成的考評過程；8、考評結果?？荚u結果在形式上主要表現為各項考評指標的具體數值和最后的得分排名情況?？荚u結果作為考評周期內對檢察機關及其檢察人員內各項工作進行評價的基本依據，能真實反映出各項工作中存在的成績和問題，從而為總結工作的得失提供依據，進而推進各項工作的持續改進。但持續改進作用的發揮必須要有相應的激勵約束措施作為動力源。績效管理理論就認為，“只有將績效考評的結果與人們所獲得的回報掛鉤，才能真正發揮績效管理應有的作用”考評結果的應用，目前主要有兩種方式。第一是績效獎懲。如上級院對績效考評成績較好的下級院在評先評優等方面給予政策傾斜，對績效成績落后的下級院則通過約談檢察長或對檢察長進行職務調整等方式予以懲罰；也可以反映在部門預算方面，對于績效突出的部門在業務經費安排上予以傾斜，反之則只提供保障其基本運作的業務經費。而基層檢察機關也據此對在全系統內績效考評排名靠前的檢察人員在晉升、職務調整、評選先進等方面給予物質和精神獎勵，對排名落后的檢察人員進行必要的批評或培訓；第二是“診斷與指導”。最初是以排名榜的方式，以此來形成壓力迫使部門及個人改進自身績效。現在主要是建設性策略，即幫助診斷問題、提供建議、解決問題。也有學者把它叫做績效考評的“三D模式”:診斷(diagnosis);發展(development);設計(design)，即幫助考評對象設計績效改進方案。在績效考評實踐中，有些檢察機關往往忽視了考評結果的利用，或者僅僅是作為檢察人員進行提拔或獎金分配的依據，這種單一化的利用方式容易造成考評對象對績效考評功能與價值在認識上的扭曲和誤解，容易滋生對績效考評的恐懼、焦慮和抵觸情緒，從而影響績效考評機制運作效果。因此，科學全面地應用考評結果，不僅有助于提高檢察系統內部評優評先、提拔晉升等工作的民主科學性，更重要的是能推動每個考評對象不斷改進工作、提高能力?；谶@種建設性策略的考量，考評主體要通過考評結果發現檢察績效取得佳績或表現不佳的真正原因，并幫助考評對象制定相應的治理和預防對策，輔助其改進各項檢察工作，最終推進基層檢察機關建設績效的持續改進，實現考評的最終目的－推進基層檢察機關“四化”建設，進一步強化各項法律監督職能，在全社會維護公平正義。

三、應將基層檢察機關建設績效考評放到檢察績效管理的系統中去謀劃

基層檢察機關“四化”建設是一個系統工程，其中業務建設是中心，隊伍建設是基礎，管理機制建設是動力，檢務保障建設是保證。業務建設主要指基層檢察機關的執法辦案工作，檢察業務績效考評體系是對業務建設進行考核評價的機制，但并不完全等同于業務建設本身，更不是業務建設的目的，而僅是推動業務建設持續改進的手段。而隊伍建設、管理機制建設和檢務保障建設績效考評體系也是推動各項建設持續改進的重要力量，但不能將績效考評的功能絕對化，更不能將手段當作目的。“四化”建設作為一項系統工程固然要考慮建設績效，需要通過績效考評來實現強化法律監督，維護公平正義的最終目的。但要實現最終目的，還要改變單純注重績效考評而忽視績效管理其他環節的錯誤思想。基層檢察機關建設績效考評工作必須要堅持績效管理思想的科學指導，要完整地看待績效管理的全過程，樹立“績效管理是基本的管理過程”的理念，將檢察績效考評放到檢察績效管理的整個系統中去謀劃。績效管理是包括績效目標制定與對被管理者進行績效輔導、考評、反饋和改進在內的系統過程。這就要求管理者在開展績效考評工作過程中，在完整、科學地建立起KPI體系的基礎上，綜合考慮績效管理的幾個相關環節，全面、協調地開展績效考評工作。具體來講，應做好以下幾個環節的工作：1、制定科學合理的績效計劃?？冃в媱澮卜Q績效目標或績效標準，它實際上是針對特定的職務工作而言，是要求工作人員應達到的各種基本要求。它是與職務聯系在一起的。設立績效目標是實施績效管理的前提條件，建立科學合理的績效管理模式，首先必須確立一個符合實際的組織目標作為績效考評的標準。如省級院根據高檢院近期戰略重點和本省實際情況，建立基層檢察機關“四化”建設績效的組織目標。為了確保全省檢察績效戰略目標的實現，應將其層層分解到每一個基層檢察機關的每一個部門、崗位，通過每一個檢察人員的有效行動促進全省檢察機關共同實現戰略目標。在這一環節中應注意使每一個基層檢察機關認識到實現組織戰略目標的重要性，認識到自己在這一工作中的作用。?這個確定的目標，既包含量的內容，更應有質的要求，在量的方面，我們只要確定合理的目標，就可以確定合理的數量標準。工作數量標準不管是業務工作還是綜合工作，都以本部門近年工作的平均量和個人工作的平均量為基點，綜合考慮其他因素后予以確定。常用的方法就是設置量化達標線。設置量化達標線，實際上也就是崗位目標的量化，在此基礎上再確定某項具體工作分值的高低。如可根據歷史上的辦案數量統計資料，考慮給基層檢察機關在自偵工作上下達必要的辦案數量區間性指標。理論依據是辦案不是生產，沒有淡季旺季之分，辦案數量不應大起大落，在遵循發案規律的基礎上應保持一定的辦案數量，以形成對辦案人的客觀壓力，防止壓案不查和化案子的問題出現；統計學意義上的數量指標僅指絕對數指標，而質量指標更多的是表現為相對指標和平均指標。如在相對指標的設計上，筆者認為上級院偵查監督部門對下級院偵查監督部門的捕后緩刑率、捕后不訴率、捕后撤案率等的質量控制是必要的，因為到目前為止還沒有出現比上述指標更好地控制批捕質量，以保證辦案的法律效果、政治效果和社會效果統一的方法。至于平均指標的設計上，筆者反對將人均辦案數的基數設計為全院上年度人員總數。因為將綜合部門人員列為辦案指標的分母是不科學的，應以具體條線的辦案人員作為基數，如偵查監督工作的質量指標就應將上年度的偵查監督部門人數作為基數；在設計績效目標時還必須綜合考慮指標之外的相關影響因素，如各基層檢察機關的人員數量、素質及其他制約因素等。為此，上級院與基層檢察機關之間要加要強溝通，可先由上級院在考慮所有因素的情況下擬出一個績效目標，然后再與基層檢察機關進行溝通、討論，進而達成協議；2、開展必要的績效溝通?？冃繕说拇_定是一個動態的過程，它既體現在上級院與基層檢察機關在目標制定的雙向溝通上，又體現在績效管理目標的持續改進上。上級院在確定績效目標時，應當將長遠目標、近期目標和年度目標有機結合起來，根據法律法規修改與自身實際情況，每年修訂年度績效考評目標。同時，通過持續不斷地改進績效目標來肯定基層檢察機關各項工作的價值，幫助其實現績效目標，進而實現持續改進和追求卓越。當然，績效目標的確定僅僅是績效管理機制的第一步，推行有效的績效管理，更重要的是通過何種方法和途徑來實現績效目標。在績效管理理論中，將此過程稱為“過程控制和績效溝通”。上級院對基層檢察機關應在實施績效目標的過程中，針對他們工作中存在的問題，積極進行輔導。因為只有這樣，才能克服“短板效應”，促進整個部門績效考評績效的提升；3、開展績效考評。目標確定之后，最重要的事情就是考評了，現在有一個通行的說法，就是有制度不考評等于零。上級院應選擇合理的績效考評方法?？冃Э荚u有多種方式，如：360度環評法，關鍵績效指標考評法，平衡記分卡考評法，目標管理考評法等等。筆者認為，在推行績效管理之初應采用最簡單的目標管理考評法，因為其最容易被基層檢察機關所接受。簡單地說，就是根據上級院要求，確定基層檢察機關年度工作目標，再將之層層分解到各部門和各人員，并將年度工作目標作為考評的基礎，完成工作目標的得基本分，完不成目標任務的，要減分，超額完成目標的要加分，并給予適當的獎勵。在條件成熟的時候，可以嘗試采用平衡記分卡考評法，360度環評法等高級考評方法和技術。在考核中還應積極探索信息技術在績效考評中的應用，開展網上檢察績效考評，運用網絡平臺，公開各院、各部門及其檢察人員的績效目標，定期公布績效目標的完成進度，促進各項工作目標的如期實現；4、績效考評結果的運用。獲得考評結果后，還要及時與激勵制度和能力發展計劃掛鉤，只有這樣，績效考評工作才能真正發揮作用。整個的績效管理才能順利進入下一個循環。當前，要建立符合檢察特點的績效獎懲機制，基層檢察機關可以根據《檢察官法》的規定，對于完成上級院績效目標的干警晉升工資或增發考評獎，進行公開的口頭或書面的表彰，實行精神鼓勵等，以實現物質激勵與精神激勵的結合。特別注意要把考評結果與中層干部競爭上崗、一般干警雙向選拔的人事管理制度改革結合起來，優先提拔工作績效突出的干警。同時，把考評結果作為檢察業務專門人才培養工作的重要依據，從業務實績突出、執法水平較高的干警中選拔出檢察業務專門人才作為重點培養對象。同時對績效考評很差的檢察院及其檢察人員可以通過通報，取消評優資格等加以必要的懲戒；5、績效的持續改進。上級院對通過績效考評發現的突出問題，幫助基層檢察機關制定整改和預防措施，完善各項管理機制，以推進績效管理制度向深度發展。