“大交通部”路向

作為大部制改革的先行者，早在2008年3月，“交通運輸部”就已在北京掛牌成立，該部承擔著原交通部、原中國民用航空總局以及建設部指導城市客運的職責。同時，國家郵政局也改由該部管理。

但在公眾的眼中，交通大部制改革似乎還留下了“尾巴”，那就是管理鐵路運輸的鐵道部，并未納入新成立的交通運輸部。

十一屆全國人大一次會議通過的國務院大部制機構改革方案曾這樣描述，“考慮到我國鐵路建設和管理的特殊性，保留鐵道部，繼續推進鐵道部政企分開的改革。”

近年來，將鐵道部最終并入交通運輸部，漸成交通大部制改革和建立綜合運輸體系的主流判斷。黨的十八大閉幕之后，有關合并方式及時間表的推測再度沸騰。

一些人還關注了一個細節，此前鐵道部部長均為中央委員會委員，而現任鐵道部部長盛光祖并未當選中國共產黨第十八屆中央委員會委員。

《財經國家周刊》記者通過采訪了解到，鐵路改革仍然會堅持先進行政企分開、然后再進行下一步改革的漸進方式。由于鐵路改革的復雜性，交通大部制改革仍將具有長期性。

漸進式改革已啟動

未來鐵道部將會以何種方式并入大交通部？盡管迄今尚無定論，通過梳理交通大部制改革的目標和意義，則不難窺見某些端倪。

一位曾供職于鐵道部經濟規劃研究院的研究人員告訴記者，鐵道部并入交通運輸部，理論上有三種路徑：第一，先政企分開，再并入交通運輸部；第二，先并入交通運輸部，再實現政企分開；第三，并入交通運輸部同時實現政企分開，這是較為激進的改革方式。

“理論上，采取這三種改革方式都存在可能。”這位研究人員說，“更大的可能是漸進式改革。”這是由改革的目的所決定的。

十一屆全國人大一次會議通過的國務院大部制機構改革方案指出，“我國交通運輸發展在今后幾年仍將處于大建設、大發展的時期，為優化交通運輸布局，發揮整體優勢和組合效率，加快形成便捷、通暢、高效、安全的綜合運輸體系，所以將組建交通運輸部。”

國家發改委綜合運輸研究所所長郭小碚表示，“組建交通大部制，目的就是要促進綜合運輸建設，促進鐵路、公路、水路、管道和航空等各種運輸方式有效銜接，通過合理的運輸組織，實現更高效的交通出行和物流。”

所以交通大部制改革，并不是政府機關改一下、動一下就行了。首先要確立綜合運輸的理念，然后按照綜合運輸的要求，對相應的機構設置、法律法規、投融資、規劃建設等，進行調整。交通運輸部已經是一個政企分開的行業管理部門，如果鐵道部仍然政企不分，帶有企業的職能，很難融入大交通部當中，與其他交通方式的管理部門實現理念及管理方式的一致。

前述研究人員也認為，“先并入交通運輸部，再實現政企分開”似不可取，交通運輸部很難接納一個仍然有企業職能的機構加入，這就要求鐵道部先行進行政企分開的改革，先實現自身職能的轉變。

十八大報告提出要“穩步”推進大部門制改革。國家行政學院經濟學部教授時紅秀告訴記者，教育、醫療等領域，在改革過程中，都出現過認識偏差，多支付了改革成本。他認為，為最大限度地避免改革可能出現的偏差，鐵路改革應會采用第一種方式。

“據我所知，鐵道部內部已經在做政企分開的改革了，就是鐵道部先進行內部改革，等它剝離企業職能，真正變成一個行業管理機構的時候，然后再進行大交通改革，這是大方向。”

下一步難題待解

鐵路改革還有很多棘手的問題未解決，如鐵路負債如何處理，這也會影響鐵路改革，進而影響到交通大制部改革的進程。

根據2012年10月鐵道部發布的2012年第三季度的財務報告，鐵道部稅后利潤繼續虧損，債務、負債率呈繼續擴大的態勢。截至2012年三季度，鐵道部的資產為43044億元，負債為26607億元，資產負債率為61.81%，稅后利潤為-85.41億元。

以鐵道部目前的盈利狀況來看，尚難通過自身盈利來償還所欠的債務。而且近年來我國大量建設鐵路客運專線，都具有公益性質，自身盈利性并不強，所以其建設成本，大部分需要由國家財政來負擔。

前述研究人員介紹，“大部制改革恰恰為解決鐵路高負債問題提供了契機，這就需要鐵路部門與財政部門共同探討，鐵路負債多大比例由國家承擔，多大比例由鐵路企業通過未來的運營償付。”

除了鐵道部負債問題之外，鐵路系統政企分開，也仍然是改革的難點之一。

鐵道部政企不分的格局，曾經對于推動中國鐵路建設、成功從國外引進高鐵技術等，起到了積極的推動作用，但走到目前的狀況已經與鐵路的發展不相適應了，許多鐵路系統人士也認為應該進行政企分開的改革，對此的共識已經越來越明顯。

“據了解，鐵路政企分開的改革沒有時間表，仍然需要外力來助推鐵道實現政企分開的改革”時紅秀說。

另一方面，交通大部制改革，在“十一五”期間進行得并不徹底。中國民航局的一位官員曾告訴記者，當初國務院大部制改革方案中提出，撤銷原交通部、民航總局等機構，共同組建交通運輸部，目的是要實現對公路、水運、郵政、民航等交通方式的統一管理，實現資源整合、管理整合，而現在還沒有全部實現這些目標。

“從責任劃分也可以看出，民航局與交通部，現在仍然是兩個獨立的機關法人。如果民航出現安全責任事故，責任主體是民航局，交通運輸部并不承擔責任。”他說。

據了解，國家民航局和國家郵政局并入交通部尚未能完全按照綜合運輸的要求，實現投資、規劃、建設、管理等方面真正融合。國家民航局和郵政局的財務、人事等安排，仍維持原來的格局。

有分析人士認為，交通大部制改革下一步的步驟可能會是，推動鐵道部剝離債務，實現政企分開，同時探討在交通運輸部的框架內，使管理公路、水運、民航等交通方式的職責更好地融合，探討在這些領域實現綜合運輸的方式，從而也為將來條件成熟時鐵道部并入交通運輸部打下更好的基礎。