《放貸人條例》難產(chǎn)背后

“兩會(huì)”期間，引導(dǎo)民間借貸陽(yáng)光化呼聲隆隆，全國(guó)人大代表齊奇、全國(guó)政協(xié)委員劉漢元等多位來(lái)自不同地區(qū)、不同階層的代表紛紛上書(shū)陳詞。“吳英案”進(jìn)入高層視野，溫家寶總理特別指出“對(duì)于民間借貸的法律關(guān)系和處置原則應(yīng)該做深入的研究，使民間借貸有明確的法律保障”。

其實(shí)早在5年前，央行等相關(guān)部門(mén)就著手制定民間借貸領(lǐng)域法律《放貸人條例》，這部立法草案幾經(jīng)修改，曾被國(guó)務(wù)院列入2009年度立法計(jì)劃，但時(shí)至今日，仍“只聞樓梯響，不見(jiàn)人下來(lái)”，最終連半條內(nèi)容都未公之于眾。

難產(chǎn)背后，隱藏著國(guó)內(nèi)金融市場(chǎng)各方錯(cuò)綜復(fù)雜的利益關(guān)系博弈，民間借貸陽(yáng)光化走“另立大法”這條路難以行得通。

一波三折

2007年年初，時(shí)任央行研究局副局長(zhǎng)的焦瑾璞在某次會(huì)議上透露：相關(guān)部門(mén)正加緊制定《放貸人條例》。久盼開(kāi)閘，民間輿論當(dāng)即一片沸騰，由此，《放貸人條例》被納入了公眾話(huà)題。

條例在2008年被兩度預(yù)熱：當(dāng)年8月份，央行在發(fā)布《2008年第二季度貨幣政策執(zhí)行報(bào)告》中提出，適時(shí)推出《放貸人條例》；在11月份，時(shí)任央行研究局副局長(zhǎng)的劉萍表示，由央行起草的《放貸人條例》草案已提交國(guó)務(wù)院法制辦。2009年4月，國(guó)務(wù)院法制辦將條例列入二檔立法計(jì)劃，法制辦立法計(jì)劃分為三檔，一檔力爭(zhēng)年內(nèi)完成，二檔適時(shí)提出，三檔積極研究論證。

而進(jìn)程到此戛然而止，之后連續(xù)3年，條例連國(guó)家三檔立法計(jì)劃都未排入，今年反倒是已出過(guò)兩次征求意見(jiàn)稿的《征信管理?xiàng)l例》，被納入計(jì)劃，決策層對(duì)條例的態(tài)度已較為明朗。翹首數(shù)載，外界終未得一見(jiàn)，其實(shí)條例內(nèi)容并不復(fù)雜，用央行研究局研究員鄒平座博士的形容是“通則性的”。

目前國(guó)家在民間借貸方面沒(méi)有專(zhuān)門(mén)立法，僅有《民法通則》、《合同法》、《最高人民法院印發(fā)<關(guān)于人民法院審理借貸案件的若干意見(jiàn)>的通知》、《刑法》等若干法律法規(guī)和司法解釋?zhuān)婕懊鏄O窄，民間借貸合法和非法的界限模糊。鄒平座的同事在6年前就研究起草條例，初衷就是確立放貸合法性，保護(hù)投資人，將借款協(xié)議法律化，同時(shí)，對(duì)高利貸、非法集資等也進(jìn)行了界定。

據(jù)他介紹，“中間被返回修改了四五次”后，目前的條例主要是在《貸款通則》之下，針對(duì)單個(gè)人與單個(gè)人之間的民間借貸活動(dòng)立法，“主要規(guī)范民資，活躍微型金融，支持個(gè)人家庭、社區(qū)創(chuàng)業(yè)”。對(duì)比之前被廣泛報(bào)道的“企業(yè)和個(gè)人都可能成為‘只貸不存的放貸人’”，借貸主客體口徑收緊，這也與民間最大呼聲，以條例為突破口，打開(kāi)個(gè)人與個(gè)人、個(gè)人與公司和公司與公司之間的自由借貸，相去較遠(yuǎn)。

除明確基本流程、交易規(guī)則、財(cái)稅、法律責(zé)任等，條例特別對(duì)每筆借款人數(shù)進(jìn)行了限定，利率依然在銀行基準(zhǔn)利率4倍以下，監(jiān)管部門(mén)主要為銀監(jiān)會(huì)及相關(guān)宏觀金融監(jiān)管部門(mén)。鄒平座表示：“實(shí)際上，條例在各方面基本都沒(méi)有本質(zhì)性的突破，但有這個(gè)規(guī)則總比沒(méi)有強(qiáng)，民間借貸大體上有一個(gè)參考的基準(zhǔn)。關(guān)鍵是將以前屬于《民商法》和《刑法》的案件，也納入金融監(jiān)管的范疇。”

然而，盡管一再修改，條例無(wú)“實(shí)質(zhì)突破”，立法亦無(wú)實(shí)質(zhì)突破。

監(jiān)管博弈

3月以來(lái)，草根學(xué)者周德文自擬民間借貸法案的報(bào)道鋪天蓋地，據(jù)傳兩部法律草案均已被全國(guó)人大立案討論。而中央財(cái)經(jīng)大學(xué)金融法研究所所長(zhǎng)黃震并不看好這兩部草案的前途。

目前國(guó)內(nèi)由民間學(xué)者發(fā)起、最終通過(guò)立法的只有曹思源起草的《破產(chǎn)法》，即使是每年“兩會(huì)”誕生的大批議案，投進(jìn)去有實(shí)響者寥寥無(wú)幾。黃震曾參與起草的某部法律草案反反復(fù)復(fù)修改了12稿，歷時(shí)10多年都未通過(guò)國(guó)務(wù)院法制辦的審查。民間借貸法草案即便列入了立法規(guī)劃，通過(guò)國(guó)務(wù)院法制辦審查也還需要走相當(dāng)長(zhǎng)的立法過(guò)程，不能解燃眉之急。我國(guó)大部分財(cái)經(jīng)法律都是部門(mén)立法，由財(cái)政部、人民銀行等國(guó)務(wù)院部委辦或各直屬機(jī)構(gòu)向國(guó)務(wù)院提交草案，國(guó)務(wù)院召集相關(guān)關(guān)聯(lián)部門(mén)審議，經(jīng)過(guò)平衡協(xié)調(diào)，再?zèng)Q定是否報(bào)送全國(guó)人大。

《放貸人條例》的命運(yùn)取決于國(guó)務(wù)院內(nèi)部、甚至金融監(jiān)管部門(mén)的博弈。央行研究局一直拍馬向前，兩位副局長(zhǎng)在不同的場(chǎng)合多次呼吁，曾任人民銀行副行長(zhǎng)的吳曉靈多年力挺條例，不過(guò)條例正式出現(xiàn)在央行公開(kāi)文件中只有2008年二季度的貨幣政策執(zhí)行報(bào)告，甚至，在2007年焦瑾璞釋放信號(hào)兩天后，央行辦公廳對(duì)“央行正在加緊制定條例”的說(shuō)法，以“媒體報(bào)道是不正確的”言辭予以澄清，態(tài)度審慎。

不少業(yè)界人士認(rèn)為，條例最主要的阻力來(lái)自金融壟斷既得利益者，特別是銀行系統(tǒng)。黃震表示：“民間資本入道，將可能對(duì)銀行賴(lài)以生存的儲(chǔ)戶(hù)資源構(gòu)成威脅，而且國(guó)內(nèi)高利轉(zhuǎn)貸現(xiàn)象屢禁不止，目前幾家銀行查出有信貸資金進(jìn)入民間借貸渠道的問(wèn)題。企業(yè)放貸一旦合法化，銀行系統(tǒng)面臨的風(fēng)險(xiǎn)會(huì)更難以控制。國(guó)內(nèi)好幾家部委級(jí)別的銀行，博弈能力很強(qiáng)，他們或許不愿意看到新的競(jìng)爭(zhēng)者與自己搶飯吃，給自己添麻煩。”

而鄒平座表示，未出臺(tái)最主要的原因在監(jiān)管難，“只要想一想民間借貸再紅火，資金往來(lái)還是要通過(guò)銀行賬戶(hù)周轉(zhuǎn)，就知道這對(duì)銀行系統(tǒng)不是大問(wèn)題，最多是原先悶頭睡覺(jué)的儲(chǔ)戶(hù)資金可能更加活躍，對(duì)銀行流動(dòng)性等有一定影響。主要是民間個(gè)體龐雜，難界定‘一對(duì)多’問(wèn)題，難統(tǒng)計(jì)資金流向，針對(duì)這種信息不透明帶來(lái)的問(wèn)題，目前仍缺乏一個(gè)全面的監(jiān)管手段，容易出現(xiàn)高利貸合法化，所可能面臨的系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)無(wú)法測(cè)量。”

換一個(gè)角度就是，難在定誰(shuí)來(lái)監(jiān)管。我國(guó)監(jiān)管框架為“一行三會(huì)”，根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定分工，央行為宏觀調(diào)控部門(mén)，銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)各有自己一攤，大多數(shù)金融行業(yè)并未納入4個(gè)部門(mén)的監(jiān)管范圍，如擔(dān)保、PE、典當(dāng)行等，形成的慣例是有利搶著管，沒(méi)利沒(méi)人管，民間借貸恰好是個(gè)難剃的頭。

中國(guó)小額信貸聯(lián)盟秘書(shū)長(zhǎng)白澄宇表示，無(wú)非有體制和技術(shù)兩個(gè)原因，“行業(yè)聰明人很多，技術(shù)并不成問(wèn)題，主要是監(jiān)管體制，到底由誰(shuí)來(lái)管，這個(gè)協(xié)調(diào)不了，條例很難出臺(tái)。”

切口改革

對(duì)于民間借貸，所傳出來(lái)的呼聲主要集中在四點(diǎn)：放開(kāi)借貸人主體、利率市場(chǎng)化、確立民間借貸中介地位、放大民間借貸資金規(guī)模。欲通過(guò)《放貸人條例》清掃路徑，幾乎已成泡影。

一亂必有一治，中國(guó)社科院金融研究所副研究員尹振濤推斷，近期頻發(fā)的民間借貸問(wèn)題必定會(huì)推動(dòng)相關(guān)法律進(jìn)程。根據(jù)目前的現(xiàn)狀，值得考慮的辦法是在現(xiàn)有法律條文的基礎(chǔ)上做出調(diào)整，并在溫州等具備條件的地方推動(dòng)試點(diǎn)。

這一思路與黃震不謀而合，“從當(dāng)前有明確監(jiān)管法規(guī)和監(jiān)管機(jī)構(gòu)的方位介入，并發(fā)揮地方立法的作用，調(diào)整相關(guān)行業(yè)政策門(mén)檻，比另立大法更具有操作性，也更能夠活躍微金融”。政府部門(mén)一直對(duì)金融開(kāi)放和監(jiān)管比較謹(jǐn)慎，國(guó)內(nèi)非銀行金融行業(yè)普遍發(fā)展或弱或亂。

如2006年底，銀監(jiān)會(huì)開(kāi)始村鎮(zhèn)銀行試點(diǎn)，并規(guī)劃2009年到2011年，3年審批建立1027家，但至今開(kāi)業(yè)的村鎮(zhèn)銀行只有500多家。小額貸款公司也因受融資比例和融資機(jī)構(gòu)個(gè)數(shù)、只存不貸等限制，叫苦多年。只要相關(guān)政策微微傾斜，民資就可能奔流而來(lái)。

日前，有媒體報(bào)道溫州金融改革試驗(yàn)區(qū)配套方案即將獲批。去年底，溫州已開(kāi)始推動(dòng)“8+1”改革方案，據(jù)溫州市金融辦主任張震宇透露，今年上報(bào)的方案為頂層設(shè)計(jì)，去年實(shí)施的則是具體的操作方案，兩者相互映襯。在3月份，溫州3家民間資本管理公司，1家民間借貸登記服務(wù)中心，要掛牌經(jīng)營(yíng)。鄂爾多斯市也開(kāi)始謀劃金融試點(diǎn)的動(dòng)作，地方試點(diǎn)也在打開(kāi)缺口。

在實(shí)施的方案中，溫州以金融辦等牽頭組建實(shí)體監(jiān)管部門(mén)，而其民間資本管理公司運(yùn)營(yíng)模式最受關(guān)注，尤其是如何統(tǒng)計(jì)借貸資金流向，黃震認(rèn)為這是其能否持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。“如果沒(méi)有借款人愿意暴露自己的經(jīng)濟(jì)狀況，也沒(méi)有出借人愿意將自己放出去多少錢(qián)公布于眾，民間借貸的運(yùn)行狀況就難以監(jiān)測(cè)和判斷，到底如何解決登記問(wèn)題，國(guó)內(nèi)目前還在探索的起步階段。我認(rèn)為最開(kāi)始應(yīng)該先將P2P網(wǎng)絡(luò)借貸平臺(tái)導(dǎo)入民間借貸登記中心，通過(guò)信息技術(shù)和法律技術(shù)相結(jié)合加以規(guī)范，如果這一點(diǎn)可以實(shí)現(xiàn)，以后就能在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步發(fā)展。”

成立金融產(chǎn)品交易所是解決“不透明”的另一種思路。鄒平座表示，將企業(yè)和個(gè)人都放到交易所這種平臺(tái)上，企業(yè)開(kāi)發(fā)金融產(chǎn)品，個(gè)人注冊(cè)會(huì)員選擇產(chǎn)品，然后就如買(mǎi)債券炒股一樣買(mǎi)賣(mài)，如此既能夠監(jiān)測(cè)到資金大規(guī)模流向，控制風(fēng)險(xiǎn)，也能夠規(guī)避買(mǎi)賣(mài)雙方顧慮。

自2010年以來(lái)，北京、天津、重慶、河北、四川等地蜂擁冒出7家金融資產(chǎn)交易所，而天津和四川等金融資產(chǎn)交易所允許個(gè)人注冊(cè)會(huì)員，參與交易，重慶等金融資產(chǎn)交易所推出小額信貸類(lèi)業(yè)務(wù)，方向似乎與鄒平座的想法有所呼應(yīng)。

金融民主化

時(shí)逢當(dāng)下，《放貸人條例》出或不出，都同樣會(huì)落入尷尬境地。

國(guó)內(nèi)金融業(yè)態(tài)中，銀行業(yè)素來(lái)一家獨(dú)大。據(jù)相關(guān)官方數(shù)據(jù)，去年底銀行業(yè)總資產(chǎn)規(guī)模超過(guò)111萬(wàn)億，占國(guó)內(nèi)金融業(yè)總資產(chǎn)規(guī)模90%左右，而2011年，保險(xiǎn)業(yè)剛邁過(guò)6萬(wàn)億關(guān)口。在證券市場(chǎng)中，債券市場(chǎng)和衍生品市場(chǎng)發(fā)展停滯，有目共睹，即便是創(chuàng)業(yè)板也被指名不副實(shí)，銀行信貸一直是實(shí)體經(jīng)濟(jì)最主要的融資渠道。

同時(shí)，利率市場(chǎng)化依然在艱難前行。目前，名義上國(guó)家只對(duì)人民幣“存款利率上限”和“貸款利率下限”嚴(yán)格管制，實(shí)際上，在銀監(jiān)會(huì)等部門(mén)監(jiān)管下，存貸款利率上下限仍然被控制。在另一半市場(chǎng)，經(jīng)濟(jì)緊縮，銀行惜貸，其他金融服務(wù)商成長(zhǎng)緩慢，民間借貸旺盛，利率價(jià)格扭曲，利率市場(chǎng)化無(wú)從談起。

在此背景下，《放貸人條例》如何出臺(tái)？?jī)H以條例利率為例，相對(duì)于當(dāng)下民間借貸的利率，若低了毫無(wú)意義，但沒(méi)有一個(gè)市場(chǎng)化利率的基準(zhǔn)，多高才算高？高利貸如何界定等等都懸而不定，因此，鄒平座有如此觀點(diǎn)：“條例只是一個(gè)過(guò)渡性規(guī)定，根本要建設(shè)完善金融市場(chǎng)。”

他認(rèn)為中國(guó)金融市場(chǎng)效率極低，作為下半身的中小企業(yè)長(zhǎng)期供血不足，已近乎癱瘓狀態(tài)。“多少老板跳樓跑路，又有多少備著移民，銀行貸款大幅度下降就能反映很多問(wèn)題，實(shí)體經(jīng)濟(jì)已十分危險(xiǎn)。”但金融不平等未有好轉(zhuǎn)，如目前國(guó)內(nèi)不缺全國(guó)性銀行，而缺服務(wù)于地方和社區(qū)的銀行，由于基本的固定利差存在，原定位服務(wù)地方的城商行，瘋狂跨區(qū)域擴(kuò)張規(guī)模，追求利潤(rùn)最大化。

中央政府似乎意識(shí)到危機(jī)，今年以來(lái)，相關(guān)政策改革風(fēng)潮頻頻吹來(lái)。3個(gè)月內(nèi)，央行行長(zhǎng)周小川兩次發(fā)聲“進(jìn)一步推進(jìn)利率市場(chǎng)化的條件基本具備”，同時(shí)銀行資產(chǎn)證券化也悄然啟動(dòng)，呼吁多年的利率市場(chǎng)化或有實(shí)質(zhì)動(dòng)作。“兩會(huì)”期間，證監(jiān)會(huì)主席郭樹(shù)清表示將在上半年推出又名“中小企業(yè)私募債”的高收益?zhèn)m封17年的衍生品—國(guó)債期貨，在2月份進(jìn)入重啟程序。

在目前畸形的市場(chǎng)格局下，牽連多方的利率市場(chǎng)化改革并非朝夕之事，實(shí)業(yè)仍難獲取貨幣血液。鄒平座認(rèn)為，目前最好的突破口在證券市場(chǎng)：美國(guó)金融界有句俗語(yǔ)，“公元前4000年上帝創(chuàng)造了世界，但在1901年又被摩根重組了一回”，“兼并重組是產(chǎn)業(yè)升級(jí)最快捷有效的方式，目前我國(guó)中小企業(yè)已到集約發(fā)展階段，如果通過(guò)證券市場(chǎng)組織大規(guī)模的兼并重組，組建大企業(yè)，資金、人才等等一切都活泛過(guò)來(lái)了”。

他理想中的金融生態(tài)，切合美國(guó)人羅伯特·希勒所提出的金融民主化。國(guó)外不存在民間借貸危機(jī)問(wèn)題，因?yàn)樗麄冋降耐顿Y渠道和金融產(chǎn)品多，金融真正為大眾所用，讓大眾受益，將風(fēng)險(xiǎn)分解于大眾。