地方債務的“有限責任”

對于2008年4萬億大手筆的經濟刺激計劃對中國經濟影響的評估，恐怕要花更長的時間去考察。這一刺激計劃的后果之一，就是地方政府債務的快速增長，而這些債務帶來的威脅會在地方政府換屆之后成為怎樣的“政治遺產”？

外界對于地方債務的風險性有著不同的看法，不過對于它短期之內爆發的可能性，更多的意見保持著樂觀。但如同慢性病一樣，肌體被不停侵蝕，問題不斷累積，那些在缺乏足夠的約束機制之下形成的債務，其帶來的傷害將一直隱隱作痛。

被延緩的問題

“現在已經不叫融資平臺，都改叫公司了。”3月20日，國家開發銀行湖南省分行一位人士對《南風窗》記者說。

去年以來，國務院、銀監會加強了對地方融資平臺的監管，對融資平臺債務進行了全面的清理，采取“解包還原”和“降舊控新”的辦法。各大商業銀行也按要求，依據平臺公司自身經營性現金流覆蓋情況，平臺貸款可通過整改為公司類貸款、保全分離為公司類貸款、清理回收、仍按平臺貸款處理等4種方式進行分類處置。

隨后，各大銀行在去年都紛紛宣告了平臺類貸款處置工作的“完滿完成”，四大國有銀行公布的數據顯示，平臺類貸款的現金流全覆蓋和基本覆蓋率都在90%以上，不良貸款也基本在1%以下。

許多平臺類貸款分類進入了公司類貸款。據銀監會統計，截至2011年9月末，全國共有地方政府融資平臺超過1萬家，平臺貸款余額9.1萬億元。其中，已退出平臺、納入一般公司類貸款管理的余額近3萬億元；其余仍按平臺貸款管理的余額約6萬億元。

在銀行機構眼中，平臺貸款劃入公司貸款，意味著風險性的變弱和可控性的增強，融資平臺變成了公司化管理和運營，地方政府就是法人。

但在整改的過程中，為完成現金流覆蓋，所謂經營性資產的注入，五花八門，各有奇招。“截至目前，地方融資平臺的能產生現金流的資產仍然是以土地為主，中部省區哪有什么經營性資產，地方國企基本上都沒有了，賺錢的大型國企也不在地方政府手中，除了土地，就沒東西可抵押、可增值了。”上述國開行人士說。

由此帶來的一個問題是，地方債務的根本性問題依然不改，即償還能力與債務完全不匹配，債務是中長期債務，但收入主要是土地運營的收入，而土地收入具有不穩定性，一般地方政府將土地資產置入城投公司，按規定要求一年半至兩年之間要轉讓出去，現金流的覆蓋是短期的。

而隨著中央房地產調控政策的加強，土地收入下滑得非常厲害。另一方面，土地出讓終歸有盡頭，地賣完之后拿什么來還債，問題頗大。由于中長期貸款在5~15年間，因此到期債務的問題遠遠沒有呈現。

“目前中部省區所投資的這些基礎設施建設是很難產生大的經濟效益的，整個湖南，能賺錢的高速公路也就那么一家。”前述人士說。

短期貸款的問題已經開始暴露，據統計，在10.7萬億的地方債務中，2011年、2012年到期償還的占24.49%和17.17%，兩年償債總量就占2010年底地方政府性債務余額的41.66%，高達約4.5萬億元。而2013年至2015年到期償還的也分別占11.37%、9.28%和7.48%。

對于這部分債務，目前銀監會正在研究有條件允許地方政府融資平臺貸款延期償還，但期限并不確定。而有媒體報道，國內銀行獲準對地方政府貸款進行滾轉，將到期日延后4年。

“在之前，借新還舊的情況會有，但也只針對少部分的項目，由于不同銀行之間可以騰挪，因此問題并不太大，但隨著各大銀行對授信控制的加強，騰挪的空間大為縮減。展期的一些短期項目也是無奈的事情，不能讓工程出現爛尾吧？”國開行人士說。

“從現實狀況分析，中國不少融資平臺的問題是流動性風險，而不是信用風險，必須給予時間來緩解。一味強調風險而不給予紓緩的方案，只會將流動性風險逼成信用風險。”華創證券宏觀經濟分析師華中煒說。

自行發債的風險

在控制增量的同時，化解地方債危機的另一舉措是通過地方發債化解存量。

自2009年至2011年的3年間，地方政府每年發行地方政府債券2000億元。前兩年全部由財政部代理發行，而來自財政部的消息指出，今年代發地方債的額度將達到2500億元。

2011年第四季度，中央進一步放寬了對地方發債的限制，上海、深圳、浙江和廣東四省市率先試點自行發債，合計發行229億元。

地方債務不斷累積膨脹的原因，很大程度上被歸結于分稅制改革，事權與財權的不匹配，也因此，放開地方政府的自主發債權被認為是解決地方債務的一個有效途徑。但鑒于中央集權的控制，以及一放就亂的擔心，在現有的政經框架和法律框架之內，地方債務的發行在過去一直是由中央代發的，在額度上進行管理，由中央財政代為還本付息。

不過，在北京天則經濟研究所學術委員會主席張曙光看來，“現行自行發債的辦法的首要目的不在于建立起一套地方發行債券的制度規則，而在于解決地方資金緊張問題”。眼下，地方政府面臨著巨量的保障性住房建設的任務，資金缺口很大。

按照“降舊控新”的做法，在地方發債資金的使用上，被要求定點投向，禁止挪用。但來自審計署的審計表明這種情況難以杜絕。

據2012年審計署第1號審計令，歷經半年多的整改，去年地方債務審計中總額約5300億元的“問題”地方政府性債務，整改到位率不到49%。這些問題債務包括未及時安排使用的債務資金達1319.8億元，僅整改到位1017.47億元；被投向資本市場、房地產和 “兩高一剩”（高能耗、高污染、產能過剩）項目的債務資金351億元，僅整改到位140.35億元；出現融資平臺公司虛假出資、注冊資本未到位等問題的債務資金2441.5億元，只整改到位983.23億元。

這正是地方政府發債中的危險性所在，由于地方債務沒有列入財政預算，缺乏事先的監督，而投入之后審計工作沒有跟上，一旦自主發債，就面臨著潰殤的危險。“現在雖然名義上是省里在發，但額度分解，各地申請的積極性很高，縣一級的債務安全性堪憂，但一些縣也在申請。”審計系統的一位專家告訴記者。

據該專家透露，目前對于地方債務的審計工作遠遠沒有跟上，今年審計系統的工作重點是社保資金，各地的審計力量根本沒有顧得上去做地方債務的審計，“根據我的了解，目前也只有廣東省提出半年或一年審計一次，其他地方今年內都沒有列入審計計劃，排不上隊”。

資金流向是審計的一個重點，挪用情況在非審計期間無法暴露，而目前主要是事后審計，事中審計缺失，項目進展過程中缺乏審計，項目投入后的績效審計也沒有，對現任政府官員的審計工作也僅有個別低層次的嘗試，這都是審計這一監督手段存在的體制性問題。

在這種情況下，地方自主發債顯然不可靠，甚至于自行發債都可能存在問題，在試點還沒有進行評估的情況之下，地方卻有意要突破自行發債這一口子。

“據說2012年，地方政府自行發債試點可能進一步擴大到約10省市，這讓人很擔憂。”上述專家表示。據悉，天津、北京等省市均已提出自行發債申請。

有限的責任

對于地方債務的風險，國務院總理溫家寶在今年“兩會”期間答記者問時曾說，中國政府債務的負擔率和赤字率目前處于較低的水平，低于許多發達國家和新興經濟體。2011年，新增債務僅有3億，其中新舉債21536億，償債21533億。

溫家寶指出，在償還地方債務中，對于公益性項目，要通過政府，包括中央政府和地方政府負責償還；政府也會采取市場化的辦法，比如資產處置、項目轉讓和股權出售；“會認真對待地方債務，絕不會讓它干擾中國的建設”。

雖然風險短期內不會爆發，但地方債務存在的一系列問題，仍然是中國經濟發展中的一個隱雷，它體現的是整個經濟體制中的結構性矛盾，即政府干預經濟在缺乏透明和有效監督中所帶來的傷害，而這種傷害，最終的承受者可能是民眾。

央行行長周小川近日在撰文回顧1990年代金融機構所存在問題時指出，大型商業銀行的不良貸款，約30%是受到各級政府干預，包括中央和地方政府的干預導致的；約30%是對國有企業的信貸支持所形成的；約10%是國內法律環境不到位、法制觀念薄弱以及一些地區執法力度較弱所致；約有10%是政府通過關停并轉部分企業進行產業（包括軍工產業）結構調整所形成。

雖然經過一系列的改革，這些問題得到了比較好的解決，但金融機構在經濟發展中所扮演角色難以得到根本性改變。難以約束政府的情況如舊，地方債務沒有列入財政預算和決算，無法接受同級人民代表大會的監督，這意味著每屆政府的大手筆投資都僅僅是“有限責任”，問題則可能推至金融機構和下一任政府班子。

“最大的問題在于超前投資，一屆政府可能把下屆政府的事兒都給干了，為了追求增長，下一屆政府怎么辦？”前述國開行人士認為。

不過，作為金融機構的一員，他也是樂觀者之一，“政府換屆應該不會對銀行有太大的影響，可能在涉及項目負責人事調整方面的溝通和對接會出現一些問題，但債務最終要由財政部門來解決，因為‘廟’還在”。

等到風險集中爆發的時候，一切就變得糟糕了，因此，對地方債務平臺風險盲目樂觀者，要避免“只見樹木，不見森林”的近視。