檔案法規體系建設研究文獻綜述

摘要：對1987年以來，有關檔案法規體系建設研究文獻進行梳理，從檔案法規體系的概念與結構框架、地方檔案法規體系建設、專業及企業檔案法規體系建設、完善檔案法規體系建設四個方面分析評述。

關鍵詞：檔案法規；體系；建設；綜述

檔案工作法制化的基本要求是：“有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究。”其中，“有法可依”是指檔案法規的建立與完善。從這個意義上講，檔案法規體系是檔案工作法制化的前提條件，檔案法規體系建設則是檔案工作法制化進程中重要的基礎性工作。

自從1987年《檔案法》頒布，我國的檔案法規體系建設取得了長足的進步，已經初步形成了比較完備的檔案法規體系，基本上滿足了檔案工作法制化的要求。由于社會的發展進步，法規體系也必然會隨著社會的發展與變化進行修改、補充與完善，研究我國1987年以來，檔案法規體系建設的研究成果，對于檔案法規體系的建設與完善，有著重要的理論意義和現實意義。

1 檔案法規體系的概念與結構框架

所謂“法律體系”，“一般是指一個國家的全部法律規范，按照一定的原則和要求，根據不同法律規范的調整對象和調整方法的不同，劃分為若干法律門類，并由這些法律門類及其所包括的不同法律規范形成相互有機聯系的統一整體”。[1]檔案法律法規體系是我國法律體系中的一個組成部分。對于檔案法律法規體系，我國檔案界多簡稱為“檔案法規體系”，關于其概念，朱玉媛認為，是“根據一定的標準，將不同內容、不同形式的檔案法規組成一個有聯系、有層次、和諧統一的有機整體”。[2]江蘇省檔案科學研究所的同志認為：“我國的檔案法規體系是我國國家機關制定的用以調整國家機關、社會團體、企業事業單位和公民檔案事務社會關系法律規范的總和。從廣義上說，它包括全國人民代表大會常務委員會審議通過，國家主席頒布的檔案法，國務院制定或批準頒布的檔案行政法規，國家檔案局和中央主管部門制定的檔案行政規章，省、直轄市人民代表大會及其常委會或行政機關制定頒布的地方性檔案法規，民族自治區人民代表大會或行政機關制定頒布的民族自治地方的檔案法規，以及其他具有法律效力的規范性文件。”[3]潘玉民認為：“檔案法規體系是以《檔案法》為核心的現行檔案法規的有機統一整體。檔案法規是個廣義的概念，它除包括國家最高權力機關制定的檔案法律以外，還包括國家及檔案行政管理機關對檔案和檔案工作所做出的決議、規定、條例等檔案行政法規和行政規章。檔案法律與檔案行政法規規章相輔相成，統一于有機的整體之中，就構成了檔案法規體系。”[4]李伯富認為：“檔案法規體系是由各種不同形式和效力等級的規范性法律文件構成的有機聯系、相互協調的統一整體。”[5]還有一種認識認為：“檔案法規體系是指以《中華人民共和國檔案法》為核心，由符合《中華人民共和國立法法》規定的若干有關檔案工作的法律、行政法規、地方性法規和規章所構成的相互聯系、相互協調的統一體。”[6]筆者比較贊同江蘇省檔案科學研究所同志的觀點：“我國的檔案法規體系是我國國家機關制定的用以調整國家機關、社會團體、企業事業單位和公民檔案事務社會關系法律規范的總和。”

檔案法規體系的基本框架有“三層次說”、“四層次說”、“五層次說”和“六層次說”四種：“三層次說”認為：“檔案法規體系是以《檔案法》為核心，由若干檔案行政法規、規章構成的相互聯系、相互協調的統一體。”[7]持這種觀點的有：李鐵群、辛俊岱等人。

“四層次說”認為：檔案法規體系的基本框架分別為“檔案法律、檔案行政法規、地方性檔案法規和檔案規章。”[8]持這種觀點的有：小普、季淑芬、張玉玲、王桂芬、李安全等人。

“五層次說”認為：“我國檔案法規體系是由檔案法律、檔案行政法規、中央檔案行政規章、地方檔案法規和地方檔案行政規章構成。”[9]持這種觀點的有：郭樹銀、楊繼波、潘玉民等。

“六層次說”認為：“按照憲法和立法法，從廣義上說，現行檔案法規體系的框架是在憲法的統領下，由檔案法律、檔案行政法規、地方性檔案法規、檔案規章、技術規范和其他規范性文件共同構建而成的。”[10]持這種觀點的有：郭嗣平、李伯富、儲伯欣等人。

歸納起來，各個層次的劃分主要區別有兩點：第一，是否將中央與地方法規、規范分開；第二，是否將技術規范和規范性文件視為檔案法規體系的組成部分。前者屬劃分標準不同的問題，沒有實質上的分歧；而后者則不僅僅是劃分標準的問題，它涉及對檔案法規體系縱向層次的構成界定。個人認為，將技術規范和規范性文件視為檔案法規體系的組成部分是比較恰當的。

2 地方檔案法規體系建設情況

關于地方檔案法規體系建設的研究很少，只有郭艷等人的《談地方檔案法規體系的建立》一文，是目前可以檢索到的唯一一篇有關地方檔案法規體系建設的研究文獻。文章重點闡述了建立地方檔案法規體系的必要性和可能性，并提出了建立地方檔案法規的基本原則：與《憲法》及《檔案法》等上位法和相關法相統一，突出地方特色、易操作、堅持“罰則不突破”和逐漸完善。[11]

3 專業及企業檔案法規體系建設情況

從1993年起，檔案法規體系建設研究從國家與地方層面向專業及企業拓展。這一年的《城建檔案》第3期，刊登了中國城科會城建檔案信息研究會法規建設學組提出的《城建檔案法規體系建議方案》。對這個方案，梁光明認為：“《中華人民共和國檔案法》及其實施辦法、《城市規劃法》、《科學技術檔案工作條例》是城建檔案法規的立法依據，而不能作為城建檔案法規體系的構成法規。城建檔案法規體系是檔案法律體系、城市建設法律體系的組成部分。后者與前者是一個包含與被包含關系，而不能是相反。”“屬于業務規范的一些制度，當從該法規體系方案中分立出去。”“城建檔案法規體系方案應突出反映以下幾點:一要明確城建檔案管理在哪些方面需要法規規范，已有的法規哪些需要修訂、補充和完善；二要有一個短期的和中長期的立法規劃和實施步驟；三要有一個明確的立法分工，哪些法規必須由國家制定，哪些法規可由地方制定，哪些部門承擔起草任務，原則上都要具體落實；四是法規規范和業務規范按照各自產生的不同程序，分別制定，屬于業務規范的內容，不要納入城建檔案法規體系；五要確立一個城建檔案管理的龍頭法規。構成一個由龍頭法規輻射發展的寶塔式的城建檔案法規體系方案。”[12] 2000年，郝杰、宋保華、秦杰在《機電兵船檔案》上發表了《構建企業檔案法規體系》一文。在文中，作者從構建企業檔案法規體系的必然性與構建企業檔案法規體系的原則兩個方面，對計劃單列的特大型企業集團，創建現代企業制度的過程中建立一套完整、科學、可操作的檔案法規體系進行了論述。這篇文章的出發點是好的，想法與設想有其現實意義，但作者顯然混淆了法規與企業規章之間的區別。

2010年，《四川檔案》發表了《“三農”檔案法規體系建立初探》一文。作者遂寧市檔案局認為：“檔案工作圍繞‘三農’服務，逐步完善檔案法規體系建設，是當前檔案行政管理部門一項重要任務和義不容辭的職責。”并在文章中就如何在射洪縣開展新農村建設檔案工作示范縣、示范鄉創建活動，檔案工作如何為“三農”服務、怎樣建立和完善檔案法規體系進行大膽的嘗試進行了闡述。從文章的內容看，作者將地方檔案行政管理機關制定的規范性文件納入了整個檔案法規系統的范疇。

4 完善檔案法規體系建設研究

在整個研究過程中，完善檔案法規體系建設研究是最為活躍的部分，文獻數量占到相關文獻總量的1/3。

4.1 社會主義市場經濟條件下的檔案法規體系建設問題。嚴永官認為：社會主義市場經濟體制下檔案法規體系的構建應當遵循適應性、配套性、實用性原則；重點從檔案的形成主體來看，是各種所有制類型的企業，從檔案的內容來看，要以科技檔案和專門檔案為重點；應當注意與其他法規相結合和與各單位的規章制度相結合兩個問題。[13]

吳玲、王黎平認為：“建立和完善法規體系的目的，就是為了完善檔案事業各方面的法規建設，更好地協調檔案部門與社會各方面以至于公民之間的關于檔案事務的關系。如，目前，急需要出臺的《檔案法實施辦法》、《有關事業單位資產轉讓中檔案管理辦法》等，都需要明確規范市場經濟發展中檔案管理與社會各方面關系的行為。將檔案工作置于法律監督之下，做到有法可依，有章可循，為全面發展檔案事業，實現檔案事業管理法制化提供完備的法律規范。”[14]何玲認為：社會主義市場經濟條件下建立和完善檔案法規體系，是檔案工作自身發展的需要；是貫徹檔案工作基本原則，實現科學化管理檔案的基礎；是檔案工作與社會主義市場經濟接軌必不可少的條件。在社會主義市場經濟條件下建立和完善檔案法規體系應考慮和注意：充實和完善國有企業資產產權變動時檔案處置的有關法規、規章，以適應新形勢之需；集體、個人檔案的流向問題，亟待相關法規加以約束；應充實和完善檔案館開放檔案的法規規章；充實和完善專門檔案管理的相關法規制定程序等幾個問題。強調在建立社會主義市場經濟體制過程中，檔案事業要持續、穩定、健康發展，必須以法制作保證，建立和完善檔案法規體系，是檔案工作發展的必然趨勢。[15]

4.2 檔案法規體系建設的作用與意義。曹國孝，楊亞娣認為：建立健全檔案法規體系是貫徹《檔案法》的需要；健全的檔案法規體系是檔案工作制度化和標準化的要求；檔案學理論是實踐的指導，不是治檔的法律依據；健全檔案法規體系是改革開放和經濟建設的需要。[16]

4.3 檔案法規體系存在的主要問題與對策。丁永龍認為：我國檔案法規體系的框架已基本搭就，檔案法規體系已經初步形成。但是，如果從我國整個的法規體系中來觀察檔案法規，以及縱觀檔案法規體系內容，就會發現，檔案法規體系內外存在許多反差：一是檔案法規在國家整個法律體系中的地位與其他行政法中二級部門法所處地位之間的反差。在國家法規體系中，檔案工作日益重要的變化在基本法律中表現并不明顯，沒有得到足夠的關注。同時，和行政法中的其他專業法律相比，檔案法律也同樣居于不相稱的地位。二是《檔案法》的強制約束規范能力與其作為國家法律應該起到的作用之間的反差。三是檔案法規體系與建立社會主義市場經濟體制和建立現代企業制度相關法規的反差。我國建立了許多有關現代企業制度的法規，如《企業法》、《公司法》、《破產法》等。但在這些法規中，幾乎找不到有關檔案工作的條款，而《檔案法》對此亦無相應條文，使檔案工作在建立現代企業制度中成為薄弱環節。同時，建立社會主義市場經濟體制和現代企業制度的相關法規，還對已有的檔案法規造成了不小的沖擊，形成一種反差。四是構成檔案法規體系的部分規章“舊的已去”和“新的不來”的反差。[17]

李鐵群、辛俊岱指出：檔案法規體系有待進一步完善，主要表現為檔案法規體系的系統性不夠，專門檔案管理辦法的制定缺乏統一要求，檔案立法的現狀與客觀需要之間仍有一定差距。完善檔案法規體系需要加強檔案立法的科學性、加快對現有法規和規章的清理和修訂、充分發揮地方立法的積極性。[18]

季淑芬等人認為：“目前，我國檔案法規建設中仍存在著一些不足。首先，從總體上看，在檔案實際工作中，還有不少檔案法規的空白點，無法可依的現象也時有發生。其次，有相當一部分檔案法規是計劃經濟體制下的產物，無法適應新形勢發展的需要，直接影響了檔案法規體系整體功效的發揮。再次，檔案法規的制定工作較為緩慢，立法工作還比較薄弱，貼近現實、適用具體的檔案法規數量還較少。”[19]

李伯富認為：我國檔案法規體系存在的主要問題表現在形式結構、內容結構與立法技術三個方面。完善我國檔案法規體系的主要措施是：建立并完善科學、統一的檔案立法制度，從源頭上保障檔案法規體系從形式到內容的協調性、完整性和規范性；建立并完善以檔案法為統帥的檔案實體法規范和檔案程序法規范并行的檔案法規體系；全面清理現行檔案行政法規、規章等規范性法律文件，并在清理基礎上進行規范化和系統化。[20]

胡春華認為：我國檔案法規體系存在“檔案行政部門和行政相對人權利義務規定不平衡；檔案法規體系的完備性不夠；檔案法規體系的系統性不夠；檔案法規體系中部分內容相對滯后等主要問題”。[21]

5 結語

檔案法規體系建設是在檔案工作領域全面落實國家關于依法治國、建設社會主義法治國家戰略目標的重要舉措，是保障檔案工作正常開展、促進檔案事業持續健康協調發展的重要手段。

構建檔案法規體系，有利于增強檔案法律、法規和規章制定修訂的計劃性、科學性和前瞻性，對于促進檔案法制統一、保障檔案事業全面協調可持續發展具有十分重要的意義。

在可以預期的未來，只要遵循堅持社會主義法治理念，堅持法制統一的原則，以《立法法》為指導，以《檔案法》為核心，以現行檔案法律、法規和規章為基礎，加快立法進度，提高立法質量，就能逐步完善符合我國國情并適應檔案事業發展需要的科學、縝密、配套的國家檔案法規體系。實現貫徹落實黨中央、國務院關于堅持科學立法、民主立法，完善中國特色社會主義法律體系的重要精神，進一步增強檔案立法工作的計劃性、科學性和統一性，指導和規范檔案法規、規章及規范性文件的制定、修訂工作，為依法行政、依法治檔提供制度保障，提升檔案工作法制化管理水平。

注：本文為2011年度河南省檔案局科技項目《檔案執法理論與實踐研究》的階段性成果，項目批準號為：2011-R-06。

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[19]季淑芬，張玉玲，王桂芬.對完善檔案法規體系之淺見[J].黑龍江檔案，1997（1）.

[21]胡春華.檔案法規體系存在問題的探討[J].機電兵船檔案， 2006（1）.

（作者單位：濮陽市檔案局 來稿日期：2011-11-26）