關于檔案業務指導問題的兩點思考

摘 要：文章根據《中華人民共和國檔案法》和《中華人民共和國檔案法實施辦法》有關業務指導的規定，結合國家檔案局、縣級以上地方各級檔案行政管理部門、鄉鎮專職檔案人員、機關團體企事業單位內部檔案機構、黨委政府人大政協及法院檢察院軍隊系統的檔案機構、上級檔案行政管理部門對下級檔案行政管理部門的業務指導，談了作者對“檔案業務指導是誰對誰的指導”、“檔案業務指導應當指導什么”兩個問題的思考與認識。

關鍵詞：檔案業務指導；誰指導誰；指導什么；思考

1 思考之一：檔案業務指導是誰對誰的指導

檔案業務指導是誰對誰的指導呢？筆者認為，這一問題的實質是“誰指導誰”。要回答這一問題，必須弄清檔案業務指導的主體和客體的具體所指，即“誰指導誰”中的兩個“誰”具體是指誰。很顯然，前一個“誰”是檔案業務指導的主體，后一個“誰”是檔案業務指導的客體。那么，“誰指導誰”中的兩個“誰”分別具體是指“誰”呢？根據《中華人民共和國檔案法》第六條（該條規定：“國家檔案行政管理部門主管全國檔案事業，對全國的檔案事業實行統籌規劃，組織協調，統一制度，監督和指導。”“縣級以上地方各級人民政府的檔案行政管理部門主管本行政區域內的檔案事業，并對本行政區域內機關、團體、企業事業單位和其他組織的檔案工作實行監督和指導。”“鄉、民族鄉、鎮人民政府應當指定人員負責保管本機關的檔案，并對所屬單位的檔案工作實行監督和指導。”）、第七條（該條規定：“機關、團體、企業事業單位和其他組織的檔案機構或者檔案工作人員，負責保管本單位的檔案，并對所屬機構的檔案工作實行監督和指導。”）和《中華人民共和國檔案法實施辦法》第七條（該條規定國家檔案局履行“對中央和國家機關各部門、國務院直屬企業事業單位以及依照國家有關規定不屬于登記范圍的全國性社會團體的檔案工作，中央級國家檔案館的工作，以及省、自治區、直轄市人民政府檔案行政管理部門的工作，實施監督、指導”之職責）、第八條（該條規定，縣級以上地方各級人民政府檔案行政管理部門履行“監督、指導本行政區域內的檔案工作，依法查處檔案違法行為”之職責）、第九條（該條規定機關、團體、企業事業單位和其他組織的檔案機構履行“指導本單位文件、資料的形成、積累和歸檔工作”和“監督、指導所屬機構的檔案工作”之職責）之有關規定，筆者認為，可從以下六個方面去理解檔案業務指導是誰對誰的指導：

1.1 國家檔案局依法對中央和國家機關各部門、國務院直屬企業事業單位以及依照國家有關規定不屬于登記范圍的全國性社會團體的檔案工作，中央級國家檔案館的工作，以及省、自治區、直轄市人民政府檔案行政管理部門的工作所進行的業務指導。檔案業務指導的主體是國家檔案局；客體是中央和國家機關各部門、國務院直屬企業事業單位以及依照國家有關規定不屬于登記范圍的全國性社會團體，中央級國家檔案館，以及省、自治區、直轄市人民政府檔案行政管理部門。需要指出的是：這里的“國務院直屬企業”是指機構改革后由行政機構改為企業的單位，如國家電力公司等；這里的“全國性社會團體”是指根據國務院關于社團登記的行政法規的規定，無需進行社會團體登記的全國性團體，如中國文聯等。另外，縣級以上地方各級人民政府的檔案行政管理部門也必須接受國家檔案局的指導。

1.2 縣級以上地方各級人民政府的檔案行政管理部門依法對本行政區域內的檔案館以及其他機關、團體、企事業單位和組織的檔案工作所進行的業務指導。檔案業務指導的主體是縣級以上地方各級人民政府的檔案行政管理部門；客體是所轄行政區域內的檔案館以及其他機關、團體、企事業單位和組織。需要指出的是：只要是本行政區域內的檔案工作，不論是檔案館所為，還是其他機關、團體、企事業單位和組織所為，也不管這些單位的級別，都應當依法自覺地接受所在地檔案行政管理部門對檔案工作所進行的業務指導。

1.3 鄉、民族鄉、鎮人民政府指定的負責保管本機關檔案的專門人員依法對所屬單位檔案工作所進行的業務指導。檔案業務指導的主體是鄉、民族鄉、鎮人民政府指定的負責保管本機關檔案的專門人員，客體是所屬單位。需要指出的是：這里的“所屬單位”，既包括鄉、民族鄉、鎮人民政府所屬的站、所等各部門，也包括鄉、民族鄉、鎮人民政府所屬的村鎮和企業。

1.4 機關、團體、企事業單位和其他組織內的檔案機構依法對所屬機構檔案工作所進行的業務指導。檔案業務指導的主體是機關、團體、企事業單位和其他組織內的檔案機構；客體是所屬機構。需要指出的是：機關、團體、企事業單位和其他組織與所屬機構存在上下隸屬的關系，對所屬機構的管理就是由這種隸屬關系所決定的。這種管理不是社會管理，屬于單位內部的管理。一個單位的管理涉及許多關系方面，檔案工作就是其中的一個方面。當然，這些下屬機構的檔案工作也具有相對的獨立性，其檔案工作一般都是自己負責，作為上級機關、團體、企事業單位和其他組織并不代替所屬機構具體的檔案工作，所要做的事就是對檔案工作進行業務指導。

1.5 中共中央或者省、自治區、直轄市黨委各部門的檔案機構，國務院或者省、自治區、直轄市人民政府各部門的檔案機構，以及人大、政協、法院、檢察院和軍隊系統的檔案機構，依法對本系統各單位的檔案工作所進行的業務指導。檔案業務指導的主體是中共中央或者省、自治區、直轄市黨委各部門的檔案機構，國務院或者省、自治區、直轄市人民政府各部門的檔案機構，以及人大、政協、法院、檢察院和軍隊系統的檔案機構；客體是本系統各單位。需要指出的是：中共中央或者省、自治區、直轄市黨委各部門的檔案機構，國務院或者省、自治區、直轄市人民政府各部門的檔案機構，以及人大、政協、法院、檢察院和軍隊系統的檔案機構，依法對本系統各單位的檔案工作所進行的業務指導與當地檔案行政管理部門所進行的業務指導常常有發生沖突的時候，如果發生沖突時應該怎么辦？筆者認為，一般應該以本系統業務指導為準，適當考慮當地檔案行政管理部門所進行的業務指導。

1.6 上級檔案行政管理部門依法對下級檔案行政管理部門檔案工作所進行的業務指導。檔案業務指導的主體是上級檔案行政管理部門，客體是下級檔案行政管理部門。需要指出的是：這里的“上級檔案行政管理部門”和“下級檔案行政管理部門”均是泛指，具體來說，上級檔案行政管理部門依法對下級檔案行政管理部門檔案工作所進行的業務指導主要包括三個方面：一是國家檔案局對省級檔案行政管理部門、市級檔案行政管理部門和縣級檔案行政管理部門檔案工作所進行的業務指導；二是省級檔案行政管理部門對本行政區域內所轄市級檔案行政管理部門和縣級檔案行政管理部門檔案工作所進行的業務指導；三是市級檔案行政管理部門對本行政區域內所轄縣級檔案行政管理部門檔案工作所進行的業務指導。

2 思考之二：檔案業務指導應當指導什么

檔案業務指導應當指導什么呢？筆者認為，這一問題實質上是“檔案業務指導是誰對誰的指導”問題的延伸，即前一個“誰”（即檔案業務指導的主體）對后一個“誰”（即檔案業務指導的客體）指導什么？或者說，是“檔案業務指導的主體”對“檔案業務指導的客體”指導什么？結合前面筆者對“檔案業務指導是誰對誰的指導”的六個方面的理解，筆者認為，“檔案業務指導應當指導什么”也可從以下六個方面去理解：

2.1 國家檔案局應當指導什么。筆者認為，國家檔案局的指導是全局性的，主要是指國家檔案局通過制定規章制度和方針政策對全國檔案工作進行宏觀的和總體上的指導，通過業務上的輔導、咨詢、政策的闡釋使有關方面做好檔案工作。具體來說，筆者認為，國家檔案局的指導主要包括以下幾個方面的指導：

2.1.1 規章制度指導。即國家檔案局通過研究、制定檔案工作的規章制度對全國檔案工作進行宏觀指導。檔案工作的規章制度是國家檔案局管理全國檔案工作的重要手段，這些規章制度主要通過一系列規范性文件來體現，這些規范性文件具體規定了檔案文件的歸檔整理、移交、管理、保管、保護及公布和利用等方面的一系列規章制度。自國家檔案局成立以來，特別是《檔案法》頒布實施以后，國家檔案局單獨或與有關部門聯合制定了大量的檔案工作規章制度，今后，還將隨著《檔案法》及其《實施辦法》的修訂繼續制定、修訂有關的檔案工作規章制度，進一步完善檔案法規體系，配合檔案法律、行政法規的實施，為檔案事業的健康發展提供堅實的保障。

2.1.2 方針政策指導。即國家檔案局通過研究、制定檔案工作的具體方針政策對全國檔案工作進行宏觀指導。黨和國家對檔案事業一貫非常重視，從“建黨”之初，就逐步摸索出一套檔案工作的經驗，并據此制定了一些方針政策。“建國”后，黨和國家對檔案工作更加重視，制定了一系列有關檔案工作的方針政策。國家檔案局在貫徹實施這些方針政策的同時，又從檔案事業發展的實際出發，根據具體情況制定了一些具體的方針政策。這也是國家檔案局對全國檔案工作進行宏觀指導的重要內容。

2.1.3 規劃計劃指導。即國家檔案局通過研究、制定并組織實施發展檔案事業的綜合規劃和專項計劃對全國檔案工作進行宏觀指導。具體又包括兩個方面：一是綜合規劃指導。如，《全國檔案事業發展“十一五”規劃》就是國家檔案局制定的關于“十一五”期間全國檔案事業發展的一項重要綜合規劃，對“十一五”期間全國檔案工作具有宏觀指導作用。二是專項計劃指導。如，《全國檔案教育發展“九五”計劃》和《中央、省級檔案館及中央、國家機關檔案室檔案管理技術現代化“九五”計劃》則是國家檔案局制定的專項計劃，這些計劃當中提出的檔案教育和檔案管理技術現代化的目標、任務、措施等，對“九五”期間全國檔案教育和檔案管理技術現代化工作同樣具有宏觀指導作用。

2.1.4 執法監督指導。即國家檔案局通過“對有關法律、法規和國家有關方針政策的實施情況進行監督檢查，依法查處檔案違法行為”對全國檔案工作進行宏觀指導。雖然，國家檔案局監督檢查和查處違法的范圍是中央國家機關和省一級檔案部門，但這種監督檢查和查處違法對縣級以上地方各級人民政府的檔案行政管理部門監督檢查和查處違法具有宏觀指導作用。

2.1.5 咨詢闡釋指導。即國家檔案局通過對中央國家機關和省一級檔案部門進行業務上的輔導、咨詢、政策的闡釋，使其做好檔案工作。因為，國家檔案局不可能對全國各地各個單位的檔案及檔案工作都進行直接的指導，所以，必須設定國家檔案局進行直接指導的范圍，這個范圍就是中央國家機關和省一級檔案部門。

2.1.6 宣教培訓指導。即國家檔案局通過檔案宣傳、檔案教育、檔案培訓途徑，提高人們對檔案工作的認識，豐富人們的檔案知識，提高檔案工作人員的素質，從而間接達到對全國檔案工作進行宏觀指導的作用。

2.2 縣級以上地方各級人民政府的檔案行政管理部門應當指導什么。筆者認為，縣級以上地方各級人民政府的檔案行政管理部門的指導是區域性的，主要是通過“貫徹執行有關法律、法規和國家有關方針政策”、“制定并組織實施本行政區域內的檔案事業發展計劃和檔案工作規章制度”對本行政區域內的檔案工作進行指導，通過業務上的輔導、咨詢、政策的闡釋，使有關方面做好檔案工作。具體來說，筆者認為，縣級以上地方各級人民政府的檔案行政管理部門的指導，主要包括以下幾個方面的指導：

2.2.1 法規政策指導。即縣級以上地方各級人民政府的檔案行政管理部門通過“貫徹執行有關法律、法規和國家有關方針政策”對本行政區域內的檔案工作進行指導。

2.2.2 計劃制度指導。具體又包括兩個方面：一是計劃指導，即縣級以上地方各級人民政府的檔案行政管理部門根據國家檔案局制定的發展檔案事業的綜合規劃和專項計劃，制定適應本行政區域社會經濟發展的檔案事業發展計劃并組織實施，以指導本行政區域內的檔案工作；二是制度指導，即縣級以上地方各級人民政府的檔案行政管理部門根據國家有關法律、法規和國家檔案局制定的有關規章制度，結合本地區檔案工作實際，制定出有本地區特點的規章制度，以指導本行政區域內的檔案工作。

2.2.3 咨詢闡釋指導。即縣級以上地方各級人民政府的檔案行政管理部門通過對本行政區域內所有的機關、團體、企業事業單位和其他組織的檔案工作進行業務上的輔導、咨詢、政策的闡釋，使其做好檔案工作。

2.2.4 宣教培訓指導。即縣級以上地方各級人民政府的檔案行政管理部門在管轄范圍內通過檔案宣傳、檔案教育、檔案培訓途徑，提高社會檔案意識和檔案工作人員的素質，從而間接達到對本行政區域內的檔案工作進行指導的作用。

2.3 鄉、民族鄉、鎮人民政府指定的負責保管本機關檔案的專門人員應當指導什么。鄉、民族鄉、鎮人民政府指定的負責保管本機關檔案的專門人員的指導，主要是幫助鄉、民族鄉、鎮人民政府所屬的站、所等各部門和所屬的村鎮、企業做好檔案工作，以把應該歸檔的有關檔案材料收集齊全作為指導的重點。據筆者了解，許多鄉、民族鄉、鎮人民政府所屬的站、所等各部門形成的檔案材料均集中保存在鄉、民族鄉、鎮人民政府的綜合檔案室，甚至有些鄉、民族鄉、鎮人民政府所屬的村鎮、企業的檔案材料也集中保存在鄉、民族鄉、鎮人民政府的綜合檔案室。

2.4 機關、團體、企事業單位和其他組織內的檔案機構應當指導什么。機關、團體、企事業單位和其他組織內的檔案機構的指導主要包括兩個方面：一是指導本單位文件、資料的形成、積累和歸檔工作，使本單位的檔案工作做得扎扎實實；二是指導所屬機構的檔案工作。應當指出的是，這里的“指導”并非代替所屬機構具體的檔案工作，而是對其檔案工作進行咨詢闡釋指導。

2.5 中共中央或者省、自治區、直轄市黨委各部門的檔案機構，國務院或者省、自治區、直轄市人民政府各部門的檔案機構，以及人大、政協、法院、檢察院和軍隊系統的檔案機構，應當指導什么。中共中央或者省、自治區、直轄市黨委各部門的檔案機構，國務院或者省、自治區、直轄市人民政府各部門的檔案機構，以及人大、政協、法院、檢察院和軍隊系統的檔案機構的指導，主要是指導本系統各單位按照本系統檔案管理標準做好各自的檔案工作，具體又包括法規政策指導、計劃制度指導、咨詢闡釋指導、宣教培訓指導，具體可參考“2.2”的相關內容，這里不再贅述。需要強調指出的是：系統指導如果與當地檔案行政管理部門指導發生沖突時，一般應該以本系統業務指導為準，適當考慮當地檔案行政管理部門所進行的業務指導。

2.6 上級檔案行政管理部門對下級檔案行政管理部門應當指導什么。上級檔案行政管理部門對下級檔案行政管理部門的指導主要包括規章制度指導、方針政策指導、規劃計劃指導、執法監督指導、咨詢闡釋指導、宣教培訓指導，具體可參考“2.1”和“2.2”的相關內容，這里不再贅述。

檔案業務指導涉及的問題很多，本文僅就其中的兩個問題談了筆者的思考與認識，不當之處，望行家斧正！

（作者單位：河南省濮陽市檔案局 來稿日期：2012-06-18）