檢察建議的法律規(guī)制

檢察建議作為檢察機關(guān)履行法律監(jiān)督職能的重要方式，長期以來，在拓寬監(jiān)督渠道、創(chuàng)新監(jiān)督方法、增強監(jiān)督效果方面取得了較好的法律效果和社會效果。但同時也存在著缺少法律定位、效力無保障、操作不規(guī)范等問題。結(jié)合嵩縣檢察建議制發(fā)的司法實踐，筆者認為：應(yīng)對檢察建議進行法律規(guī)制，明確功能，規(guī)制操作，大力推動該項工作的創(chuàng)新發(fā)展。

一、檢察建議的司法實踐

據(jù)不完全統(tǒng)計，2009年1月至2012年6月，嵩縣檢察院共制發(fā)檢察建議103份。其中公訴部門41份，反貪部門22份，預(yù)防部門14份，監(jiān)所、民行部門各7份，控申部門5份，偵監(jiān)部門4份，反瀆部門3份。通過對有關(guān)數(shù)據(jù)的分析，可以發(fā)現(xiàn)我院檢察建議的司法實踐呈現(xiàn)以下幾個特點。

(一)數(shù)量逐年上升，總量相對偏低

2009年以來，我院制發(fā)檢察建議的數(shù)量呈現(xiàn)出逐年上升趨勢。2009年全院共制發(fā)檢察建議35份，2010年為4l份，同比增長14.6%，而2011年僅上半年就制發(fā)27份，占到2009年全年制發(fā)總數(shù)的77．1％。表明對檢察建議的重視程度在整體上有所提高。僅公訴部門，每年制發(fā)檢察建議數(shù)占到全年受案數(shù)的5．8％、5．9％、11％，而其他部門全年制發(fā)數(shù)廖廖。

(二)類型相對集中，功能不盡相同

從我院制發(fā)的檢察建議內(nèi)容看。主要分為兩大類型：一類是綜合治理類，即通過辦案參與社會治安綜合治理。該類建議書的主要內(nèi)容表現(xiàn)為預(yù)防犯罪、幫助相關(guān)單位堵漏建制、加強安全監(jiān)管等，共有55份，占到制發(fā)總數(shù)的53%；一類是訴訟監(jiān)督類，即通過辦案向相關(guān)單位發(fā)出有關(guān)執(zhí)法監(jiān)督或案件審查的建議，共有47份，占到制發(fā)總數(shù)的47％。在該類建議書中，公訴部門占居數(shù)量最多，共制發(fā)41份，全部為訴訟監(jiān)督類。

(三)業(yè)務(wù)性質(zhì)不同，部門差異較大

由于檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)部門執(zhí)法辦案活動各不相同，在制發(fā)檢察建議中也表現(xiàn)出較大的差異性。業(yè)務(wù)部門因其自身業(yè)務(wù)特點和條線考核要求，對檢察建議的制發(fā)情況也各不相同。其主要表現(xiàn)為：首先，制發(fā)數(shù)量不均衡。從統(tǒng)計可見，公訴部門制發(fā)檢察建議數(shù)量為4l份，占全院制發(fā)總數(shù)的39．8％，而其他業(yè)務(wù)部門制發(fā)數(shù)量均偏低；其次，文書用途不一致。反貪、反瀆、預(yù)防等部門所制發(fā)的檢察建議全部屬于參與社會治安綜合治理：偵監(jiān)部門所制發(fā)的檢察建議部分用于綜合治理，部分用于訴訟監(jiān)督，如針對立案監(jiān)督向有關(guān)行政執(zhí)法單位發(fā)出移送案件的建議；公訴、民行部門則全部是針對訴訟監(jiān)督向公安、法院發(fā)出有關(guān)案件處理或糾錯的建議。由此可見，檢察建議的用途在不同部門呈現(xiàn)出涇渭分明的狀況，有的單純用于社會治安綜合治理，有的僅用于訴訟監(jiān)督，在檢察建議的功能發(fā)揮上存在較大差異。

二、檢察建議制發(fā)過程中存在的問題

(一)法律依據(jù)缺失，效力得不到保障

檢察建議是檢察機關(guān)在實踐中探索的新型法律監(jiān)督方式．但關(guān)于檢察建議的適用范圍、實施方法、程序保障等問題，缺乏法律的明確規(guī)定，更沒有在法律上賦予檢察建議執(zhí)行的效力。實踐中的操作依據(jù)多為檢察系統(tǒng)內(nèi)部的工作規(guī)定，缺乏法律的普遍執(zhí)行力。由于檢察建議在制發(fā)過程中缺乏法定性、程序性、約束性等，法律地位不明確，導(dǎo)致檢察建議的權(quán)威性不足。檢察建議能否得到實施和落實，過于依賴被建議單位的主觀意愿，缺乏具有法律約束力的執(zhí)行程序和法律后果作為保障．在一定程度上也影響了檢察建議作用的充分發(fā)揮。對于相關(guān)單位來講，檢察建議只是一個參考，其效力還遠遠不及審計、工商等部門發(fā)出的整改意見之類的文書更能引起重視，由于缺乏強制力，檢察建議在制發(fā)過程中就難免流于形式。如部分綜合治理類的建議，在發(fā)出后，被建議單位盡管有回復(fù)，但多數(shù)無實質(zhì)意義，有的僅僅是應(yīng)辦案單位要求而出具回復(fù)．并無實際的整改措施或效果。因此，檢察建議在預(yù)防犯罪、堵漏建制方面的作用難以真正發(fā)揮。

(二)定位不準，影響功能發(fā)揮

從當前的檢察工作實踐來看。檢察建議在類型上主要分為兩大類，即參與綜合治理類和實行訴訟監(jiān)督類，兩者在性質(zhì)上并無實質(zhì)的區(qū)別，只是側(cè)重點不同而已。如果僅認為，檢察建議只是檢察機關(guān)參與社會治安綜合治理才發(fā)出，而忽視了檢察建議的訴訟監(jiān)督功能，那樣勢必會影響檢察建議作用的充分發(fā)揮。

(三)缺乏統(tǒng)一管理，制發(fā)程序混亂

實踐中，檢察機關(guān)各業(yè)務(wù)部門由于各業(yè)務(wù)條線部署和要求不同，各業(yè)務(wù)部門在檢察建議制發(fā)過程中的做法也不相同，制發(fā)過程普遍存在缺乏統(tǒng)一管理，操作較為混亂。一是文書制作不統(tǒng)一。各業(yè)務(wù)部門對制發(fā)的檢察建議，缺乏院統(tǒng)一管理?；臼且詷I(yè)務(wù)口為體系，自成一體，各自制發(fā)，各自編號。如反貪部門的檢察建議使用立案案件的編號，其他部門的檢察建議均由部門獨自編號。二是內(nèi)容表述多種多樣。主要表現(xiàn)在援引依據(jù)、同復(fù)時間、落款等的表述，缺乏統(tǒng)一的規(guī)范，如有的提出整改回復(fù)期限為一周，有的為一個月，還有的使用“盡快”、“抓緊”等模糊詞語。三是制發(fā)的名義不同。有的檢察建議以院的名義制發(fā)，有的則以科室的名義制發(fā)。四是審批、報送要求不同。有的部門制發(fā)檢察建議實行三級審批，需經(jīng)承辦人擬制、科長把關(guān)、主管檢察長最后簽發(fā)，有的部門則是二級審批，只要部門負責(zé)人簽發(fā)即可，有的需報送上級院備案，有的沒有此項要求。

三、檢察建議的法律規(guī)制

(一)完善立去，明確定位

長期以來．檢察建議書與檢察意見書．一直是檢察工作中相互并存，各自發(fā)揮作用，旨在結(jié)合辦案向相關(guān)單位發(fā)出各種監(jiān)督建議或意見的檢察文書。但在適用依據(jù)方面．只有檢察意見書獨有“名分”。如《刑事訴訟法》第169條規(guī)定．對法院審理存在違反訴訟程序的及第222條規(guī)定，對法院減刑、假釋不當?shù)?，檢察機關(guān)均可采取“提出糾正意見”、“提出書面糾正意見”；但同樣在實踐中發(fā)揮著巨大作用的檢察建議，其適用依據(jù)卻一直缺少法律的明文規(guī)定，可以搜尋的只是檢察機關(guān)制定的各種規(guī)范性文件。

筆者認為，有必要在立法上．將檢察建議分別規(guī)定在《人民檢察院組織法》、《刑事訴訟法》、《民事訴訟法》和《行政訴訟法》中，以確立檢察建議的法律地位。《人民檢察院組織法》綜合規(guī)定人民檢察院的檢察建議權(quán)，三大訴訟法分別規(guī)定檢察建議在訴訟行為中的具體運用。

(二)立足監(jiān)督，務(wù)求實效

筆者據(jù)多年司法實踐觀察，檢察建議除了通常意義上的參與社會治安綜合治理功能外，其在司法辦案中的訴訟監(jiān)督功能也愈加突出。實踐證明，此類建議發(fā)出后的效果也最為明顯。如民行部門檢察建議，對象是法院，建議的內(nèi)容多屬于對錯誤生效裁判或裁定的糾正，而且在制發(fā)前都做了充分的溝通，且在提出的強度上較為緩和，較剛性的抗訴書而言，更易于法院接受，也更易于提高司法效率，因而全部被采納整改。此外，據(jù)實踐中了解，偵監(jiān)部門在辦案中同樣存在不少宜適用訴訟監(jiān)督類檢察建議的情形。如公安未正式提請逮捕前的案件溝通，偵監(jiān)部門經(jīng)審查，對未構(gòu)成犯罪或證據(jù)欠缺的案件，通常建議撤回或建議繼續(xù)偵查。只是由于缺少檢察建議的法律明文規(guī)定，而根據(jù)工作需要，創(chuàng)新出一種審查意見書的方式向辦案單位發(fā)出。實踐證明，此類建議發(fā)出后，也受到公安機關(guān)的大力重視與認可，采納效果明顯。所以，檢察建議一旦經(jīng)法律明確定位后，其在發(fā)揮法律監(jiān)督方面的作用還大有空間。

相比而言，參與社會治安綜合治理的檢察建議，因其內(nèi)容過于原則或整改建議不夠到位，實際發(fā)出后的效果倒不很理想。所以，在明確了檢察建議的功能定位后，有必要立足監(jiān)督，著力提高此類檢察建議的質(zhì)量。唯有給被建議單位帶來實際效用的建議，才能受到被建議單位的重視與認可，才能確保檢察建議的權(quán)威和效果。

(三)規(guī)范程序，統(tǒng)一格式

目前，當務(wù)之急是檢察機關(guān)對檢察建議的運用要引起足夠的重視，對制發(fā)檢察建議的條件、內(nèi)答、形式、格式等進行統(tǒng)一，規(guī)范檢察建議的提起、審批、備案、督促等程序。即明確規(guī)定檢察建議的制發(fā)應(yīng)遵循統(tǒng)一的格式，并報請檢察長審批或提請檢委會討論決定后，以檢察院的名義送達有關(guān)單位，同時應(yīng)報送上一級人民檢察院備案。同時對檢察建議的歸口管理，由院辦公室統(tǒng)一負責(zé)檢察建議書的文稿審核、編號等工作，各承辦部門負責(zé)檢察建議的跟蹤回訪及督促落實等工作。使檢察建議工作進一步制度化、規(guī)范化。尤其在今后的工作中，要注意區(qū)分訴訟監(jiān)督類建議與綜合治理類建議適用的不同格式，即檢察意見書與檢察建議書兩種范式。