大學“去行政化”的現實思考

自2010年初溫家寶總理提出“教育行政化的傾向需要改變，最好大學不要設立行政級別”的行政級別和行政化管理模式后，大學去行政化就成為了兩會代表、媒體以及社會各界熱議的話題，甚至《Nature》雜志也對此進行了相關報道。但事實上，國內關于大學行政化的思考早在10多年前就開始了，只是沒有像現在這樣激烈討論。目前，關于大學行政化該不該“去”的認識并沒有統一，對如何“去”的路徑也頗多爭議。為此，筆者以為，對大學“去行政化”的研究必須有一個清醒的認識，務必穩妥的設計好大學“去行政化”的改革路徑，不能急于求成。

一、清醒認識大學“去行政化”

大學的“行政化”是指行政關系擴展和滲透到了大學組織內部，大學被納入到一種行政化的層級序列或行政關系中，大學的行政級別不但決定了它的規模、人員編制以及可支配資源的多寡等，而且決定了它在社會組織體系中所處的地位和同其他組織的相互關系。那么，對大學“去行政化”到底該做如何理解?我們認為，大學“去行政化”應該把握以下幾個要點。

首先，大學“去行政化”不是不要行政。從大學的發展來看，大學的根本目的和任務是探討學問、交流思想、培養人才和開展科學研究，大學的一切工作都是圍繞學術工作展開，以學術為本位，按照知識和學科邏輯組織起來的學術機構。但是，與其他許多社會組織一樣，大學也具有明顯的科層組織特點，并按科層制的原則運行。特別是現在很多綜合性大學的出現，大學的組織結構發生了較大的改變。組織機構的龐大，組織內管理工作量不斷擴大，要想提高組織的工作效率，必然要建立帶有行政管理傾向的科層化組織，并依托它進行管理。從這個角度說，大學的運行離不開行政工作。

其次，大學“去行政化”不是單純的取消行政級別。大學的“去行政化”有兩個層面上的含義：在大學與政府的層面，一是要求政府改變管理模式，構建服務型政府，在現階段要充分放權，多采用法律、財政、經濟手段來管理大學，少用計劃、命令的手段來管理大學；二是理清大學與政府的關系，區分、落實好主辦權、管理權、經營權。在學校層面，一是大學不允許用行政權力代替和削弱學術權力；二是教學資源和學術資源的配置應以學術委員會為主，以學術權力為主。

第三，大學“去行政化”更不是不要黨的領導。作為政治體制改革的一部分，大學“去行政化”必須堅持正確的政治方向。大學要積極穩妥地推進政治體制改革，必須堅定不移地堅持黨的領導。我們要時刻牢記，深化政治體制改革是以增強黨和大學的活力、調動廣大教師的積極性為目標的。大學“去行政化”不是要削弱而是要加強和改善黨的領導，不是要拋棄而是要有利于鞏固黨的領導。其中，我們要分清領導和管理的關系，黨的領導是發揮總攬全局、協調各方的核心作用，使大學的民主制度建設和黨的執政能力與方式的完善同步推進，保證大學在黨的領導下得到有效的治理。

第四，大學“去行政化”也不是權宜之計。大學是以知識的傳播和知識的創造及應用而構建的組織，為了保證知識的準確和正確，學者的活動只服從真理的標準，而不受任何外界壓力如教會、國家或經濟利益的影響。大學作為一個學術組織，學術屬性是它的基本屬性，行政或科層則是為促進大學學術發展而派生的組織，為學術服務是行政存在的意義，科層屬性是它的非本質性質?？茖咏M織是典型的具有緊密和凝聚力的結構，過于嚴格的科層組織妨礙了大學的發展，并造成了教師群體的疏離。完全采用行政化的方式來管理大學和處理學術問題有本末倒置之嫌，也必然要與學術自由發生沖突，也會阻礙真理的探索和知識的傳播與發現。

第五，大學“去行政化”絕不是西方大學模式的簡單照搬。任何一種管理模式都不能保證其普遍的適用性，我們要本著發展、辯證和歷史的眼光來看問題。西方大學的管理模式完全根植于西方的歷史文化背景，發軔于傳統的行會組織模式，它和當時城市邦聯的自治思想緊密相連。雖然歷經變革，但這種基本的根基是沒有改變的。這種管理模式移植到中國后必然要適應中國的文化基礎，中國的教育歷來是“官學一體，學在官家”的模式，如果脫離了自己的歷史文化背景，完全按照別人的模式來辦大學，必然會造成“淮南為橘，淮北為枳”。

二、我國大學行政化管理現狀

(一)官辦官管

由于我國最早的近代大學創辦人主要是滿清政府官員，大學制度的核心特征是“官辦官管”——校長由政府任命或委派，教育管理部門對大學行使全面的主導和管理權。這種“官辦官管”的大學治理觀念和體制，便是今天我國大學行政化的早期原形。建國后，我們不是把大學視為獨立的學術自治體，而是作為教育行政部門的下屬單位，大學沒有了獨立性。從辦學方針看，在我國教育發展史上，清末崇尚“中體西用”，國民黨統治時期推行“黨化教育”，解放后遵循“教育為無產階級政治服務”。即使在大學自由度較大的清末民初及抗戰時期，我國都是將大學視為國家“富國強兵”的工具。國民黨統治時期確定的大學宗旨之一，便是在“黨化教育”方針指導下，強調“信仰及服從領袖”。由此可見，我國大學地位的從屬性和大學功能的工具性，以及大學行政化由來已久。

(二)資源高度集中

新中國成立后我們實行的是單純計劃經濟，這種經濟實際上是一種行政控制經濟，它反映在生產、流通、消費等經濟運行的各個環節當中；與此相適應的各種社會建制都是圍繞著這一中心體制建立起來的，并同它保持一致。為配合與適應這種制度，建立起了一種使大學完全依附于政府的管理模式，具體表現為：一是將政府直接管理大學的制度與整個社會一元化領導的制度背景相對接；二是在大學領導接受政府任命、執行政府意志的過程中，給予其相應的政治和經濟待遇，大學不必為管理中出現的失誤承擔相應的責任。此外，由于教育資源配置權高度集中于教育行政部門，大學缺乏必要的辦學自主權——從校長任免、經費撥付、項目審批，到學位授予權設定、專業課程設置、招生名額、教師招聘名額的審批權，都由政府部門掌控。行政級別不但與學校地位有關，還與校領導的個人待遇直接掛鉤。

(三)官大學問大

中國有著深厚的傳統文化，其中“尊卑長幼”的思想意識一直有著廣泛的影響，它既是儒家社會倫理的一個重要組成部分，也深深地積淀在民眾心理中，形成了一種自發的以家庭為核心向外擴散的“上下”意識。這種民族心態對行政關系向社會各種微觀領域的擴展提供了十分便利的精神條件。另外，中國是世界上封建專制主義中央集權制度統治時間最長、官僚體制最精巧、政治權術最發達、“官本位”勢力最頑強的人口大國，以皇帝為總代表組織起來的官員群體一直掌控著最多的政治、經濟、文化資源和近乎無限制的治理權。再加上科舉制度的有力配合便形成了“學而優則仕”以及“官學一體”的模式，在此基礎上根植出了“學在官家”，“官大學問大”的社會心理。至此，老百姓的“拜官主義”和官員的“戀官情結”就共同構成了中國人普遍的超強政治理性和根深蒂固、延續數千年的超穩定的“官本位”社會結構。

綜上所述，以上這些因素的共同作用使得我們的大學偏離了原來的價值取向，其中制度性因素造成影響的影響又最為嚴重。它們的共同作用造成了學術自由、大學自治、教授治校的大學共同價值觀不能得到實現。在大學內部學術權力讓位于行政權力；學術自由受到了限制和制約，思想禁錮；在知識生產、知識創新、人才培養上，觀念落后，方法單一，不能培養出創新能力強的學生?？傊?，大學失去了被賦予的“社會燈塔”的引領作用，反而被社會所引導，淪為社會和權勢的“奴婢”。

三、大學“去行政化”的必然性

(一)政府層面

以溫家寶總理在北京市第三十五中學調研發言提到的“我國教育還不適應經濟社會發展的形勢，不適應國家對人才培養的要求”為代表。這個提法我們可以理解為，國家經濟社會的可持續發展需要不同層次人才，需要創新型人才?！耙粋€國家經濟長期的增長取決于技術的不斷創新，對于處于世界技術前沿的國家，創新方式只能是自己發明。持續的技術創新是經濟長期增長的最重要決定因素?！眹医o大學提出了大力培養創新型人才的要求。

(二)學校層面

主要以學者為主，尤其以“錢學森之問”為代表——“為什么我們的學校總是培養不出杰出人才?”學者們認為中國要實現經濟的可持續發展，要實現文明、民主、富強的現代化目標，絕對離不開先進的、現代化的教育，離不開一批又一批杰出的、真正的知識分子。中國需要建立新的教育哲學和教育理想，需要形成新的教育發展戰略和目標模式，需要推進以體制改革為中心的教育改革。在這些問題的指引下，大家自然就想到了大學的性質、任務與使命。按照這個邏輯來思考，大學是傳播知識，創造知識的學術組織，大學有自己的發展規律、運行規律。這套規律就是以“學術自由，教授治學，校長治校，科學管理”為基本特征的現代大學制度。與現在我們實施的大學制度相比較，學者們認為我們的大學內部行政干預過多，行政化趨勢嚴重。以學者為主體的知識創新者在大學內發言權較弱，要求把屬于學者的權力還給學者。在大學與政府的關系上，學者們認為政府對大學管得太死，學校缺乏自主權，作為知識創新的大學，應該給予寬松的環境。

四、大學“去行政化”戰略路徑探析

(一)推進社會大環境的改變

如果有良好的大環境，小氣候的改變要容易得多。可以說，改革社會大環境是保證大學去行政化最終取得成功的重要條件。放眼當今中國，行政權力無處不在。中國高等教育10多年的跨越發展也是行政力量主導的結果，很多高校如果不是“行政化”將不會存在；大學去行政化輿論高潮的形成也是由政府發起的，期望再由教育主管部門去推進去行政化本身就是行政化；就連現在討論去行政化的相當一部分活躍人士，大都是行政上有所作為的人，都頂著“行政帽子”。為此，應加快行政管理體制改革，建設服務型政府，防止“泛行政化”，破除“官本位”，使行政權力為市場主體服務，為社會服務，最終為人民服務，從而為大學去行政化改革提供良好的外部條件和深化推進的基礎環境。

需要特別強調的是，在這種改變大環境的進程中，必須建立起一種制度信仰機制，不斷培育和強化人們的制度信仰，使大家都信仰和尊重制度，并強化制度執行的跟蹤監督，落實行政問責制度，使制度“真正管用”。因為“進行良好的制度設計和設計良好的制度被信仰同樣重要”。

(二)處理好大學自主發展與政府宏觀管理的關系

西方高等教育發展的實踐證明：在大學自治的基礎上實施政府控制，實現自治與控制的相互融合，相輔相成，是現代高等教育高速發展的重要經驗之一。伯頓·克拉克所領導的研究小組在對西方7國高等教育的權力模式作比較研究后，得出一個具有根本性的論點：“教學和科研在成為完全自治的活動或受到嚴厲監督的時候，它們都會受到損害?！?007年，經合組織專家組對中國訪問，在考察報告中稱“世界其他國家的經驗顯示，要成為世界一流大學，學校就必須享有一定程度的自治……這是因為只有自治的機構才會鼓勵創新、欣賞魅力、回應需求，而只有具備了這些因素才能成就世界級的大學。”在中國特有國情之下，在公辦高等教育作為高等教育主體的現實語境下，盡管可以借鑒西方高等教育的經驗，但也應“與中國革命的具體實踐相結合”，建立起中國特色的大學自主發展與政府宏觀管理的新型關系。其關鍵是以法律的形式對高校的社會角色進行重新定位，明確規定政府與大學的關系，改革政府對大學的管理模式，對政府管理學校的權力范圍以及使用權限進行明確規定，對高校自主發展的權限進行細化，用法律來幫助大學“去行政化”，使大學能夠保持相對的獨立性和自由度。不過，強調自主權并不排斥行政權力和行政管理。相反地，這種自主權應該受到政府宏觀管理的必要約束和調控。

(三)妥善處理教授治學與校長治校的關系

近年來，隨著高校民主管理的持續推進，怎樣發揮好教授群體在學校管理和學術發展中的作用已成為高校改革的重大問題。一些學校開始嘗試推進教授委員會建設，探索教授治學的有效途徑。但大多教授委員會的管理權限和議事規程與行政系統分工、職責模糊不清，或與行政力量關聯太過緊密，使得教授委員會有名無實，不可避免地異化為大學中又一個行政組織或準行政組織，或像目前大學中一些所謂的委員會一樣形同虛設。同時，如果問題出在“權力”上，那么解決的辦法就不是“教授治?！被蚴裁慈苏茩嗟膯栴}。太多的“教授潛規則學生”的案例告訴我們，“教授”同樣是靠不住的。而且，現在高校的行政管理干部大多是教授，也算得上是“教授治?！?不僅是“治學”)。但是，“如果管理的核心理念不尊重教育自身發展的規律和學術科研自身運作的規律，哪怕是教授在行政管理崗位上，教育本身呈現出來的仍是行政化傾向”。因此，教授治學和校長治校應該是并行不悖的，而不是相互對立的。問題的關鍵不在于什么人決策、多少人決策，而在于決策程序是否受控于有效監督之下。為此，應當以大學章程的形式改革大學內部的治理模式，改變學校資源配置模式，使行政權力真正轉變，使學校一切資源圍繞學生、學術轉，而不是圍繞權力、權勢轉。

(四)尋求去行政化的示范性突破口

大學去行政化改革的艱巨性和復雜性要求“不打無把握之仗，不打無準備之仗”，務必“確有把握而后動手，否則寧可退讓，持重待機”。因此，必須穩妥尋求去行政化改革的示范性突破口。當前，改革校長遴選方式和建立學術共同體似可作為突破口的選項，其具體實施則可用試點的方式進行探索，逐步推開。

首先，校長是學校行政的“總代表”，校長的產生方式不僅反映了政府與學校的相互關系，也反映了學校行政與教授的相互關系。改革單一的校長任命制為“選舉制”或“推舉制”，既可使校長有“底氣”抗拒來自行政的不合理干預，也可使校長真正對“選民”負責，而不是對“上級”負責，使行政化程度大為減低。

其次，大學從其本質上講“是教師與學生的共同體”。作為一個學術共同體，其本質特征在于“大學的產生、存在、運轉和發展等方面都是以學術為核心，遠離任何的權力、宗教和社會當下的各種物欲和喧囂”；作為一個學術共同體，其主體是教授和學生。其周圍任何其他力量(包括公權、社會和公民群體，也包括大學內部的行政權力)的存在都是以支持和服務于教授和學生之日常學術活動為唯一目的，別無其他。通過學術共同體的建立，樹立起具有公信力的學術標準，建立起堅實的學術傳統，將教育與學術的評價權“歸還于”教師和學者，使行政權力不再凌駕于學術權力之上，較大程度地避免把教師們變為“學術民工”，避免“打罵學術”、“拳頭學術”。

需要特別指出的是，取消高校行政級別絕不是去行政化的突破口?！按髮W的行政級別只不過是確定大學世俗定位和規范大學權力分配的一種方式，取消也好保留也罷，顯然不能從根本上解決大學行政化的積弊?！俺淦淞空f它‘未能免俗’而已，并非大學之弊的禍首。”如果只是簡單取消大學的行政級別，“高等教育的地位反而會被弱化”可能就不是“盛世危言”，而是“警世名言”。因此，大學取消行政級別的改革，需要謹慎、需要智慧、需要勇氣，需要相關領域的配套改革。

“高校去行政化是一個多層次的問題”，其實質是高等教育管理體制和運行機制的改革，核心是要最大限度地獲得大學“獨立之精神，自由之思想”。要最終啃下這塊“最難啃的硬骨頭”并不容易，各“利益相關者”必須以最大的耐心、最大的勇氣、最務實的態度、最富有創造性的構想去推進，大學去行政化改革方可能最終取得成功。