公訴權訴訟監督職能的強化與拓展

公訴是我國檢察機關的基本職能，是法律監督的重要組成部分，公訴權居于檢察權的核心地位。我國《刑事訴訟法》第136條規定：凡需要提起公訴的案件，一律由人民檢察院審查決定。此外，民事行政公訴權也是檢察公訴職能的應有之義。可見公訴權作為檢察權的主要權能之一，在檢察工作中舉足輕重。所以，如何更好地行使公訴權、如何有效并充分發揮公訴職能是我們應當重視和思考的問題。

一、我國公訴權的主要內容

關于公訴權的具體內容，學界有不同理解。有學者認為，公訴權包括：審查起訴權、提起公訴權、不起訴權；另有學者認為，公訴權包括審查起訴權、不起訴權、起訴權、出庭支持公訴權、法庭舉證質證權、論辯權、公訴變更權和抗訴權等，是檢察機關代表國家和公共利益對違法行為或者犯罪行為進行控訴，并請求法庭依法作出裁判的行為。

筆者認為，根據我國《刑事訴訟法》和《人民檢察院刑事訴訟規則》等法律和司法解釋的規定，結合刑事司法實際，我國檢察機關公訴權的內容主要包括：（1）起訴權。我國實行“起訴為主、自訴為輔”的起訴制度，凡需要提起公訴的案件一律由人民檢察院審查決定。（2）不起訴權。一是法定不起訴，二是酌定不起訴，三是存疑不起訴。（3）出庭支持公訴權。人民法院審判公訴案件，人民檢察院應當派員出席法庭支持公訴，但是依照《刑事訴訟法》第175條的規定適用簡易程序的，人民檢察院可以不派員出席法庭。（4）公訴變更權。《人民檢察院刑事訴訟規則》第351條規定：在人民法院宣告判決前，人民檢察院發現被告人的真實身份或者犯罪事實與起訴書中敘述的身份或者指控犯罪事實不符的，可以要求變更起訴……。第353條規定：變更起訴或者撤回起訴應當報經檢察長或者檢委會決定，并以書面方式在法院宣告判決前向法院提出。可見我國檢察機關享有變更起訴、撤回起訴等權力。（5）量刑建議權。司法實踐中，檢察機關在起訴書和公訴意見書中要根據案件事實提出案件適用的法律條款供法院采納，2010年9月13日，高法、高檢、公安部、國家安全部、司法部聯合印發了《關于規范量刑程序若干問題的意見（試行）》，《意見》第3條規定：對于公訴案件，人民檢察院可以提出量刑建議。（6）抗訴權。《刑事訴訟法》規定，地方各級人民檢察院認為本級人民法院第一審判決、裁定確有錯誤的時候，應當向上一級人民法院提出抗訴。最高人民檢察院對各級人民法院已經發生法律效力的判決和裁定、上級人民檢察院對下級人民法院已經發生法律效力的判決和裁定如果發現確有錯誤，有權按照審判監督程序向同級人民法院提出抗訴。在此需要說明的是，雖然抗訴權屬于公訴權一項重要內容，但因為該項權利更多的體現著檢察機關訴訟監督的性質，因此將其放在訴訟監督權中考察更為合理。

二、法律監督是公訴權的本質屬性

關于公訴權的性質歸屬問題，歷來爭議較大，以致引發檢察機關“既是運動員又是裁判員”的身份質疑和“誰來監督監督者”的疑問。檢察實務部門的同志大多認為公訴權的本質應為法律監督權，主張以強化法律監督為目標來優化和配置公訴權。公訴權作為檢察權的重要組成部分，自其誕生時起，就含有監督刑法實施的功能、就含有監督公民和社會組織遵守刑法的作用。在訴訟過程中，公訴權也是法律監督的基本形態和主要手段，一方面，公訴是對偵查活動實施監督的結果；另一方面，公訴作為審判的啟動程序，使訴訟監督得以在審判活動中全面展開。因此，公訴權蘊含著豐富的法律監督理念。

有學者認為，檢察機關的公訴權不具有終局性，檢察機關在刑事訴訟中的各項權力都是具體的訴訟程序性權力，在本質屬性和終極意義上與法律監督權不存在必然的關聯性。

筆者認為，公訴權的性質取決于兩個方面，一是公訴權在國家權力結構中的定位，二是公訴權的運作特征和表現。二者共同決定了公訴權的本質屬性。

首先，從公訴權在國家權力結構中的定位來看，公訴權具有法律監督的屬性。公訴權的法律屬性必然涉及檢察權的法律屬性，我國在人民代表大會之下設置“一府兩院”的國家權力“四分法”體制與西方國家的“三權分立”有著本質的區別。我國《憲法》有關人民檢察院是國家的法律監督機關的規定是我國當前的現實，權力的應然性來自檢察權的憲法定位和憲法確認的根本制度，檢察權或公訴權應當用人民代表大會制度來解釋權力的性質，因此，在我國當前的憲政體制下，檢察權只能定位于除立法權、審判權、行政權之外的第四種權力—法律監督權。檢察權的法律監督屬性決定了檢察權的各項權能的性質，公訴權也不例外，其所具有的法律監督性質不言而喻；檢察權的法律監督屬性更決定了訴訟監督是公訴權的一項重要內容，因為公訴是連接偵查與審判的中樞環節，它既要對偵查認定的事實加以審查判斷，對偵查活動予以監督制約，又要對審判活動的合法性、判決結果的公正性加以監督。檢察權的所有權能都蘊含著法律監督屬性，每一項具體權能都體現著法律監督的實質，都是法律監督的具體表現形式。

其次，從公訴權的運作特征和表現來看，公訴權亦具有法律監督性質。就審查起訴而言，該程序是檢察機關對偵查機關移送起訴案件受理后，依法對偵查機關認定的犯罪事實、犯罪證據、犯罪性質和適用法律以及偵查活動是否合法等進行的審查監督；就提起公訴而言，檢察機關審查決定案件是否提起公訴，同時限定了法院的審判范圍，防止了審判權的濫用；就不起訴而言，無論何種不起訴，經檢察機關審查裁量，決定終止訴訟，更體現出法律監督功能；提起抗訴最能體現公訴權的法律監督屬性，目的是維護法律的權威和公正。

綜上所述，無論從公訴權在國家權力結構中的定位來分析、還是從公訴權的運作特征和表現來分析，法律監督都是公訴權的本質屬性和職能所在。

三、影響公訴權訴訟監督職能的主要因素

公訴權的具體配置和實際運作應當以實現公訴權的法律監督屬性為原則，但由于司法理念的偏差和立法上的缺失，公訴權的權力配置和實際運作中存在諸多缺陷與問題，導致公訴權的行使不能實現理性狀態，制約著公訴權法律監督職能的發揮。主要存在以下幾個方面的問題：

（一）傳統公訴理念的不當影響

公訴權的法律監督屬性決定了我國檢察機關要對訴訟的整個過程行使法律監督權，以保證訴訟的客觀公正。這和西方國家檢察官作為訴訟一方當事人追求勝訴的目標不同，我國檢察機關在刑事訴訟過程中應站在公正的立場上，以客觀事實為依據，既要收集被告人有罪或罪重的證據，又要收集無罪或罪輕的證據。那種以達到勝訴為唯一目的的做法是錯誤的。但是，受傳統辦案思想和司法理念的影響，檢察機關在行使公訴權時往往帶有重打擊、輕保護的傾向。另外，在與偵查機關、審判機關的分工、配合、制約方面，檢察機關往往重配合、輕制約，以單純刑事追究為共同目標，導致出現對被告人合法權利的侵犯，甚至造成冤假錯案。

（二）公訴裁量范圍過窄

公訴裁量權是檢察機關對移送起訴案件審查后，依法作出起訴或者不起訴決定的權力。最能體現公訴裁量權的是酌定不起訴，但現行立法將酌定不起訴范圍限定在“犯罪情節輕微”的情形下，這無疑制約了公訴裁量權的行使。從世界范圍看，適應改造犯罪的需要，公訴裁量權有日益擴大的趨勢，如日本法律規定，公訴機關認為沒有必要提起公訴時，可以不提起公訴。美國則賦予檢察機關更大的公訴裁量權，其檢察官有權根據轄區情況決定對哪些案件進行起訴，95%的刑事案件都是通過訴辯交易結案。相比較而言，我國檢察機關的公訴裁量權范圍過窄。

（三）不起訴制度不完善

按照現行法律規定，檢察機關審查起訴后的處理只有起訴和不起訴兩種結果，在起訴與不起訴之間缺乏靈活處理的空間，檢察機關公訴裁量權相對較小，這種狀況不利于發揮公訴權的社會效果。實踐中存在這樣的情況：犯罪嫌疑人犯罪情節比較輕微，不需要提起公訴或者不必立即提起公訴，需要保留一段時間予以考察，再決定是否提起公訴。該類案件在青少年犯罪中最為常見，對保護青少年健康成長和升學就業很有必要，在青少年以外人員實施的輕微犯罪，也應有相同的制度設計。我國新修訂的刑訴法，規定了對未成年人的附條件不起訴制度，但對其他人員沒有相應的規定。

（四）公訴變更缺乏規制

現行法律關于公訴變更的規定，主要體現在高法和高檢的兩個司法解釋中，高法《關于執行<刑訴法>的解釋》第177條規定：在宣告判決前，人民檢察院要求撤回起訴的，人民法院應當審查撤回起訴的理由，并作出是否準許的裁定。《人民檢察院刑事訴訟規則》第351條規定：在人民法院宣告判決前，人民檢察院發現被告人的真實身份或者犯罪事實與起訴書中敘述的身份或者指控的犯罪事實不符的，可以要求變更起訴；發現遺漏的同案犯罪嫌疑人或者罪行可以一并起訴和審理的，可以要求追加起訴；發現不存在犯罪事實、犯罪事實并非被告人所為或者不應當追究被告人刑事責任的，可以要求撤回起訴。司法實踐中，由于立法上的缺失和司法解釋的分散，各地檢察機關在公訴變更的時間、程序、后果等問題上存在不同認識，做法不一，影響了法律的統一性和嚴肅性，不利于對被告人權利的保障，因此，有必要加以規范。

（五）民事行政公訴權缺失

從世界范圍看，利用檢察機關法律監督者的優勢擴大對公共利益的保護是一大趨勢，民事行政檢察制度的重要性日益顯現。集中體現在對兩種利益的保護上：一是當違法行政致使國家財產或者公共利益遭受侵害，無人保護或者保護主體不明時，檢察機關有必要代表國家提起民事訴訟加以保護；二是當某些社會弱勢群體的合法權益遭受侵害而缺乏有效法律救濟時，可由檢察機關代表該弱勢群體提起民事訴訟加以保護。世界各國民事行政訴訟的范圍相當廣泛，如環境污染、侵害消費者權益、未成年人監護等，而我國則缺乏民事行政公訴的規定，使國家財產和公共利益得不到全面的保護。

（六）量刑建議法律效力不明確

量刑建議屬于公訴權的范疇，是公訴權的應有之義。2010年10月1日開始實施的《人民法院量刑指導意見》和兩高三部聯合印發的《關于規范量刑程序若干問題的意見》，使量刑建議從幕后走上前臺。量刑建議制度有利于增強審判透明度、節約司法資源，同時也擴大了法庭辯論的范圍，增強了庭審的對抗性。盡管如此，由于該制度涉及檢察機關和審判機關的工作銜接，現行的量刑建議制度在量刑建議的性質、提出程序、提出方式、效力和法律后果等方面，仍待明確和完善。

四、優化公訴權訴訟監督職能的路徑選擇

為充分發揮檢察機關的法律監督職能，實現公訴權配置的科學性與合理性，有必要進一步探究和完善公訴權優化配置的路徑，保證公訴權的順利運行。

（一）更新公訴理念

傳統的“重打擊、輕保護”、“重配合、輕制約”的公訴理念必須加以糾正和改進，這些落后理念不利于刑事訴訟對人權保障和公平正義的要求。刑事公訴絕非以“罪有應得”為目標，而是包含了預防犯罪、保障人權、公平正義等更加豐富的內涵，尤其是對被告人權利的保護，是檢察機關應盡的職責和義務。在現代司法理念指導下的公訴制度，必然以追求刑事訴訟的公平正義為最高目標，公訴權的各項權能也應圍繞此目標加以設計和規制，破除“三道工序”觀念，樹立“三階層”意識，通過階層式審查、監督和制約，保障刑事訴訟的公平和正義。

（二）擴充公訴裁量權的范圍

我國檢察機關在提起公訴時奉行的是起訴法定主義，公訴裁量的范圍較小，酌定不起訴只能對“犯罪情節輕微、不需要判處刑罰或者免除刑罰”的情形作出，不起訴的權力明顯受限。該規定與當前刑事犯罪劇增的現實不相適應，同時也不利于寬嚴相濟刑事政策的貫徹執行，法律效果和社會效果不佳。因此，有必要擴充公訴權的裁量范圍，特別是對輕微犯罪案件、未成年人犯罪案件、初犯、偶犯、過失犯罪案件等，以及原被告雙方達成和解的案件，可以根據案件具體情況以及被告人的悔罪表現，賦予檢察機關依法不起訴的權力。

（三）建立和完善附條件不起訴制度

附條件不起訴是檢察機關公訴權的延伸和拓展，是介于起訴與不起訴之間的靈活變通做法，在起訴與不起訴之間起到了緩沖作用，是起訴便宜主義的具體體現。附條件不起訴也稱暫緩起訴，是指檢察機關在審查起訴時，對可能判處較輕刑罰的案件，根據犯罪嫌疑人的年齡、品格、犯罪性質和情節、犯罪原因和悔罪表現，認為不起訴更為適宜，確定一定期限的考驗期，期限屆滿考察合格的，由人民檢察院作出不起訴決定。我國新修訂的刑訴法，規定了對未成年人的附條件不起訴制度，在司法實踐中，應積極落實未成年人附條件不起訴制度，同時應對其他犯罪主體適用附條件不起訴制度進行積極探索和嘗試。增設附條件不起訴制度是完善公訴制度、落實“報應刑”向“教育刑”轉變的刑罰目的觀、實現訴訟經濟的需要，作為非犯罪化處理的一種措施，通過社會處遇來教育改造犯罪人，將是否被起訴的選擇權賦予犯罪嫌疑人，符合以人為本的理念；這種介于起訴與不起訴之間的審前程序分流機制，通過犯罪嫌疑人的主動認罪、自愿擔責、取得諒解，從而有效化解社會矛盾，體現了恢復性司法的核心精神。

（四）健全撤回起訴制度

現行的“在判決宣告前”撤回起訴的規定，不利于保障被告人的合法權益，不利于節約訴訟資源，可將撤回起訴時間提前到法院開庭審判前。其次，撤回起訴并非變更起訴或追加起訴的前置程序，《人民檢察院刑事訴訟規則》明確區分了變更起訴、追加起訴、撤回起訴三種不同情形，但實踐中存在將三種情形混淆的做法，如在案件庭審遇到阻力時，先將案件撤回起訴，然后再以新的起訴書提起公訴，這種做法于法無據，該種情形應當適用延期審理程序。根據《規則》第348條的規定，對于變更起訴、追加起訴均應適用延期審理程序，而不能適用撤回起訴程序。再次，應當明確撤回起訴的法律效力。《規則》第353條規定：撤回起訴后，沒有新的事實或者新的證據，不得再行起訴。但現行法律和司法解釋對撤回起訴后的案件處理未作出規定。筆者認為，為保護被告人的合法權益，在案件撤回起訴后，應當立即解除對被告人的強制措施，同時，建議將變更起訴、追加起訴、撤回起訴納入刑事訴訟法加以規范。

（五）賦予檢察機關民事行政公訴權

檢察機關行使民事行政公訴權是刑事公訴權的必要補充，是檢察機關法律監督職能的必然要求。在民事方面：環境污染、侵害文物、侵害弱勢群體利益、妨害市場公平競爭等案件大量出現；在行政方面：違反國家法律、侵犯社會公共利益案件日益增多，國有資產流失嚴重，迫切需要國家公權力的介入，檢察機關在民事行政公訴方面任重道遠，大有可為。應盡快完善立法，明確檢察機關提起民事行政公訴的程序，形成制度體系。

（六）完善量刑建議制度

首先，要正確認識量刑建議的法律性質。作為一種具有法律意義的建議，具有反映公訴意見、啟動量刑辯論、形成控辯依據的獨特作用。但量刑建議不具有約束力，不得構成對審判權的干涉，最終的判決結果由法官裁定。其次，要規范量刑建議的提出程序。公訴人應當制作規范的量刑建議書，隨案移送。對于適用簡易程序案件，由于公訴人一般不出庭，因此應在起訴書中提出量刑建議供法院參考，作為被告方辯解或者辯護的依據；對于適用普通程序案件，公訴人應在法庭辯論階段，根據法庭調查的事實及時修正量刑建議，并就量刑建議的合理性與辯護人展開辯論。再次，要把握好量刑建議與刑事抗訴之間的銜接。對量刑建議沒有被法院采納的，應認真審查法院量刑的理由和依據，認為符合抗訴條件的，應依法抗訴；對未達到抗訴法定標準的，應考慮以檢察建議的形式予以糾正。