論市縣檔案行政管理部門在檔案法規體系建設中的定位

摘 要：在檔案法規體系建設方面，市縣基層檔案行政管理部門存在著檔案法規體系建設與基層無關等不正確的觀念。市縣檔案行政管理部門在檔案法規體系建設中，不僅僅是檔案法規的執行者，更重要的角色是檔案法規體系的制定完善者。

關鍵詞：市縣檔案行政管理部門；檔案法規體系；建設

吳邦國委員長在2011年3月召開的十一屆全國人大四次會議上指出：中國特色社會主義法律體系已經形成，總體上解決了有法可依的問題。應該說，檔案法規體系同樣也已經基本形成，基本解決了有法可依的問題。然而，在市縣基層檔案行政管理部門卻仍舊感覺檔案法規體系不完備，在許多檔案執法方面都無法可依。問題出在哪里？筆者認為：問題就出在市縣基層檔案行政管理部門本身，他們存在一些不正確的觀點，對自身在檔案法規體系建設中的定位不清楚。對此，筆者談談看法，并求行家斧正。

1 基層檔案行政管理中需澄清的觀點

1.1 法規體系不完備無法實施依法行政。在基層檔案行政管理部門有種認識，認為沒有完備的檔案法規體系就無法實施依法行政，這種觀點顯然是錯誤的。因為，完備與不完備是一個相對概念，應該認識到，完善檔案法規體系是一個長期的歷史過程，檔案法規一定是隨著檔案工作實踐的發展而發展，更何況，檔案法規體系本身就不是靜止的、封閉的、固定的，而是動態的、開放的、發展的。新形勢、新實踐、新工作會給完善檔案法規體系工作不斷提出新的要求。在一定時期內，法律法規體系實現了完善或比較完善，隨著社會的不斷發展，原本完善或比較完善的法律法規體系會變得不夠完善，甚至出現漏洞或缺失。法律法規體系建設就是在完善——不完善——再到完善的過程中不斷進行的。企望等到檔案法規體系完善和完備后才能實施依法行政的認識顯然不正確，這種認識，在基層有一定的普遍性，這可以從知網期刊文獻中相關關鍵詞的關聯度看出一些眉目。從表一與表二可見，依法行政與檔案法律法規體系、建設檔案法律法規體系、檔案法律法規體系不完善的關聯度非常高，同時，依法行政存在問題與檔案法律法規體系不完善的關聯度也比較高。至少可以說明，在許多檔案人的眼里，目前，檔案行政管理依法行政存在的問題中，檔案法律法規體系不完善是一個重要的內容。

表一：檔案法律法規體系與依法行政關聯度檢索結果

檢索項主題篇名全文文獻起止年限

檢索詞一檔案依法行政-并且-檔案法律法規體系數量1984年～2011年

檢索詞二檔案依法行政-并且-建設檔案法律法規體系38231984年～2011年

檢索詞三檔案依法行政-并且-檔案法律法規體系不完善35091986年～2011年

檢索詞四檔案依法行政-并且-檔案法律法規體系29201986年～2011年

檢索詞五檔案依法行政-并且-建設檔案法律法規體系33061986年～2011年

檢索詞六檔案依法行政-并且-檔案法律法規體系不完善30451986年～2011年

檢索方式精確精確模糊2532

表二：檔案法律法規體系不完備與依法行政關聯度檢索結果檢索項主題篇名全文文獻起止年限

檢索詞一檔案依法行政存在問題-并且-檔案法律法規體系不完善數量1987年～2011年

檢索詞二檔案依法行政存在問題-并且-檔案法律法規體系不完善20511986年～2011年

檢索方式精確精確模糊1773

1.2 檔案法規體系建設與基層無關。在我國，法的形式分為法律、行政法規、地方性法規和規章。而大多數市并不具備立法資格，沒有立法權。這樣，市縣兩級基層檔案行政管理部門的同志都認為，檔案法規體系建設與基層檔案行政管理部門沒有直接關系。應該看到，大多數市縣兩級雖然沒有立法權，不能制定法律、法規、規章，但有制定規范性文件的權力。《湖南省規范性文件管理辦法》（2009年）第五條就明確規定：“各級人民政府、縣級以上人民政府依法設立的工作部門和派出機關、法律法規授權的組織，可以依法制定規范性文件。”雖然，從立法上看，規范性文件不屬于嚴格意義的法的范疇。我國《立法法》第 2 條規定的法的范圍是法律、行政法規、地方性法規、自治條例、單行條例和規章，并不包括規范性文件。但從行政法學上看，規范性文件顯然具有一定的準“法”的屬性或規范性。一是規范性文件具有一定的強制性；二是規范性文件以規定特定的權利義務內容為手段，實現特定的行政管理任務為目標；三是規范性文件為人們提供一定的行為模式、標準，引導人們的行為方向。從行政管理實踐來看，規范性文件是行政管理的重要依據，是實施法律、法規和規章所不可缺少的，起著重要的補充作用。“據統計，行政管理中對社會發生效力的規范性文件，85%是各級政府的規范性文件。”[1]“規范性文件”在行政法學上稱為“行政規定”，“行政規定是指除行政法規和規章外，由行政機關和法律法規授權的組織制定的，涉及公民、法人或者其他組織權利義務，在一定時期內反復適用，具有普遍約束力的行政公文。表現為各種決議、命令、公告、通告、通知等，即‘行政規定’是除行政法規和規章之外的行政文件。‘行政規定’這個術語的內涵和外延容易使人迷惑不解，也有人稱之為‘其他規范性文件’、‘紅頭文件’，或者‘其他行政規范性文件’”。“中國語境內的‘行政規定’，是一種對外具有直接法律效力的法律規則，它旨在或者能夠影響私人的權利和義務關系，有的行政規定設定了新的義務關系，有的行政規定改變了私人權利或義務的構成要件或者后果要件。”[2]最高人民法院《關于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》（2000年）第三條規定：“行政訴訟法第十二條第（二）項規定的‘具有普遍約束力的決定、命令’，是指行政機關針對不特定對象發布的能反復適用的行政規范性文件。”《湖南省規范性文件管理辦法》（2009年）第二條規定：“本辦法所稱‘規范性文件’，是指除政府規章外，行政機關和法律、法規授權的組織制定的，涉及公民、法人或者其他組織權利義務，在一定時期內反復適用，具有普遍約束力的行政公文。”因此，檔案法規體系應該由五個方面組成：一是行政法律，二是行政法規，三是地方性法規，四是行政規章，五是規范性文件。檔案行政法律法規固然重要，但要將有法可依落到實處，真正做到有法可依的依法行政，更多是靠與之配套的地方性法規、行政規章和規范性文件來對法律的細化和補充。因而，完善檔案法規體系的配套工作是一項艱巨的任務，要靠所有各級檔案行政管理部門的共同努力來完成。所以，檔案法規體系建設與市縣兩級檔案行政管理部門不是沒有關系，而是關系重大。在基層依法制定好檔案工作規范性文件，既是市縣基層檔案行政管理部門的職責與任務，又是檔案法規體系建設的重要組成部分。

2 市縣檔案行政管理部門在檔案法規體系建設中的地位與作用

在我國政權體系中，市縣兩級屬于基層政權，按照《立法法》的規定，大多數沒有立法權，不能實施立法，制定法規、規章等立法性工作，但具有行政規范性文件制定權。行政規范性文件制定權可以概括為國家行政機關為實施和執行法律、法規和規章，而制定、修改、廢止除行政法規和規章以外的具有普遍約束力的決定、命令和行政措施等的權力。

各級人民政府及其工作部門在國家法規體系中的作用更多的是通過制定規范性文件，將國家及地方制定的法律、法規、規章的原則具體化。同樣，市縣兩級檔案行政管理部門在檔案法規體系建設中的主要任務，是將國家及地方制定的檔案法律、檔案法規、檔案規章的原則具體化。市縣兩級檔案行政管理部門及檔案機構是國家及地方制定的檔案法律、檔案法規、檔案規章的踐行者。

2.1 市縣兩級檔案行政管理部門是檔案法規的需求者。依法行政是現代行政管理的基本要求與原則，在依法行政的大環境下，市縣兩級檔案行政管理部門在本行政轄區內進行檔案行政管理工作時，必須依法行事，依法辦事，依法做事。作為檔案行政管理部門，除必須依照政府機關行政管理工作的通用法律法規外，更多需要依據檔案方面的法律、法規、規章及上級規范性文件來管理、指導、監督、檢查檔案工作，從這個意義上講，市縣兩級檔案行政管理部門是檔案法律、檔案法規、檔案規章的需求者。

2.2 市縣兩級檔案行政管理部門是檔案法規的執行者。依據法律、法規、規章及上級規范性文件的效力范圍，法律、法規、規章及上級規范性文件一經頒布，下級機關就必須嚴格遵照執行。因此，國家及地方制定的檔案法律、法規、規章及規范性文件一經頒布，下級檔案部門同樣必須遵照執行。從這個意義上講，市縣兩級檔案行政管理部門是檔案法律、法規、規章的執行者。檔案法規只有通過基層檔案行政管理部門執行，才能將其落到實處。

2.3 市縣兩級檔案行政管理部門是檔案法規的細化者。國家及地方制定的檔案法律、法規、規章及規范性文件相對于基層千變萬化的情況來講，還是顯得原則和籠統，如何使這些法律、法規、規章及規范性文件適合基層的具體情況，在基層千變萬化的情況下發揮效用，就需要市縣兩級檔案行政管理部門依據國家及地方制定的檔案法律、法規、規章及上級制發的規范性文件原則和精神，根據當地當時的具體情況，通過制發本級的規范性文件來細化。沒有這樣一個細化過程，再好的法律、法規、規章都會因為存在不適應當地當時社會經濟發展情況，不具有可操作性而成為擺設，懸在空中不能落地。

2.4 市縣兩級檔案行政管理部門是檔案法規的修改者。由于法律、法規、規章的相對滯后性，國家及地方制定的檔案法律、法規、規章及規范性文件相對于經濟社會的發展而言，總是滯后的，總會出現一些不適應的地方，檔案法規一定是隨著檔案工作實踐的發展而發展。對于由于社會發展造成的法律、法規、規章不適應，市縣檔案行政管理部門在依據國家及地方制定的檔案法律、法規、規章及上級制發的規范性文件原則和精神，根據當地當時的具體情況，通過制發本級的規范性文件進行變通處理的同時，有責任和義務向上級檔案行政管理部門、地方和國家立法機關提出修改、廢止某些檔案法律、法規、規章及規范性文件的建議和意見。同時，市縣檔案行政管理部門在細化落實國家及地方制定的檔案法律、法規、規章及規范性文件時，制定的本級的規范性文件中，那些行之有效的內容會成為修改國家及地方制定的檔案法律、法規、規章及規范性文件時的參考，那些具有普遍適用意義的規范性文件甚至可能成為新的檔案法律、法規、規章。現實中，國家檔案局制定的許多規章標準就是由地方檔案行政管理部門承擔的。

3 市縣檔案行政管理部門在檔案法規體系建設中的定位

檔案法規體系建設主要包括兩個方面，一是對檔案法規的執行落實，檔案法規體系再完備，如果沒有誰去執行實施落實的話，那么，這樣的檔案法規體系建設等于是“空中樓閣”，對檔案事業的健康發展毫無用處。二是對檔案法規的不斷制定和修訂完善，只有不斷制定和修訂完善檔案法規，才能適應檔案工作實踐發展的需要，逐步建立起比較完善的檔案法規體系。

市縣檔案行政管理部門在我國檔案行政管理部門中的數量占絕大多數，他們管理的行政相對人也占絕大多數，直接面對的檔案事務更占絕大多數，而且，面對的是千差萬別的檔案事務。因此，市縣檔案行政管理部門在檔案法規體系建設中，不論是執行實施落實檔案法規，還是制定和修訂完善檔案法規體系都占有舉足輕重的地位，這就是其在檔案法規體系建設中的定位。對于市縣檔案行政管理部門在執行實施落實檔案法規方面的重要作用和定位，大家都比較清楚。但是，對于市縣檔案行政管理部門在制定和修訂完善檔案法規體系方面的重要作用和定位，可以說，從上到下大都不是很清楚的。這對檔案法規體系的建設極為不利。因而，從國家檔案行政管理部門到市縣檔案行政管理部門都應該改變觀點，重新認識市縣檔案行政管理部門在檔案法規體系建設中的定位，尤其是對制定和修訂完善檔案法規體系方面的重要作用和定位，更應引起高度重視。

在檔案法規體系已基本形成的情況下，檔案法規體系建設中的重點應該放在對檔案法規的細化上。《檔案法》修訂固然很重要，但是，不管《檔案法》怎樣修訂，都不可能規范每一個檔案工作的細節，那種企望《檔案法》修訂后，對每一個檔案工作的細節都做規范，具有所謂的可操作性，顯然，是不現實的，也是對檔案法規體系建設理解有偏差。要使檔案法規更具有可操作性，主要是靠與檔案法規相配套的大量的規范性文件來對檔案法律法規的細化和補充才能做到。而大量的規范性文件的制定主要是靠市縣檔案行政管理部門來完成的。因此，在《檔案法》修訂告一段落后，國家檔案行政管理部門應該將檔案法規體系建設的重點下移，將檔案法規體系建設的重點放在市縣基層檔案行政管理部門上。一是抓檔案法規的執行實施落實；二是抓市縣基層檔案行政管理部門檔案工作規范性文件的制定，細化檔案法規。重中之重是后者。要執行好檔案法規，就必須對檔案法規進行細化，而細化是為了更好地執行檔案法規，使檔案法規更具有可操作性更便于執行。

對于市縣檔案行政管理部門來說，第一，要明白自身在檔案法規體系建設中的定位；第二，要認識規范性文件是檔案法規體系建設的重要組成部分；第三，要明確制定規范性文件是其重要的職責，也是完善檔案法規體系的重要工作；第四，檔案法規體系的建設需要靠所有各級檔案行政管理部門的共同努力來完成，而市縣檔案行政管理部門是其主力軍；第五，要做到真正有法可依，又具可操作性，主要是靠市縣檔案行政管理部門制定規范性文件來實現的，而不能完全靠國家、省的檔案法規來實現。

總之，市縣檔案行政管理部門在檔案法規體系建設中，不僅是檔案法規的執行者，更重要的角色是檔案法規體系的制定完善者，明確這一角色定位，并將其落到實處，對檔案法規體系建設和促進檔案事業發展有著重要的意義。

注：本文為2011年度河南省檔案局科技項目《檔案立法技術研究》的階段性成果，項目批準號為：2011-R-05。

參考文獻：

[1] 新華網：《調查顯示公眾強烈支持政府清理“紅頭文件》http://news.xinhuanet.com/legal/2007-06/11/content_6224474.htm.

[2]姜明安，余凌云主編.行政法[M].北京：科學出版社，2010：148.

（劉東斌組稿 作者單位：開封市檔案局 來稿日期：2011-12-18）