新刑事訴訟法框架下刑事訴訟監督的拓展

一、訴訟監督及刑事訴訟監督內涵的厘清

“訴訟監督”一詞在檢察實務中廣為傳用，但關于“訴訟監督”的內涵卻未有明確界定，在學理界也存有不同認識。而深入研究刑事訴訟監督，厘清訴訟監督內涵是理論前提。

（一）“訴訟監督”應為狹義界定

關于“訴訟監督”基本存在兩個層面的理解：一為廣義理解。即為黨政部門、行政機關、法院、檢察院、社會大眾等對訴訟活動的監督。按照監督主體的不同，依據種屬范疇其逐級可細分為：訴訟監督→國家訴訟監督→司法訴訟監督→檢察訴訟監督。在廣義的層面理解訴訟監督則不等于檢察訴訟監督，［１］否則將他方訴訟監督游離于訴訟監督之外，影響訴訟監督體系全面構建。二為狹義理解。專指特定機關為訴訟監督主體即檢察機關對訴訟活動的法律監督。基于檢察機關為法律監督的專屬機關的憲法定位筆者認為對訴訟監督作狹義的界定是必須，與他方訴訟監督相比，檢察訴訟監督具有以下特征：一是監督主體的專門性。檢察機關作為國家法律監督專屬機關，是行使訴訟監督的必然主體；二是監督的規范性。監督的對象、范圍、程序、手段等均由法律規定；三是監督的程序性。檢察訴訟監督必須遵循法定程序，同時監督的效力也啟動相應的司法程序。四是監督的強制性。檢察訴訟監督具有法律效力，以國家強制力為保證。檢察訴訟監督的以上特征提示了其具有其他訴訟監督所不能具有的功能，為真正意義的訴訟監督。正居于此，本文對訴訟監督的闡述均以狹義的訴訟監督即檢察訴訟監督為理論基礎。

（二）訴訟監督不能等同于法律監督

法律監督權能是訴訟監督的理論基礎和憲法依據，訴訟監督為法律監督之下的子概念，是檢察機關法律監督權能的一個組成部分。但在理論界和實務界存在將訴訟監督與法律監督等同的錯誤認識，存在將法律監督訴訟化的錯位傾向。［２］將法律監督歸結于訴訟監督，不僅縮小了法律監督的范圍，也會帶來一系列的不利后果。首先，將法律監督變成訴訟監督，使國家法律監督機關變成了訴訟監督機關，使一項國家政治制度變成了訴訟監督的制度，這不符合我國政體的安排。其次，僅僅從訴訟監督來概括和理解法律監督，必將中國檢察制度則失去法律監督的社會主義內涵。最后，法律監督的訴訟化勢必限制法律監督全面發展。我國法律監督制度作為一項國家制度，不僅應當包括訴訟領域中的監督，而且也包括訴訟領域外的監督，既通過訴訟形式進行監督，也通過非訴訟形式進行監督。［３］

（三）訴訟監督對象應為排除自身的公權力機關

檢察機關自身和司法機關之外的訴訟參與人是否為訴訟監督的對象也是理論界爭議的焦點之一，筆者認為刑事訴訟監督的對象應為排除自身的公權力機關。［４］首先，“對國家權力機關的控制和監督，不僅是我國民主法治建設的基本要求，也是維護司法公正、保障公民基本權利的迫切需要。”［５］就一般意義而言，法律監督是憲法規定的在國家機關之間進行權力控制層面上的一種制度安排，以違法行為為監督客體，并不涉及公民個人等私法主體。［６］因此，當事人和其他訴訟監督主體不應屬于訴訟監督對象，訴訟監督對象僅為國家權力機關。其次，檢察機關自身納入的訴訟監督的對象有失嚴謹，不符合訴訟監督規律的要求。就同一客體而言，訴訟監督主體應當獨立于被監督對象，保持中立性，如將檢察機關職務犯罪偵查、公訴等訴訟行為由自身監督則易為外界詬病也有違于訴訟監督的基本要求。而事實上，檢察機關自身監督在強化內部的紀檢監察、檢務督察同時也早納于黨的監督、人大監督、群眾監督、新聞媒體監督及人民監督員的監督體系的監督之中。

通過對訴訟監督內涵的逐層剖析，刑事訴訟監督概念也逐漸清晰，因此，筆者認為其核心定義為人民檢察院根據憲法和法律規定，依照法定程序對刑事訴訟活動進行法律監督，以發現并糾正公權力違法的專門性活動，包括刑事訴訟監督中對立案監督、偵查監督、審判監督、刑法執行活動監督。

二、刑事訴訟監督存在的問題

長期以來，檢察機關忠實履行法律監督的神圣職責，刑事訴訟監督取得一定的成效，然而，當下的訴訟監督因受多方制約其效果與訴訟監督價值目標尚存在一定的差距，還不能完全滿足社會群眾對司法公正的要求。

（一）訴訟監督立法層面的制約

刑事訴訟監督沒有統一規范，只零星散見于刑事訴訟法的某具體章節之中而且規定的過于原則和粗泛。修改后的刑事訴訟法在一定的程度完善相關規定，但這一頑癥任存有跡象。法律規定的過于原則和粗泛直接導致監督效果的不理想的原因主要有二：一是刑事訴訟監督范圍不明確。由于訴訟監督法律原則規定，監督范圍不能細化，大量訴訟行為游離于檢察機關的訴訟監督之外而不能滿足刑事訴訟全程監督的初衷設計。在刑事立案監督方面，僅規定了檢察機關監督公安機關有案不立的問題，而對不應立案而立案的情況如何監督沒有規定：法律沒有規定檢察機關能否對刑事自訴案件進行訴訟監督；在法院決定逮捕和變更強制措施程序、死刑復核程序等方面，檢察機關能否進行監督的規定均有所欠缺。二是刑事訴訟監督方式不完善。首先，監督信息獲取被動。刑事訴訟監督缺乏相關監督來源地渠道，就審前程序的監督而言，檢察機關主要是通過書面審查案卷的方式進行，而這種靜態的被動監督方式難以發現動態的違法行為。其次，監督手段缺乏約束力。我國檢察機關的刑事訴訟監督是一種程序性的監督，其功能一般是啟動相應的法律救濟程序或提出相應的違法糾正意見，但由于法律沒有明確規定被監督機關接受法律監督的義務和不接受監督的后果，訴訟監督缺失必要的保證措施而剛性不足，訴訟監督的目標實現必須基于被監督者自覺配合才能實現。［７］被監督者消極牽制，極大地影響了訴訟監督的效果。

（二）刑事訴訟監督主體層面的制約

刑事訴訟監督主體的監督意識、監督能力及監督機制等內在自身制約訴訟監督的效果也是客觀存在。首先檢察機關訴訟監督意識還不夠。部分辦案人員對刑事訴訟監督的重要性認識不夠，把檢察機關的訴訟監督權與《憲法》所規定的公、檢、法三機關“互相配合、互相制約”原則混同，沒有充分認識到檢察機關訴訟監督的單向性、專門性和強制性，導致為打擊犯罪重配合而淡化監督，遷就甚至隱瞞對方的違法違紀行為。這種錯誤認識和行為嚴重阻礙了訴訟監督工作的深入開展。其次部分辦案人員訴訟監督能力欠缺。正如曹建明檢察長指出的：“在現階段，檢察人員的法律職業化程度不高，一些檢察官沒有受過系統的法學教育，缺乏檢察職業所需的法律知識和專業技能，也欠缺法律職業人的信仰、理念和思維習慣”。檢察人員能力的局限性必然導致了執法水平不高、監督能力不強的現實情況。再次是檢察機關訴訟監督機制還不夠完善，具體體現在一是內部協作機制不夠健全。檢察機關尚未形成刑事訴訟監督的整體合力。從上下級關系來講，各級院之間的配合不夠有力。上級院對下級院刑事訴訟監督工作的指導和支持的主動性還不夠。從部門之間的關系來講，既有因信息共享不夠通暢，工作銜接不夠到位而“個掃門前雪”的尷尬也有因檢察權配置不科學導致，刑事訴訟監督職能重復而推諉“扯皮”的現象。［８］造成監督資源的浪費也影響檢察機關訴訟監督的權威和力度。二是考核激勵機制不夠健全。目前刑事訴訟監督考核指標設置不盡合理，只強化積極監督的單項監督，而對監督不作為或消極監督的情況缺乏考核，指標設置上仍有監督重數量、輕質量及重辦案輕監督的傾向。考評結果未能有效運用，不能充分發揮考評的激勵督促作用等等。

（三）刑事訴訟監督外部協調機制層面的制約

狹義的刑事訴訟監督主體是檢察機關，但決不能簡單理解訴訟監督為檢察機關一家之事，檢察機關與其他監督主體共同組成法律監督體系，共同承擔法律監督之責。但在實踐中，檢察機關更多孤軍奮戰而鮮于與強化與檢察機關外部的溝通與協調，缺乏信息共享的支持，在一定程度也制約訴訟監督的效果。一是與其他公權力機關溝通協調不夠。檢察機關訴訟監督目的是促進司法機關嚴格依法行使職權，支持各機關依法履行偵查、審判和刑罰執行職責，促進司法公正，維護司法權威。從這個意義上說，檢察院與法院、公安機關、刑罰執行機關的工作目標是一致的。但由于缺乏溝通和交流的機制而難以形成監督的共識，導致檢察機關監督信息獲取障礙重重，而檢察機關與紀檢監察、信訪、行政投訴中心、審計等部門的橫向聯絡較少也阻礙線索和信息的傳遞。二是刑事訴訟監督社會宣傳不到位，獲得社會各界支持不夠。由于檢務公開的廣度和深度不夠，人民群眾對于檢察機關的工作性質、訴訟法律制度的規定以及法理的認識存在不足自然不會主動支持，檢察機關從群眾獲取監督信息較少，潛在制約訴訟監督成效。

三、刑事訴訟監督的拓展與完善

基于以上分析可以得知桎梏訴刑事訟監督的原因為多方面，不僅有立法層面原因也有刑事訴訟監督內外機制層面的原因。但因此而全盤否定現有訴訟監督的構架是不客觀和不理性的，刑事訴訟監督歷經多年的歷史沉淀已然發展成為具有中國特色的訴訟監督體系并在我國的法治進程中發揮無可替代的作用。因而，刑事訴訟監督的改善應在現有訴訟框架下尋求拓展和改善。

（一）訴訟監督立法層面的拓展與完善

在即將施行新刑訴法立法框架下，刑事訴訟監督立法仍有拓展和細化的必要。一方面應尊重訴訟活動規律，以權力為限，保持必要謙抑同時強化剛性監督，理性拓展訴訟監督的應然范圍。另一方面應完善訴訟監督結構性權力要素，將訴訟監督程序中虛泛的立法規定細化，增強其可操作性和實際執行的效果。

1、拓展刑事訴訟監督范圍。關于刑事立案監督。訴訟監督應貫穿于立案活動全過程，即偵查機關對立案材料的受理、審查、決定的全過程，不應僅局限于公安機關“應當立案而不立案”的局部監督，不應立案而立案等立案行為也應納入監督范圍；關于偵查活動監督。從訴訟監督理論上講，有偵查權運行的地方就應當有偵查監督的空間，有訴訟權利救濟的空白就應當有監督的必要。然而，在現行法律框架內檢察機關對偵查機關的強制措施和強制性偵查行為的監督都極為有限。因此，應完善強制措施監督，將搜查、查封、扣押、凍結等列入監督范圍；關于審判監督。應當增加對人民法院審判自訴案件的檢察監督以及對人民法院適用簡易程序審判案件進行檢察監督的內容，增設對財產刑的監督程序，明確規定檢察機關的量刑建議權從而實現量刑監督等。死刑復核作為人民法院刑事審判活動的重要組成部分，是刑事訴訟法所明確規定的一個訴訟程序，理應屬于檢察機關法律監督的范圍；關于刑罰執行和監管監督。應當拓展對監管活動的監督范圍，賦予檢察機關對刑罰執行和監管活動的隨時介入權和對非監禁刑罰執行監督的處置權，立法完善刑事羈押監督制度，增設交付執行監督程序。

2、完善刑事訴訟監督權力要素。根據檢察權配置權力結構完整性原則要求，補強、完善檢察機關刑事訴訟監督的結構性權力要素:第一，賦予檢察機關訴訟監督知情權權。發現訴訟中違法行為是訴訟監督的前題，是對違法行為判處的基礎。因而，立法中應明確檢察機關在訴訟監督中案件卷宗調閱權及對訴訟中違法行為的調查手段。第二，明確被監督者接受監督的義務及法律后果。“完整的法律監督制度，不僅要有對監督主體的授權性規定，而且還應有對監督對象接受監督的義務性規定，以及不接受監督的制裁性措施。”［９］沒有義務就沒有規則，沒有制裁也就不存在法律。如果某項法律規范對違法者沒有規定應有的義務或者不履行義務卻沒有相應的制裁措施，那么該規范就只具有象征意義，不可能具體實施。第三，賦予檢察機關程序性處分權。檢察機關對訴訟活動的法律監督基本是建議和啟動程序權，為程序性監督不具有終局和實體處理的效果。訴訟活動的違法是否得以糾正，最終還是由被監督機關決定。［１０］而賦予檢察機關程序處分權則通過對違反法律程序的行為宣布無效，使其不再產生所預期的法律后果的方式來懲罰和遏制違法行為。如對刑訊逼供行為，訴訟監督機關則采取非法證據排斥宣告違法取證的無效而有效監督偵查機關的偵查活動。第四，賦予檢察機關處置建議權。根據現行刑事訴訟法，檢察機關可以針對訴訟違法行為向相應辦案機關提出糾正違法意見，但對消極抵制監督的辦案單位和人員卻缺乏相應的制約手段，影響了檢察機關法律監督的權威和實效。賦予處置建議區可包括建議被監督機關的上級機關另指定案件管轄，也包括建議更換案件承辦人及建議對違法辦案人員行政處罰的建議權。第五，賦予檢察建議權效力。檢察建議權應為訴訟監督中常用的監督手段，應當包括三方面的內容，即糾錯建議權、整改建議權、處置建議權，［１１］但在監督實務中卻應缺乏相應的法律保障而被可惜棄用，因而，立法應對糾建議權權應賦予法律效力，賦予其新活力。

（二）刑事訴訟監督主體內部工作機制拓展

在理性地拓展刑事訴訟監督的應然范圍和細化訴訟監督程序基礎之上，我們也應意識到將法定的訴訟職權落實到實處更為刑事訴訟監督取得成效的關鍵，而這取決于刑事訴訟監督主體內部機制健康運轉。因此，訴訟監督主體應適然調整刑事訴訟監督的工作機制。

1、完善訴刑事訟監督工作機制。一是完善檢察機關內部銜接配合機制。加強檢察機關內部各部門之間的銜接配合，建立內部情況通報、信息共享、線索移送、偵結反饋制度，形成監督合力。偵查部門以外的各部門在辦案過程中發現職務犯罪案件線索的，應當依照規定及時移送，并加強與偵查部門的協作配合。各部門在辦案過程中發現偵查、批捕、起訴、審判、執行等環節存在違法行為，但不屬于本業務部門職責范圍的，應當及時通報相關的部門依法進行監督。二是健全檢察工作一體化機制，發揮訴訟監督的整體效能。完善訴訟監督職權在上下級檢察機關之間、檢察機關各內設機構之間的優化配置，進一步健全上下一體、分工合理、權責明確、相互配合、相互制約、高效運行的訴訟監?體制。完善信息共享和線索通報移送制度，加快實現檢察機關對案件線索統一管理、對辦案活動統一指揮、對辦案力量和設備統一調配的機制。進一步規范交叉辦案、異地辦案、授權辦案、聯合辦案等辦案模式，優化辦案資源，確保訴訟監督工作順利進行。三是綜合運用多種監督手段。根據訴訟活動的實際需要，采取多種方法開展刑事訴訟監督工作。將抗訴與再審檢察建議相結合，訴訟監督與查辦職務犯罪相結合，辦案與預防工作相結合，多方面、多層次、多渠道地做好訴訟監督工作。將事中、事后監督與事前預防相結合，通過提前介入重大案件偵查等方式，將監督關口前移。將個案監督與綜合監督相結合，在糾正具體違法行為的同時，對偵查、審判、執行機關在執法中存在的普遍性問題提出綜合性的監督意見，以點帶面解決訴訟監督的共性問題。

2、提升訴訟監督能力機制。創新機制不斷提高檢察人員發現問題的能力，收集證據、證實違法犯罪的能力，運用法律政策的能力，排除阻力干擾的能力以及與有關部門溝通協調的能力。加強訴訟監督業務的學習培訓，通過總結辦案經驗、舉辦訴訟監督技能競賽和業務評比等活動，努力培養具有豐富實踐經驗和扎實理論基礎的訴訟監督人才。完善檢察官職業保障機制，建立符合檢察官職業特點的人事管理機制和責任追究機制，全面提升監督能力和監督意識，改變不愿監督、不敢監督、不善監督的滯后局面。

3、完善考評、激勵機制。建立適應訴訟監督工作特點的科學考評機制，提高訴訟監督在綜合業務考評中的權重，加大考核力度，對訴訟監督工作的法律效果、政治效果、社會效果進行綜合評價，對訴訟監督取得突出成績的單位、部門和人員，應當及時予以表彰，提高檢察人員開展訴訟監督的積極性和訴訟監督的質量。

（三）刑事訴訟監督外部協作機制拓展

一是完善與偵查、審判、刑罰執行機關的溝通協調機制。建立健全檢察機關與偵查、審判、刑罰執行機關的聯席會議、信息共享等制度。對監督中發現的普遍性問題，及時向偵查、審判、刑罰執行機關通報和反饋。加強與偵查、審判、刑罰執行機關的溝通協商，聯合制定有關訴訟監督工作的文件，解決實踐中的突出問題。二是建立人民檢察院監督意見的反饋機制。對人民檢察院提出監督意見有關機關應當在一定期限內依法作出處理的工作機制。三是完善與社會各界聯系制度。深入檢務公開，加大宣傳力度，重視人民群眾舉報、當事人申訴、控告和人大代表、政協委員、新聞媒體的反映，逐步推進與紀檢監察機關、行政執法機關、審計機關、偵查機關、審判機關、刑罰執行機關之間的信息溝通、聯席會議、案件移送等制度建設，加強與律師、律師行業組織的聯系，拓寬訴訟監督案件的來源和渠道。

注釋：

［１］楊迎澤、薛偉宏：《訴訟監督不等于檢察訴訟監督》，載于《檢察日報》20116月6日版。

［２］蔣德海：《法律監督還是訴訟監督》，載于《華東政法大學學報》，2009年第3期。

［３］參見王桂五：《中華人民共和國檢察制度研究》，法律出版社1991年版，第256頁。

［４］呂濤、楊紅光：《刑事訴訟監督新論》，載于《人民檢察》總第596期。

［５］蔣德海：《配置法律監督權要有利于制約和監督公權》，載于2008年2月22日《檢察日報》第3版。

［６］參見樊崇義等主編：《域外檢察制度研究》，中國人民公安大學出版社2008年版，第300頁。

［７］甄珍、郭興年：《訴訟監督的原則》，載《國家檢察官學院學報》2010年第4期。

［８］以立案監督工作為例，檢察機關偵查監督部門和控告申訴檢察部門均有此項職責，但在線索受理、初查、息訴及與公安機關的聯系等方面的職責分沒有明確規范，實踐中往往會產生互相推諉。

［９］童建明、萬春、高景峰：《司法體制改革中強化檢察機關法律監督職能的構想》，載于《人民檢察》2005年第3期第36頁。

［１０］邱學強：《論檢察體制改革》載《中國法學》2003年第5期第6頁。

［１１］張智輝：《論檢察機關的檢察建議權》，載《西南政法大學學報》2007年第2期第24頁。