論檔案行政管理中的“違法必究”

摘 要：“違法必究”是檔案法制建設的重要內容和保障，也是檔案行政管理部門的重要職責。檔案行政管理中存在著對檔案違法現象“不敢究”、“不忍究”、“不好究”、“不能究”、“不會究”等問題。實現“違法必究”的措施和途徑：提高檔案行政管理機關的法律意識；提高查處檔案違法現象（案件）的水平；要敢于并善于查處檔案違法現象（案件）；對檔案館的監督改同級監督為上級監督；加強檔案行政監督。

關鍵詞：檔案行政管理；違法必究；行政執法

1“違法必究”是檔案法制建設的重要內容和保障

有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究是我國社會主義法制建設的基本要求，同時，也是我國社會主義法制的內容。四個方面是相互聯系、相互制約、統一而不可分割的整體。有法可依是社會主義法制的前提和基礎，有法必依是社會主義法制的中心環節，執法必嚴是社會主義法制的關鍵，違法必究是社會主義法制的保障。違法必究要求任何組織（法人）或公民只要是違反了法律，必須受到追究，“法律面前人人平等”。四個方面層層遞進，環環緊扣，相互依存，缺一不可。

違法必究是法制建設的落腳點，違法必究又是維護法律權威和尊嚴的重要措施。

違法必究是檔案法制建設的保障，也是檔案法制建設重要內容，同時，也是檔案行政管理的重要內容，而且，是檔案行政管理部門的重要職責。它要求檔案行政管理部門按照檔案法律的規定，對于一切檔案違法現象，都必須堅決予以追究查處，做到“法律面前人人平等”，堅決維護檔案法律的權威和尊嚴。

違法必究是檔案法制建設的落腳點，也是檔案行政管理依法行政的落腳點，沒有違法必究，就很難將檔案法律法規落到實處；沒有違法必究，就很難體現檔案法律法規的強制力；沒有違法必究，就會損害檔案法律的尊嚴；沒有違法必究，就會使檔案法律失信于民；沒有違法必究，就會破壞檔案行政管理秩序；沒有違法必究，就會降低檔案行政管理效率；沒有違法必究，檔案事業的健康發展將失去有力的后盾。

違法必究，要求檔案行政管理部門對于一切檔案違法現象，不管是任何組織任何個人所為，都必須嚴格按照檔案法律的規定堅決予以追究查處，絕不允許任何組織任何個人有超越法律之上的特權，堅決杜絕“人情”查案，絕不允許存在“法外之人”。

違法必究，要求檔案行政管理部門在管理檔案事務中，要嚴格執法，發現一起檔案違法現象，就要堅決追究查處一起，絕不放過一起。既不允許對檔案違法現象不追究不查處，更不允許對檔案違法現象視而不見，絕不能給檔案違法現象留有任何生存的空間。

2 違法必究的含義

“違法必究，從字面上理解，是對違法者必須進行追究；違法，就是某行為不符合現存法律的規定。法律，當然，應該包括現存所有的法律部門。追究，就是對違反以上法律部門規定者的制裁。”[1]

從法理角度來講，違法必究是法律責任的問題，就是對違法者必須追究其法律責任。違法必究，其目的就在于保證法律法規命令得到遵守與執行，就在于強迫行為符合業已確立的秩序。違法必究就是要通過對法律責任的追究增進法律法規的強制力，制裁的作用遠比其他促使人們有效遵守與執行法律法規命令的手段大得多。法律是以權利和義務為機制調整人的行為和社會關系的，一部法律如果從頭到尾沒有規定對違反它的個人和組織進行制裁，那么，就不會有個人和組織對其遵守。正是對違法者的追究才使得法律法規真正得以實行，否則，法律法規就將成為一張張“廢紙”。

違法必究，就是要嚴格追究違法者的法律責任。這是依法治國的必要保證，是法律威嚴的重要體現。法律的執行實現了對社會秩序的維護，而法律的執行正是追究過錯人法律責任的過程。

對于檔案行業也是如此。對檔案違法者必須追究其法律責任，檔案法律法規的執行就是追究檔案違法者法律責任的過程。對于檔案違法者法律責任的追究，要靠檔案行政管理部門的檔案行政執法來實施，只有追究了檔案違法者的法律責任，才能使檔案法律法規真正得以實行，落到實處，真正起到維護檔案工作秩序的作用，也才能保障檔案事業的健康發展，才不會使檔案法律法規成為“一紙空文”。

3 檔案行政管理中違法不究現象與原因

在一些檔案行政管理部門，尤其是基層檔案行政管理部門，違法必究并不樂觀，違法不究或對檔案違法現象視而不見的現象時有發生。檔案行政管理中違法不究現象歸納起來主要有兩個方面：一方面，對所謂“強勢”部門的檔案違法現象不敢究；對“弱勢”部門的檔案違法現象不忍究；對有“人情”部門的檔案違法現象不好究；對本轄區內檔案違法現象怕影響本地的“形象”和“政績”不愿究；在“局館合一”體制下對本單位的檔案違法現象不能究。另一方面，對檔案違法現象不會究，不知道追究誰的責任，不知道如何追究。

造成這種現象的原因很多，有客觀因素，也有主觀因素。客觀因素包括社會因素、體制因素、編制因素等，主觀因素包括法律素養、行政方式、協調能力等。

3.1 客觀因素

3.1.1 社會因素。社會因素是指社會上各種事物，包括社會制度、社會群體、社會交往、道德規范、國家法律、社會輿論、風俗習慣，等等。它們的存在和作用是強有力的，影響著人們態度的形成和改變。檔案工作作為政府行政管理工作的組成部分，在一定的社會環境中運行。檔案行政管理工作者作為檔案行政管理的實施者，同樣，生活在一定的社會環境之中，受社會環境的影響。這種影響既有積極的方面，也有消極的方面。對“弱勢”部門的檔案違法現象不忍究，對有“人情”部門的檔案違法現象不好究，就是受社會環境影響最明顯的一種情況，面對“弱勢”部門或“人情”部門的檔案違法現象，“顧慮重重，認為平時與不少單位或部門有業務及其他聯系，甚至有利益關系，執法（尤其是對具體行為的執法）容易傷感情，得罪部門和領導，以后不好辦事，‘多一事不如少一事’，即使執法有時也是‘板子重重舉起，輕輕打下’，導致執法力度減弱，對一般違法行為和現象聽之任之，最后，不了了之”。[2]

3.1.2 體制因素。一方面，在現行體制下，由于部門職能的不同，有些部門的行政“權力”大，占有的行政資源比較多，在行政管理與部門關系中處于“強勢”地位，對這些所謂“強勢”部門的違法現象不敢究，不是檔案行政管理中獨有的現象，而是我國行政管理中較為普遍的一種現象。這種現象有“強勢”單位自恃有“權”，無視其他行政法規的問題，也有執法者擔心對“強勢”單位的違法行為進行處罰，日后會受到這些單位的報復與刁難。一般來講，“相對于行政執法主體，行政相對人往往是弱勢群體，這是因為行政主體一般是行政執法機關，而行政相對人多是普通的企事業單位甚至老百姓個人。而檔案行政執法的對象恰恰相反，面對的主要是各級黨政機關和國有企事業單位，這里的許多單位無論從地位還是權勢，都是檔案行政管理部門所不及的。在這些部門、單位面前，倒顯得檔案局這個行政執法主體是弱勢部門了。一旦有權有勢的部門、單位出現檔案違法行為，你如何進行執法？許多檔案行政管理部門因此就畏縮不前了”。[3]另一方面，在目前的人事與財政管理體制下，對本轄區內違法現象進行查處，怕影響本地的“投資環境”、“城市形象”和“領導政績”，也是地方行政管理中共性問題。就全國而言，為了解決這一問題，一些關鍵部門由地方管理改為中央直接管理。檔案行政管理部門在地方行政管理部門中相對弱勢，受地方政府領導，人事與財政撥款事事依賴于地方政府的支持，因此，更不愿意給地方政府“惹麻煩”，進而對本轄區內檔案違法現象不愿去究。同樣，在現有“局館合一”的檔案管理體制下，檔案行政管理部門對本級檔案館的監管，由外部監管變成了內部監管，由管理部門的監管變成了內設平級機構的監管。從單位法人的角度看，更是從一個人（檔案局長）對另一個人（檔案館長）的監督，變成了一個人（檔案局館長）自己對自己的監督。這種情況下，檔案局館對本單位的檔案違法現象并不能有效地去追究。

3.1.3 編制因素。檔案行政執法必須依法進行，但在一些基層檔案行政管理部門，一種情況是還沒有專門的檔案執法部門法規科（股），另一種情況是雖然設置了法規科（股），但沒有配齊相應的人員，許多基層單位的法規科（股）或是與其他科（股）合署辦公，或是只有一個人，根本無法獨自進行檔案行政執法查處工作。

3.2 主觀因素

3.2.1 法律素養。法律素養問題一直是檔案行政管理及檔案行政執法中的老問題，對檔案違法現象不會究，不知道追究誰的責任，不知道如何追究。“一些檔案行政執法人員對檔案及相關法律法規的學習不深入，對一些法律條款、概念還比較模糊，對執法程序及行政處罰自由裁量如何拿捏心里沒底。有的檔案行政執法人員甚至把執法理解為僅僅是對違法行為進行處罰，甚至用檢查記錄代替限期整改通知書或行政處罰決定書，從而影響了行政執法行為的效力。”[4]

3.2.2 行政方式。行政方式是指政府在實施社會管理中使用的方式。主要包括：行政計劃、行政指導、行政執法、行政監督、行政處罰和行政救濟等。雖然，改革開放已經30多年，國家在政治、經濟、社會等各個方面都發生了巨大變化，政府行政方式也發生了根本性的改變。但不少檔案行政管理部門的行政方式，仍然停留在改革開放前的計劃經濟時代。全部檔案行政管理工作依賴于業務指導，將業務指導視為檔案行政管理的全部，以業務指導代替行政執法。完全沒有意識到“檔案業務指導與檔案行政執法有著本質區別，檔案業務指導是一種行政指導行為，而行政執法檢查則是檔案行政管理部門采用檢查、審查等強制性手段進行監督檢查”。[5]在執法過程中，信奉“改了就行”的觀點，大大降低了檔案執法的嚴肅性，使“違法必究”在檔案執法工作中未能得到真正落實。

3.2.3 協調能力。協調能力包括人際關系協調能力和工作協調能力兩個方面。檔案執法并不是簡單的“我執法，你接受；我處罰，你執行”，而是一個相對復雜的協調過程。沒有良好的協調能力，缺乏熟練的協調技能是檔案行政管理者普遍存在的“短板”。這種“短板”也成為檔案行政管理者對檔案違法現象“不愿究”、“不敢究”的內因之一。

4 實現“違法必究”的措施和途徑

4.1 提高檔案行政管理機關的法律意識。要大力加強檔案行政管理機關內部的法律知識的學習教育，通過法律知識的學習教育，切實提高檔案行政管理部門領導的法律意識，樹立“違法必究”的思想，鞏固依法治檔理念，用檔案法制的思想指導檔案行政管理工作。提高檔案行政管理執法人員的法律意識，加強檔案法制觀念，增強執法必嚴違法必究意識，增強查處檔案違法現象的自覺性和主動性。

4.2 提高查處檔案違法現象（案件）的水平。要大力加強檔案行政管理部門執法人員執法知識的學習教育，檔案行政管理執法人員要從自身做起，扎實學法、懂法。應當采取積極措施，通過各種專題培訓學習，提高檔案行政管理執法人員的執法操作水平和組織協調能力，既要學習和掌握所有涉及檔案事務的法律、法規、規章和規范性文件，也要學習有關行政管理方面的程序法，還要學習檔案執法的操作規程和操作技巧。熟悉檔案法律法規規定的各種檔案違法現象的條款，熟悉對檔案違法現象處罰的方法、形式及標準。加強檔案執法實踐，“在干中學，在學中干”，通過對檔案違法現象（案件）查處，分析總結檔案行政執法與檔案違法現象的特點和規律，采取措施改進和加強檔案行政執法工作，更有效地查處檔案違法現象（案件），不斷提高查處檔案違法現象（案件）的水平和質量。

4.3 要敢于并善于查處檔案違法現象（案件）。檔案行政管理部門要嚴格檔案行政執法，認真查處檔案違法現象（案件）。檔案行政管理部門要在檔案行政監督檢查的基礎上，對發現的檔案違法現象（案件），選準突破口，沖破阻力，認真組織處理決不“走過場”，對于檔案違法現象（案件）有一起查處一起，決不姑息遷就。對于“強勢”部門的檔案違法現象，要敢于“硬”碰“硬”，“硬”起手腕堅決查處；對于“弱勢”部門和“人情”部門的檔案違法現象，要敢于打破“人情網”，不留情面予以查處；要樹立正確的政績觀，以檔案事業為重，敢于自己揭自己管轄區域的“丑”，不怕影響本地的“形象”和“政績”，堅決查處本轄區內檔案違法現象。真正發揮檔案法律的懲罰、警戒和教育作用，維護檔案法律的權威和尊嚴。

4.4 對檔案館的監督改同級監督為上級監督。由于在現有的“局館合一”的檔案管理體制下，檔案行政管理部門對本級檔案館的監管變成了內設平級機構的監管，“同級檔案局對檔案館的監督已經形同虛設。有必要將同級檔案行政管理部門對檔案館的監督改為由上級檔案行政管理部門來實施監督，只有這樣，才能有效保障綜合檔案館執行法律法規規章的情況得到嚴格而有效的監督”。[6]也才能對檔案館的檔案違法現象予以查處，使檔案館的檔案違法現象得到有效的追究。

4.5 加強檔案行政監督。上級檔案行政管理部門要加強對下級檔案行政管理部門的檔案執法監督，這是實現“違法必究”的重要措施。一是實行檔案執法責任制。明確檔案行政管理部門的執法職責和查處檔案違法現象的任務，避免對檔案違法現象處理的縱容、推諉、掩蓋、放任等不作為行為，促進自覺執法，自覺查處檔案違法現象。二是建立檔案違法不究責任追究制。鑒于檔案行政管理部門對檔案違法現象查處不力或查而不究等不作為現象，要實行檔案違法不究責任追究制，追究檔案行政管理執法人員的責任，直至追究檔案行政管理部門負責人的責任。三是建立查處違法現象上報制。鑒于當前對于檔案違法現象大部分未查處，對于檔案違法案件基本沒有查的現狀，要建立下級檔案行政管理部門查處違法現象上報制。上報制的內容主要有兩個方面：其一，下達查處檔案違法案件數量指標，每個地市、每個縣區每年必須查處一定數量檔案違法案件。查處檔案違法案件數量指標可根據對檔案事業發展的整體情況進行評估后作調整。其二，上報查處檔案違法現象和檔案違法案件的情況，上報的內容包括查處的數量、違法的情況、整改的情況等，查處的主要違法案件要報詳細的報告。四是建立檔案執法檔案。由省檔案局制定統一的《查處檔案違法現象（案件）案卷標準》，統一格式統一內容，對于所有查處的檔案違法現象（案件），都要建立檔案。每年上級檔案行政管理部門要組織對下級檔案行政管理部門的執法檔案進行檢查評比。通過對執法檔案的檢查評比，促進檔案執法的規范，促進對檔案違法現象（案件）的查處追究。

注：本文為2012年度河南省檔案局科技項目《轉變檔案行政管理職能研究》的階段性成果，項目批準號為：2012-R-05 。

參考文獻：

[1]劉婷婷，董衛國.淺析違法必究之我見[J].法制與社會，2009（25）.

[2][4][5]伍忠，郎蓉.檔案行政執法工作的思考[J].四川檔案，2012(2). [3]梁國燦.關于檔案行政執法的立法思考[J].浙江檔案，2006(10).

[6]吳雁平.局館合一體制下綜合檔案館執法必嚴若干問題的思考[J].檔案管理，2012(4).

（作者單位：濮陽市檔案局 來稿日期：2012-06-18）