民國時期我國檔案工作變革的特征

摘 要：民國時期，國內政權更迭頻繁，檔案工作歷經變革，打上了統治階層和時代的烙印。總結民國時期我國檔案工作變革的特征，主要體現在檔案工作的傳承性、依附性、滯后性及檔案服務對象的擴大化四個方面。

關鍵詞：民國時期；檔案工作；檔案機構；檔案立法；檔案教育

Abstract：In the period of the republic of china，with domestic regimes changed frequently， there is a frequently changes on archival work，moreover， ruling class and branding of the ages are marked on it as well. This article will summrizethe characteristics of archival work changes during this period，those mainly reflect in following four aspects:the inheritance of archival work， the dependence of archival work， the lagging of the archival work， and the magnification of the object of file service.

Keywords：the Republic of China；Archival Work；Archival publicity；Records low-making；Archival education

民國時期的檔案工作，按照統治集團的不同，可以分為三個歷史階段：南京臨時政府統治時期（1912年1月～2月28日）；北洋政府統治時期（1912年3月～1928年）；國民政府統治時期（1928年～1949年）。民國時期，我國近代檔案工作處于萌芽、探索和變革階段。其主要特征有四個方面，即檔案工作的傳承性、檔案工作的依附性、檔案工作的滯后性和檔案服務對象的擴大化。

1 檔案工作的傳承性

民國時期，盡管各個政權的檔案工作呈現出不同的特點，但都是在繼承前一階段建設成果基礎上的發展，其傳承性主要體現在檔案機構、檔案立法、檔案科研和檔案教育等方面。

1.1 檔案機構的傳承性。南京臨時政府更新了機構設置，設置了新型的文書管理部門，即在若干部門設立了新型的秘書工作機構，其中，包括文書部門，如，在總統府設立秘書處，內設文牘一科；臨時參議院也設有秘書機構，但尚未設置專門的檔案機構。

北洋政府時期文書檔案工作機構的設置，自上而下基本形成了體系。從中央到地方各級官署設置了文書處理機構，中央政府的文書檔案機構主要集中在總統府和國務院。總統府和國務院都設有秘書廳，負責具體的文書檔案工作。各部院也設有專門的文書和檔案處理部門，如，財政部總務廳下設有秘書科、文書科、機要科、電務科、編輯處，分掌財政部公文的起草、收發、印信、登記、編號、統計、密碼、譯電和檔案文件的編輯等項工作。民政公署時期（1913年1月8日～1914年5月23日），省政府下設總務處負責文書檔案工作。1917年9月6日，省政府機構改稱省長公署，文書檔案工作仍由政務廳下的總務科負責。

北洋政府時期實行三權分立制度，在國會、參議院和眾議院均設有秘書廳，掌管文書檔案工作。在地方立法機關中，也設有相應的機構和人員負責此項工作。在司法機關中，同樣，設有文書檔案工作機構，如，最高審判機關——大理院，設有總務處，分設文書、卷牘、統計、會計四科，分理文書檔案事務；最高檢察機關——總檢察廳，設有書記處，下設文牘、統計等四科，負責文書檔案工作。[1]

國民政府初期，新政權接管了舊政權的檔案，設置了檔案管理機構，制定了相應的規章制度。國民政府中央各部、院都設立了“北平檔案保管處”，負責接收和南運北洋政府有關部門的檔案，并制定了保管處工作規則。內政部在總務司第二科下設總檔案室，各司設立分檔案室，外交部也設立了檔案處。國民政府各級政權的建立，基本結束了“軍閥紛爭”的局面，各項工作逐漸步入正軌，機關檔案工作也隨之開展起來。近代意義的機關檔案室體制在此階段形成和建立。

綜上所述，檔案機構的傳承性體現在：檔案機構從南京臨時政府時期的秘書處文牘科發展到北洋政府時期設置專門的文書檔案處理機構，并基本形成了體系，到國民政府時期則確立了機關檔案室體制。

1.2 文書與檔案管理工作立法的傳承性。1912年1月26日，南京臨時政府內務部發布《頒發公文程式咨各部文》稱：“現今臨時政府業已成立，所有行用公文程式，亟應規定，以期劃一，而利推行。”臨時政府用立法統一了公文格式，2月27日的《南京臨時政府公報》發布了內務部咨文，文后附有“公文用折及封套式樣”，并規定“文式勿論何項公文不限頁數，隨文而止”。臨時政府還下令取消行文抬頭制度和避諱，“行文除首尾職名人名及敘事中應行另提勿論外，其敘事終了處，即緊接此諭、此咨等字樣”。[2]

南京臨時政府由于存在時間較短，政權尚未穩固，所頒布的政策和法令尚未得以完全貫徹和實施。該時期的文書和檔案立法工作處于承上啟下的階段，上承清朝文書管理舊制度，下啟民國檔案管理新制度。

北洋政府文書與檔案管理工作的立法較為全面。從中央到地方，從國務院到各部院，共制定頒發了近百個文書和檔案工作的法令、章程、規則、條例、辦法、細則等法規和規章。1912年11月6日，北洋政府頒布了自己的第一個公文程式條例。1914年5月26日、1916年7月29日，北洋政府分別頒布第二、第三個公文程式條例。1916年7月29日，頒布的公文程式條例，不僅對公文名稱、行文關系、副署制度作了詳盡的規定，而且，對公文用紙、大小規格以及行數、行距等方面，也作了明確的規定。此外，陸軍部、國務院、外交部、教育部等各部門都制定了文書與檔案管理的規章條例。一是文書檔案保管制度。北洋政府時期，中央政府對檔案保管期限種類和標準尚未作出統一的規定，但外交部、司法部、教育部、蒙藏院、鐵路局、陸軍部軍法司、交通部等機關都根據自己的管轄范圍和需要，于1912年至1922年分別對檔案保管期限作出了相關的規定。如1912年9月27日，《司法部文件保存細則》中率先規定：“保存文件區為三類：正輯、要輯、雜輯，凡文件可為將來引證之例規者，編為正輯，永遠保存之；凡文件可備查考而無須永遠保存者，編為要輯，保存七年；凡系例行文件而無關緊要者，編為雜輯，保存二年。”對于那些已滿保管期限的檔案，中央各部也都作出了銷毀規定，有的還規定了銷毀的具體辦法和程序。如《外交部編檔辦法》中這樣規定：“應行銷毀之文件，先由各司派員檢查，于收發文簿上加蓋銷毀圖章，并注上檢查員銜名，匯齊送至編纂科，再行檢查一遍，然后，派員檢閱焚毀。”1913年8月2日的《外交部保存文件規則》，1915年9月2日的《陸軍部軍法司文件保存年限條例》，1913年11月1日的《國務院秘書廳編檔處辦事細則》，均對文件的保管期限和銷毀等相關方面作了明確的規定。二是檔案調取及閱覽制度。北洋政府時期，對檔案的調取及閱覽在各部都有規定，除了必要的手續之外，還提供了閱覽場所，并且，要憑借調卷證在規定的開放時間內方可使用檔案，一般情況下都不得將檔案攜帶出庫。[3]

北洋政府時期，文書與檔案工作的立法在南京臨時政府時期的基礎上有了較為明顯的發展和進步，主要表現在以下三個方面：1.文書與檔案工作立法較為嚴謹，并且，趨于細化和全面；2.部分部委對文書與檔案保管與銷毀作了相應的規定，銷毀程序較為嚴謹；3.工作人員的檔案保護意識有所增強，對檔案閱覽、出借等檔案利用服務方面都作出了相關規定。

國民政府進行了多次文書和檔案的立法活動，其中，較為著名的是“文書檔案連鎖法”。國民政府先后制定頒發了《公文程式條例》、《行政院頒發文卷保存年限四項原則》、《行政院關于公文改良辦法》等一百多部關于文書和檔案的法規和規章， 體現在文書和檔案的收集、整理、保管、鑒定、利用等各個環節，基本形成了我國近代文書檔案法規體系，進一步實現了我國檔案立法從封建社會向資本主義社會的過渡。[4]

國民政府時期的立法與北洋政府時期相比，其進步性主要體現在以下兩方面：一是立法程序較為規范。國民政府形成了基本的立法體制，立法院作為專門的立法機關得以確立并承擔了大量的立法工作，對于立法權的設置、歸屬、范圍等都有較為明確的規定，立法程序作為立法權的運行載體，在法律上也有完整的規定。[5]二是立法內容更加嚴謹。北洋政府時期，中央政府沒有作出統一的關于保管期限的規定；國民政府時期，行政院制定了所屬各部的《文卷保存年限四項原則》，對檔案的保管期限作了統一規定。不足之處，體現在銷毀程序的制定和實施過程中，國民政府的銷毀程序是行政官員決定論，檔案工作人員不參加銷毀鑒定，相對于北洋政府行政人員與檔案人員共同參加的嚴格銷毀程序有一些退步。

綜上所述，民國時期檔案立法的總趨勢是，創新與傳承并存，發展是方向。立法范圍廣泛，立法程序逐漸合理。同時，檔案法規不統一，部分內容具有片面性，還有待于改進和提高。

1.3 檔案科學研究工作的傳承性。在南京臨時政府和北洋政府時期，致力于檔案科學研究的人員屈指可數，甚至尚未出現嚴格意義上的專門從事檔案科研工作的人員。“八千麻袋”事件敲響的警鐘，喚醒了一批學者對檔案科學研究的重視。從某種意義上說，檔案科研工作的起點是國民政府時期的文書檔案改革運動。在文書檔案改革運動中，出現了一批致力于檔案科學研究的學者，如，甘乃光、周連寬、何魯成等。因受行政效率運動的影響，民國時期從事檔案研究工作的學者多為政府官員、文書和檔案工作者、圖書館工作者和教育工作者，他們從不同的角度分析研究文書檔案理論，并且，在借鑒西方先進的實踐經驗和理論的基礎上，形成了我國獨特的文書檔案學理論體系框架，標志著我國近代意義上檔案學的誕生。

1.4 檔案教育的傳承性。中國檔案專業教育始于民國時期，是檔案工作發展到一定階段的產物，也是檔案工作向檔案事業前進的一個標志。國民政府統治時期，為解決各級機關文書檔案工作人才短缺的問題，以行政效率運動為契機，檔案專業教育開始萌芽。

1939年，國民政府教育部在湖北私立武昌文華圖書館專科學校附設一個檔案管理專科，學制兩年，招生對象為高中畢業生。1942年，國民政府教育部還指定該校開辦檔案管理職業訓練班，招收現職檔案人員，訓練時間4個月。1946年，殷鐘麟在重慶創辦私立檔案學校——崇實檔案學校，設文書處理科與檔案管理科，各分高級、初級兩個班。此外，在上海設有私立中國檔案函授學校，在四川設有職業教育檔案所。江蘇學院的行政管理系以及其他一些職業學校和講習班等，也開設檔案方面的課程。為了統一縣級檔案人員的訓練課程，國民黨中央訓練委員會與內政部還制定了《縣管理檔案人員訓練班業務訓練課程講授要點及課時數分配標準》。[6]

民國時期，檔案教育事業經歷了從開始萌芽到迅速發展兩個階段，行政效率運動成為檔案專業教育的催化劑，有力地推動了檔案教育的發展。該階段，雖然是我國檔案專業教育發展的初級階段，但它開辟了檔案事業的新領域，成為檔案專業教育史上的里程碑。

2 檔案工作的依附性

民國時期，雖然建立了專門檔案室，但是，檔案工作仍依附于文書工作。“行政效率運動”是20世紀30年代國民政府為改變國家機器運轉緩慢、辦事效率低下而發起的一場運動。它旨在通過各項行政業務改革，如，組織、人員、財務、物料、施政程序等，以提高國家機關的行政辦事效能。其主要內容和突破口是文書檔案改革。[7]1934年7月，國民政府成立“行政效率研究會”，開始分期研究關于材料整理者（如檔案、統計、圖書、報紙、出版物、調查報告等）的八項改革課題。1934年9月，甘乃光針對當時文書、檔案工作脫節，檔案保管分散、混亂、壟斷的情況提出了文書檔案合一管理的方法——文書檔案連鎖法。甘乃光明確提出：“文書收發檔案管理合一，為內政部前次建議改革之書之最終目標，而該部同仁一年來孜孜不倦繼續研究者，亦不過聯結文書收發與檔案管理之連鎖。”[8]文書檔案連鎖法的基本內容就是由機關總收發室按既定的分類方案，將本機關全部收發文進行分類編號，采用三聯單進行一次登記，然后，把文件送至主辦單位，經辦完畢的公文隨即由機關檔案室進行立卷歸檔。具體來說，就是“文書檔案連鎖法”的三個“統一”，即統一分類、統一編號和統一登記。文書檔案連鎖法集中解決了文書檔案工作中檔案分散、混亂、保管無序等問題。“行政效率運動”中的文書檔案改革，是以文書工作為主要載體的，檔案工作被統一在文書工作的過程之中。在此時期，檔案工作未能從文書工作中徹底剝離出來，在一定程度上依附于文書工作而存在。

3 檔案工作的滯后性

民國時期，由于政權更迭頻繁，檔案工作發展相對滯后。與國外相比較，無論是在理論上還是在實踐上都有很大的差距，如，檔案教育、檔案宣傳、檔案國際交流與合作等方面只是處于起步階段，體現為點的出現，未有面的鋪開。

民國時期，檔案宣傳處于一種比較閉塞的階段，其宣傳范圍僅限于政府工作部門，宣傳方式以規章法令的形式進行規范，宣傳效果不甚理想，如，民國政府時期出現了鐵道部制定的規章與行政院制定的規章發生違背的現象。政府內部對檔案工作尚不能理解和貫徹，普通民眾更無從了解檔案工作。在此階段，檔案宣傳工作還無法發揮其影響人們行為的作用。

民國時期，國家參與檔案國際合作與交流的活動較少。20世紀30年代到40年代，國民黨中央檔案整理處曾派傅振倫、朱士嘉等人到美、英、蘇、法等國考察檔案工作。回國以后，傅振倫根據自己在國外的見識和經歷，介紹了外國檔案學的理論和檔案管理情況，并結合自己考察所獲得的經驗，著有《公文檔案管理法》。在檔案國際合作與交流工作中，中國處于一種單方面接受吸取外國先進經驗的狀態，基本上，是翻譯和借鑒外國檔案學的理論和方法，介紹外國檔案管理、利用和專著出版的情況。由于中國檔案學理論處于萌芽階段，相關理論基本上是從外國 “輸入”到國內，檔案學相關理論和實踐向外國的“輸出”無從談起。

4 檔案服務對象的擴大化

北洋軍閥統治前期，爆發了一場崇尚科學、反對封建迷信、猛烈抨擊幾千年封建思想的文化啟蒙運動——“新文化運動”。“新文化運動”中，樹立了“民主”和“科學”兩面旗幟，為新思想、新理論的廣泛傳播提供了大好機遇。新思想的傳入也給檔案界帶來了震撼和啟迪。

資產階級共和國——中華民國成立后，人們對檔案的價值和作用的認識發生了變化，不僅視檔案為國家行政管理的工具，而且，也視檔案為學術研究的資源。檔案利用突破了以往僅為機關衙門服務和用于編史修志的范圍，從政府人員擴大到學術界。例如，20世紀30年代～40年代中國學術界對甲骨檔案、敦煌檔案和明清檔案的整理與研究，使社會認識到檔案的價值與作用。[9]從檔案服務的對象上看，從單純為統治階級內部服務開始向為學術界服務轉變，檔案服務對象開始有了擴大化的趨勢。但就面向社會一般檔案利用者的全面開放而言，尚有很大的距離。

參考文獻：

[1][3]張敏.北洋政府時期文書檔案制度及其實踐[D].揚州：揚州大學，2007.

[2]蔣衛榮，郭添泉.民國時期文書與檔案工作的創新與演進——以各時期《公文程式(令)》的考察為中心[J].檔案學通訊，2009（6）：87～90.

[4]徐紹敏.國民政府檔案立法概述[J].浙江檔案，2007（11）：13～15.

[5]卞琳.南京國民政府訓政前期立法體制研究（1928年～1937年）[D].上海:華東政法學院，2006.

[6]訓練通訊[N]第39期，民國32年6月1日.

[7]徐辛酉.“行政效率運動”對中國近代檔案學產生的影響[J].山西檔案，2006（4）：17～20.

[8]張曉燕.試論“行政效率運動”對中國近代檔案學的影響[J].山東檔案，2010（2）：5～9.

[9]林真.論檔案意識的發展與演變[J].山西檔案，2001(6)：8～10.

（作者單位：鄭州大學信息管理系 來稿日期：2012-06-18）