征地改革：還未達(dá)成的共識

國務(wù)院近日討論《土地管理法修正案（草案）》。“征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)或提高10倍”的“專家推測”傳出后，土地市場出現(xiàn)微瀾。

國土資源部某司長告訴《財(cái)經(jīng)國家周刊》，連日來他不斷接到地方市長的咨詢電話。其中一位困惑地說：“如果補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提高10倍，那我們的用地成本就要從每畝16萬提高到160萬，招商引資還怎么搞？重大項(xiàng)目還上不上？”

更令市長們始料未及的是，一些被征地的農(nóng)民開始待價而沽。拒絕與政府就現(xiàn)行征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行談判。

征地制度改革已至臨界點(diǎn)。這在業(yè)界已成共識。然而，舊有的土地收益分配機(jī)制一旦被打破，擺在決策者面前的，可能又是一個“兩難”之擇。

補(bǔ)償爭議

對于將提請全國人大常委會審議的《土地管理法修正案（草案）》（下稱《草案》），業(yè)界的關(guān)注焦點(diǎn)是《草案》針對原法第47條所做的修正。

原法第47條規(guī)定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償”。“征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)”。“土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍”。

自1999年《土地管理法》頒布至今，10余年間，中國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不斷提高，上述征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)卻始終未變。有專家認(rèn)為，恰是因?yàn)檎鞯匮a(bǔ)償制度不合理，使農(nóng)民不能分享城市化進(jìn)程中土地增值收益，進(jìn)而拉大了貧富差距。

專家常舉的例子是：一畝農(nóng)用地，如果按照青苗補(bǔ)償法，農(nóng)民所獲收益不過幾千元至幾萬元；而一旦轉(zhuǎn)作建設(shè)用地，則開發(fā)商和地方政府所獲收益往往在十倍甚至百倍以上。正因如此，近年來在《土地管理法》修正過程中，提高農(nóng)地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)成為媒體和業(yè)內(nèi)專家的一致呼聲。

然而，“補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提高10倍”的“專家”意見頗為模糊。中國經(jīng)濟(jì)體制改革研究會研究員李昌平對記者表示，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不能簡單地用增加多少倍來劃定：“城市郊區(qū)的農(nóng)民已非真正意義的農(nóng)民，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不應(yīng)該提高10倍，應(yīng)該降幾倍；貧窮落后地區(qū)的農(nóng)民征地補(bǔ)償基數(shù)低，多漲20倍也不算多。”

國土資源部一位官員透露，在此前的討論中，對農(nóng)村耕地的征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)總額，甚至曾提出最高可為土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的90到120倍。而在原法中，對應(yīng)的上限僅是30倍。

也有學(xué)者對提高征地補(bǔ)償表示擔(dān)憂。中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院教授鄭風(fēng)田認(rèn)為，征地制度改革的困局如果停留在提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)比例上是遠(yuǎn)不夠的，必須綜合考慮。如果只提高補(bǔ)償比例的標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)果將推高房價。

在浙江大學(xué)公共管理學(xué)院土地管理系教授楊遴杰看來，征地制度改革要“提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例”大方向沒有錯，但如果保持現(xiàn)有征地范圍不變，通過提高征地標(biāo)準(zhǔn)或讓農(nóng)民參與收益分成，這不能算真正意義的改革。“它既沒有改變地方政府作為供地主體的格局，更無法避免地方政府有意不作為，利用權(quán)力壓制民眾利益訴求的做法。”

“縮征”難題

一旦修正草案獲得人大通過，下一步順理成章將出臺《農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償條例》。

“征地制度改革，表象上是征地糾紛多、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低、安置途徑單一、失地農(nóng)民長遠(yuǎn)生計(jì)難以保障，背后最大的問題是征地范圍過寬。”國土資源部一位相關(guān)負(fù)責(zé)人告訴《財(cái)經(jīng)國家周刊》。

一方面，政府對土地財(cái)政的過度依賴造成強(qiáng)烈的征地沖動，部分農(nóng)民又期望通過征地“一夜暴富”，由此導(dǎo)致因征地引發(fā)的社會矛盾日益凸顯，上訪和行政復(fù)議案件居高不下。

另一方面，現(xiàn)行征地報批程序仍較繁雜，審查權(quán)限過于集中、重復(fù)審查事項(xiàng)過多，導(dǎo)致審查周期過長，進(jìn)而造成未批先用現(xiàn)象難以遏止，影響到政府形象和法制權(quán)威。

但是，如果不顧用地需求的強(qiáng)勁增長，大幅度縮小征地范圍，勢必會制約城鎮(zhèn)化發(fā)展速度，甚至可能拖累整個社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

推進(jìn)城鎮(zhèn)化需要可持續(xù)的土地供應(yīng)。官方數(shù)據(jù)顯示，近年來全國每年實(shí)際新增用地都超過1000萬畝，超出當(dāng)年計(jì)劃指標(biāo)300?400萬畝，供需缺口在1/3以上。浙江省“十二五”期間建設(shè)用地需求約為260萬畝，而國家下達(dá)的新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)預(yù)計(jì)在140萬畝左右，缺口比例達(dá)46.2%。

正因如此，盡管征地制度改革的探討早在上世紀(jì)90年代就已開始，但相關(guān)部門至今仍在“縮小征地范圍”上達(dá)不成共識。中國土地學(xué)會副理事長黃小虎說：“主導(dǎo)投資的部門、用地大戶以及各地方政府都極力反對縮小征地范圍”。

有專家告訴記者，縮小征地范圍并非等同于減少土地供應(yīng)。“只要允許集體土地自由流轉(zhuǎn)，就能彌補(bǔ)政府縮小征地范圍欠下的土地供應(yīng)缺口”。

然而，在黃小虎看來，允許集體土地自由流轉(zhuǎn)，這才是征地制度改革最難突破的障礙。

對此，國土資源部一位司長在接受《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者采訪時有不同見解。在他看來，“土地整理和用途改變帶來的巨額增值收益，是由社會投入形成的，現(xiàn)在卻由少數(shù)人坐享其成，既不合理也不公平。”

這位司長表示，應(yīng)盡快完善土地增值收益分配機(jī)制，這是征地制度改革的前提。而在土地稅費(fèi)制度尚未健全之前，“確實(shí)不宜在全國范圍內(nèi)推廣縮小征地范圍的改革”。

“分配”探索

北京大學(xué)國家發(fā)展研究院教授周其仁認(rèn)為，當(dāng)前征地制度改革的第一位問題不是收縮征地范圍。“工業(yè)化、城鎮(zhèn)化都要用地，如果提高征地補(bǔ)償又收縮征地范圍，經(jīng)濟(jì)怎么辦？”周認(rèn)為，城市和工業(yè)用地除了國家征地、賣地這條途徑外，還可以借鑒重慶、成都的改革經(jīng)驗(yàn)，尋找另外一條途徑獲得土地資源。

中國經(jīng)濟(jì)體制改革研究會研究員李昌平則認(rèn)為，征地制度改革要秉持“耕者有其田、平均地權(quán)、漲價歸公”的三個原則。

他告訴《財(cái)經(jīng)國家周刊》，很多農(nóng)村地區(qū)分享土地增值收益的實(shí)踐已經(jīng)走在政策的前面。比如直接用集體所有的建設(shè)用地或者開辟荒地發(fā)展鄉(xiāng)村工業(yè)。或者將農(nóng)村的宅基地、四荒地、廢棄地等集中整理出來，然后“農(nóng)轉(zhuǎn)非”出租給企業(yè)。很多農(nóng)村地區(qū)據(jù)此實(shí)現(xiàn)了土地資本化收益的最大化。

李昌平建議，可建立“農(nóng)轉(zhuǎn)非”土地增值收益累進(jìn)稅、“農(nóng)轉(zhuǎn)非”土地閑置累進(jìn)稅、集體成員權(quán)退出補(bǔ)償制度，以此來推進(jìn)征地制度的改革。

《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者從國土資源部獲取的資料中發(fā)現(xiàn)，“健全土地增值收益分配和稅費(fèi)調(diào)節(jié)機(jī)制”，已被作為當(dāng)前農(nóng)村土地管理制度改革的一項(xiàng)重要目標(biāo)任務(wù)。

國土部相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，將根據(jù)土地用途決定征地范圍。公益性用途繼續(xù)實(shí)行國家征收制度，經(jīng)營性用途采取協(xié)商談判的辦法。“在實(shí)現(xiàn)市場化補(bǔ)償?shù)耐瑫r，通過稅收調(diào)節(jié)實(shí)現(xiàn)增值歸公，在國家、地方政府、集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民之間合理分配土地收益”。