《放貸人條例》難產背后

“兩會”期間，引導民間借貸陽光化呼聲隆隆，全國人大代表齊奇、全國政協委員劉漢元等多位來自不同地區、不同階層的代表紛紛上書陳詞。“吳英案”進入高層視野，溫家寶總理特別指出“對于民間借貸的法律關系和處置原則應該做深入的研究，使民間借貸有明確的法律保障”。

其實早在5年前，央行等相關部門就著手制定民間借貸領域法律《放貸人條例》，這部立法草案幾經修改，曾被國務院列入2009年度立法計劃，但時至今日，仍“只聞樓梯響，不見人下來”，最終連半條內容都未公之于眾。

難產背后，隱藏著國內金融市場各方錯綜復雜的利益關系博弈，民間借貸陽光化走“另立大法”這條路難以行得通。

一波三折

2007年年初，時任央行研究局副局長的焦瑾璞在某次會議上透露：相關部門正加緊制定《放貸人條例》。久盼開閘，民間輿論當即一片沸騰，由此，《放貸人條例》被納入了公眾話題。

條例在2008年被兩度預熱：當年8月份，央行在發布《2008年第二季度貨幣政策執行報告》中提出，適時推出《放貸人條例》；在11月份，時任央行研究局副局長的劉萍表示，由央行起草的《放貸人條例》草案已提交國務院法制辦。2009年4月，國務院法制辦將條例列入二檔立法計劃，法制辦立法計劃分為三檔，一檔力爭年內完成，二檔適時提出，三檔積極研究論證。

而進程到此戛然而止，之后連續3年，條例連國家三檔立法計劃都未排入，今年反倒是已出過兩次征求意見稿的《征信管理條例》，被納入計劃，決策層對條例的態度已較為明朗。翹首數載，外界終未得一見，其實條例內容并不復雜，用央行研究局研究員鄒平座博士的形容是“通則性的”。

目前國家在民間借貸方面沒有專門立法，僅有《民法通則》、《合同法》、《最高人民法院印發<關于人民法院審理借貸案件的若干意見>的通知》、《刑法》等若干法律法規和司法解釋，涉及面極窄，民間借貸合法和非法的界限模糊。鄒平座的同事在6年前就研究起草條例，初衷就是確立放貸合法性，保護投資人，將借款協議法律化，同時，對高利貸、非法集資等也進行了界定。

據他介紹，“中間被返回修改了四五次”后，目前的條例主要是在《貸款通則》之下，針對單個人與單個人之間的民間借貸活動立法，“主要規范民資，活躍微型金融，支持個人家庭、社區創業”。對比之前被廣泛報道的“企業和個人都可能成為‘只貸不存的放貸人’”，借貸主客體口徑收緊，這也與民間最大呼聲，以條例為突破口，打開個人與個人、個人與公司和公司與公司之間的自由借貸，相去較遠。

除明確基本流程、交易規則、財稅、法律責任等，條例特別對每筆借款人數進行了限定，利率依然在銀行基準利率4倍以下，監管部門主要為銀監會及相關宏觀金融監管部門。鄒平座表示：“實際上，條例在各方面基本都沒有本質性的突破，但有這個規則總比沒有強，民間借貸大體上有一個參考的基準。關鍵是將以前屬于《民商法》和《刑法》的案件，也納入金融監管的范疇。”

然而，盡管一再修改，條例無“實質突破”，立法亦無實質突破。

監管博弈

3月以來，草根學者周德文自擬民間借貸法案的報道鋪天蓋地，據傳兩部法律草案均已被全國人大立案討論。而中央財經大學金融法研究所所長黃震并不看好這兩部草案的前途。

目前國內由民間學者發起、最終通過立法的只有曹思源起草的《破產法》，即使是每年“兩會”誕生的大批議案，投進去有實響者寥寥無幾。黃震曾參與起草的某部法律草案反反復復修改了12稿，歷時10多年都未通過國務院法制辦的審查。民間借貸法草案即便列入了立法規劃，通過國務院法制辦審查也還需要走相當長的立法過程，不能解燃眉之急。我國大部分財經法律都是部門立法，由財政部、人民銀行等國務院部委辦或各直屬機構向國務院提交草案，國務院召集相關關聯部門審議，經過平衡協調，再決定是否報送全國人大。

《放貸人條例》的命運取決于國務院內部、甚至金融監管部門的博弈。央行研究局一直拍馬向前，兩位副局長在不同的場合多次呼吁，曾任人民銀行副行長的吳曉靈多年力挺條例，不過條例正式出現在央行公開文件中只有2008年二季度的貨幣政策執行報告，甚至，在2007年焦瑾璞釋放信號兩天后，央行辦公廳對“央行正在加緊制定條例”的說法，以“媒體報道是不正確的”言辭予以澄清，態度審慎。

不少業界人士認為，條例最主要的阻力來自金融壟斷既得利益者，特別是銀行系統。黃震表示：“民間資本入道，將可能對銀行賴以生存的儲戶資源構成威脅，而且國內高利轉貸現象屢禁不止，目前幾家銀行查出有信貸資金進入民間借貸渠道的問題。企業放貸一旦合法化，銀行系統面臨的風險會更難以控制。國內好幾家部委級別的銀行，博弈能力很強，他們或許不愿意看到新的競爭者與自己搶飯吃，給自己添麻煩。”

而鄒平座表示，未出臺最主要的原因在監管難，“只要想一想民間借貸再紅火，資金往來還是要通過銀行賬戶周轉，就知道這對銀行系統不是大問題，最多是原先悶頭睡覺的儲戶資金可能更加活躍，對銀行流動性等有一定影響。主要是民間個體龐雜，難界定‘一對多’問題，難統計資金流向，針對這種信息不透明帶來的問題，目前仍缺乏一個全面的監管手段，容易出現高利貸合法化，所可能面臨的系統風險無法測量。”

換一個角度就是，難在定誰來監管。我國監管框架為“一行三會”，根據相關法律規定分工，央行為宏觀調控部門，銀監會、保監會、證監會各有自己一攤，大多數金融行業并未納入4個部門的監管范圍，如擔保、PE、典當行等，形成的慣例是有利搶著管，沒利沒人管，民間借貸恰好是個難剃的頭。

中國小額信貸聯盟秘書長白澄宇表示，無非有體制和技術兩個原因，“行業聰明人很多，技術并不成問題，主要是監管體制，到底由誰來管，這個協調不了，條例很難出臺。”

切口改革

對于民間借貸，所傳出來的呼聲主要集中在四點：放開借貸人主體、利率市場化、確立民間借貸中介地位、放大民間借貸資金規模。欲通過《放貸人條例》清掃路徑，幾乎已成泡影。

一亂必有一治，中國社科院金融研究所副研究員尹振濤推斷，近期頻發的民間借貸問題必定會推動相關法律進程。根據目前的現狀，值得考慮的辦法是在現有法律條文的基礎上做出調整，并在溫州等具備條件的地方推動試點。

這一思路與黃震不謀而合，“從當前有明確監管法規和監管機構的方位介入，并發揮地方立法的作用，調整相關行業政策門檻，比另立大法更具有操作性，也更能夠活躍微金融”。政府部門一直對金融開放和監管比較謹慎，國內非銀行金融行業普遍發展或弱或亂。

如2006年底，銀監會開始村鎮銀行試點，并規劃2009年到2011年，3年審批建立1027家，但至今開業的村鎮銀行只有500多家。小額貸款公司也因受融資比例和融資機構個數、只存不貸等限制，叫苦多年。只要相關政策微微傾斜，民資就可能奔流而來。

日前，有媒體報道溫州金融改革試驗區配套方案即將獲批。去年底，溫州已開始推動“8+1”改革方案，據溫州市金融辦主任張震宇透露，今年上報的方案為頂層設計，去年實施的則是具體的操作方案，兩者相互映襯。在3月份，溫州3家民間資本管理公司，1家民間借貸登記服務中心，要掛牌經營。鄂爾多斯市也開始謀劃金融試點的動作，地方試點也在打開缺口。

在實施的方案中，溫州以金融辦等牽頭組建實體監管部門，而其民間資本管理公司運營模式最受關注，尤其是如何統計借貸資金流向，黃震認為這是其能否持續發展的關鍵。“如果沒有借款人愿意暴露自己的經濟狀況，也沒有出借人愿意將自己放出去多少錢公布于眾，民間借貸的運行狀況就難以監測和判斷，到底如何解決登記問題，國內目前還在探索的起步階段。我認為最開始應該先將P2P網絡借貸平臺導入民間借貸登記中心，通過信息技術和法律技術相結合加以規范，如果這一點可以實現，以后就能在此基礎上進一步發展。”

成立金融產品交易所是解決“不透明”的另一種思路。鄒平座表示，將企業和個人都放到交易所這種平臺上，企業開發金融產品，個人注冊會員選擇產品，然后就如買債券炒股一樣買賣，如此既能夠監測到資金大規模流向，控制風險，也能夠規避買賣雙方顧慮。

自2010年以來，北京、天津、重慶、河北、四川等地蜂擁冒出7家金融資產交易所，而天津和四川等金融資產交易所允許個人注冊會員，參與交易，重慶等金融資產交易所推出小額信貸類業務，方向似乎與鄒平座的想法有所呼應。

金融民主化

時逢當下，《放貸人條例》出或不出，都同樣會落入尷尬境地。

國內金融業態中，銀行業素來一家獨大。據相關官方數據，去年底銀行業總資產規模超過111萬億，占國內金融業總資產規模90%左右，而2011年，保險業剛邁過6萬億關口。在證券市場中，債券市場和衍生品市場發展停滯，有目共睹，即便是創業板也被指名不副實，銀行信貸一直是實體經濟最主要的融資渠道。

同時，利率市場化依然在艱難前行。目前，名義上國家只對人民幣“存款利率上限”和“貸款利率下限”嚴格管制，實際上，在銀監會等部門監管下，存貸款利率上下限仍然被控制。在另一半市場，經濟緊縮，銀行惜貸，其他金融服務商成長緩慢，民間借貸旺盛，利率價格扭曲，利率市場化無從談起。

在此背景下，《放貸人條例》如何出臺？僅以條例利率為例，相對于當下民間借貸的利率，若低了毫無意義，但沒有一個市場化利率的基準，多高才算高？高利貸如何界定等等都懸而不定，因此，鄒平座有如此觀點：“條例只是一個過渡性規定，根本要建設完善金融市場。”

他認為中國金融市場效率極低，作為下半身的中小企業長期供血不足，已近乎癱瘓狀態。“多少老板跳樓跑路，又有多少備著移民，銀行貸款大幅度下降就能反映很多問題，實體經濟已十分危險。”但金融不平等未有好轉，如目前國內不缺全國性銀行，而缺服務于地方和社區的銀行，由于基本的固定利差存在，原定位服務地方的城商行，瘋狂跨區域擴張規模，追求利潤最大化。

中央政府似乎意識到危機，今年以來，相關政策改革風潮頻頻吹來。3個月內，央行行長周小川兩次發聲“進一步推進利率市場化的條件基本具備”，同時銀行資產證券化也悄然啟動，呼吁多年的利率市場化或有實質動作。“兩會”期間，證監會主席郭樹清表示將在上半年推出又名“中小企業私募債”的高收益債。塵封17年的衍生品—國債期貨，在2月份進入重啟程序。

在目前畸形的市場格局下，牽連多方的利率市場化改革并非朝夕之事，實業仍難獲取貨幣血液。鄒平座認為，目前最好的突破口在證券市場：美國金融界有句俗語，“公元前4000年上帝創造了世界，但在1901年又被摩根重組了一回”，“兼并重組是產業升級最快捷有效的方式，目前我國中小企業已到集約發展階段，如果通過證券市場組織大規模的兼并重組，組建大企業，資金、人才等等一切都活泛過來了”。

他理想中的金融生態，切合美國人羅伯特·希勒所提出的金融民主化。國外不存在民間借貸危機問題，因為他們正式的投資渠道和金融產品多，金融真正為大眾所用，讓大眾受益，將風險分解于大眾。