戶籍改革方向漸明

4月6日上午，清明節假期剛過，張強便匆匆趕到河南鄭州市鄭東新區派出所。他的目標簡單而明確：抓緊辦理居住證。

張強是鄭州市的一位普通外來務工人員，在一家建筑工地上工作5年有余，他最近才突然發現了居住證的好處。“主要是為了考駕照”，張強告訴記者，“現在在鄭州，就業、子女入學等都要求憑居住證，居住證變得越來越‘有用’了。”

在如今的鄭州，憑居住證，外來務工人員也可以享受子女上小學就近分配入學；居住鄭州半年以上的外地人員，可在鄭州辦理駕照和車輛上牌；在鄭州購房；子女接受計劃免疫接種；辦理銀行貸款以及享受勞動就業等一系列優惠政策。

記者調查發現，模仿借鑒西方發達國家“綠卡”制度，2002年發端于上海的居住證制度正呈現燎原之勢：上海、北京、廣東、河南、浙江、山東……全國多個省市地區都在大踏步地推進這一制度。

不久前的全國兩會上，中國公安部副部長黃明透露，公安部正在起草全國性的居住證管理辦法，目前已形成草案，正在征求各方意見，并將于年內報國務院審定。

據接近決策層人士透露，以居住證制度的快速推進、深化為標志，沉寂多年的中國戶籍制度改革正在醞釀破局。

決策層的改革思路正在逐漸厘清、明朗。戶籍制度改革可期的方向，是建立城鄉一體，以居住地為依據的人口登記制度。

這將是一個綜合性的改革，逐步實現戶籍與城鎮福利體系的脫鉤、分類制定落戶政策、明確各級政府責任、規范居住證制度幾個方面都將納入其中。

“半市民化”

張強說，2007年鄭州全面廢止暫住證、推行居住證制度時，自認為二者沒有太大區別，也沒有主動辦理。2010年，隨著政府有關部門相繼推出一系列的住房、入學政策等便民服務，居住證變成了大家“爭著辦”。

“鄭州很快要推出一種新版IC卡居住證，代替現在的紙質居住證。居民個人信息會全部存儲在一張芯片里。”張強發現，沒有戶口，居住證原來是打工者融入城市的新途徑。

戶籍制度改革是中國城鎮化的重點，而作為戶籍制度改革的內容，居住證是中國一些地區借鑒發達國家“綠卡”制度進行的積極嘗試。

中國在推進城鎮化過程中面臨的突出矛盾是，人口城鎮化嚴重不足。相對于2011年中國51.3%的城鎮化率，城鎮戶籍人口占總人數的比例只有35%，兩者相差16個百分點，數以億計的農民工不能與城市居民享有同等待遇。

2010年中國舉家遷徙的農民工總量已達3071萬，這些農民工大多是跨區域落戶，處于“半市民化狀態”。

國務院發展研究中心農村經濟研究部部長徐小青認為，農民工作為流動人口的主體，在城市中無法落戶的關鍵在于“兩頭堵”的體制局限。

一方面城市在廉價享有農民工社會勞動貢獻的同時，不愿承擔提供社會保障的相應責任；另一方面，農村土地資產的處置不清，農民工無法徹底“離土離鄉”。

“如果戶籍等城鄉差異的社會保障制度與模糊的農村土地集體所有制不進行根本調整，流動人口仍將大量存在。”徐小青說。

“中國戶籍制度改革的最終目的是實現戶籍人口與外地人口享有的公共服務均等化。居住證制度是戶籍制度改革中的階段性成果，只能說是一個過渡。”中國發展研究基金會副秘書長趙樹凱在接受《財經國家周刊》記者采訪時表示。

福利博弈

中國戶籍制度的問題不在于戶籍本身，而在于其背后的福利“含金量”。

以鄭州市為例，在其現行居住證制度里，關于外來務工人員子女異地參加中招、高考以及住房保障、社保轉移接續等實際問題，都只字未提。

值得注意的是，城市的等級越高，即所謂的一線城市，無疑也是公共福利最好的城市，都提出了限制外來人口進入的政策，或者是把戶籍準入門檻條件定得相當高。

以在全國率先實行居住證制度的上海市為例，2009年2月，上海市政府發布《持有〈上海市居住證〉人員申辦本市常住戶口試行辦法》的通知，符合條件的來滬創業、就業人員均可通過申請以獲得上海戶籍。

按照規定，持上海市居住證滿7年，參加上海市城鎮社會保險滿7年，依法納稅，有中級以上專業技術職務，或技師以上職業資格，無違法記錄者，可申辦上海市常住戶口。

此外，為吸引優秀人才落戶，辦法規定，在上海市作出重大貢獻，并獲得相應獎勵，或者在上海被評為高級專業技術職務，或高級技師專業，工種與所聘崗位相符的，可不受時間及參保年限限制。

據記者了解，上海于2002年開始實施居住證制度，當年申領人數約3000人左右，除去中途沒有續辦居住證的，繳納社保不正常的，能夠滿足居轉戶持證7年、社保繳納正常兩項要求的，也就千人左右。

“這些城市的戶籍人口已經享受到了高福利，如果還有更多的人來享受同等的福利，必然要在原有的福利蛋糕中切出一塊，結果是減少了原有戶籍人口的福利供給。”中國城市和小城鎮改革中心主任李鐵一針見血地指出。

戶籍改革本質上是福利的再分配，是政府公共支出結構的再調整，在現行財稅體制下，地方政府預算收入由上級支付，按其戶籍人口核定。

因此，地方政府如果要擴大城鎮福利制度覆蓋的范圍，首先會考慮本地戶籍農業人口。

事實上各地也是這樣做的，比如早在2009年年初，北京市就建立了城鄉一體的居民養老保險制度，實現了繳費、待遇等五個標準上的城鄉一致，率先實現了養老保障制度城鄉一體化；2010年8月以來重慶市300萬轉戶居民也以本地戶籍農民為主。

在李鐵看來，過去的城鄉二元結構是農村戶口和城鎮戶口的關系，現在演變為外來人口和本區域人口的關系。戶籍制度從簡單的二元化的城市關系演變成多元化被行政區域分割的公共服務體制。這是現在面臨最大的難點。

趙樹凱認為，地方政府出于自身社會管理等需求考慮適當照顧本地戶籍人口可以理解，但是要有個底線，“戶籍制度改革的最終目的是消除附著于戶籍上的各種福利，如果地方政府人為強化這種差別，從長遠來說，必然會影響經濟和社會發展。”

趙樹凱的觀點立足于中國城鎮化快速發展的趨勢及其將釋放的巨大內需。

2000年－2010年這10年間，中國城鎮化率從36.22%提高到49.68%，年均提高了1.35個百分點，城鎮人口由4.8億增長到6.7億，平均每年約有2千萬農村人口進城。

據中國城市和小城鎮發展中心分析預測，未來中國城鎮化水平繼續快速提升。2020年全國城鎮常住人口約為8.4億，城市化率59%。

如果逐步推進農民工“市民化”，通過戶籍制度改革，把流動型消費轉化為定居型消費，可帶動住房消費，進而帶動工業制成品消費和其他基礎設施消費，可釋放的消費潛力巨大。

終極目標

今年2月底，國務院辦公廳發布了《關于積極穩妥推進戶籍管理制度改革的通知》，提出逐步實行暫住人口居住證制度，具體辦法由公安部會同有關部門研究制定按程序報批后實施。

這是2001年國務院發出通知在全國推行小城鎮戶籍制度改革以來，10年之后的又一個通知。

在2001年國務院頒發的23號文件中，放開縣級區以下農村戶口，農村人口可以自由向城市遷徙，只要有穩定的住宅和就業即可。此次放開了地級市以下農村人口遷徙的限制。

“國務院這一通知的意義不同尋常，可以說是指明了下一步戶籍制度改革的方向。“趙樹凱說，“明確了政策導向，接下來地方政府可以根據自己的實際情況去操作。”

讓外來人口與本地市民享有同樣的福利，是中國戶籍制度改革要達到的終極目標。

《財經國家周刊》記者了解到，目前決策層逐步形成了兩大改革思路：將戶籍與依附于其上的公共福利相剝離，成為僅行使人口管理功能的手段；或者進行徹底的綜合配套改革，分步將農村人口城鎮化。

就第一個思路而言，可以考慮通過建立城鄉統一的戶口登記制度，逐步取消城鄉農業戶口和非農業戶口的劃分方式，建立城鄉統一的戶口登記管理制度；逐步實行戶口登記與實際居住地相一致的人口信息登記制度，實現城鄉居民的自由遷徙。

而如果進行綜合配套戶籍改革，則可以考慮將戶籍制度改革的重點制度人群鎖定為舉家遷徙農民工和新生代農民工，為了逐步縮小居住證和城鎮戶籍之間的福利差距，可以考慮以居住證代替暫住證，逐步放開長期外來居住人口的落戶限制。

中國政府寄希望于在中小城市率先取得戶籍制度改革的突破，但是過去幾十年的經驗表明，現行等級化的行政管理體制下，高等級城鎮有權力決定其下級城鎮政府的相互關系，有能力從低等級城鎮“獲取”資源，有機會“截流”上級政府配置給地方的資源。

中小城市在資源分配和財稅體制中的弱者地位決定了改革要取得實質性進展，自然要涉及宏觀經濟體制，特別是有關中央的分稅制和轉移支付政策，也要根據城鎮化政策進行相應的調整。

國家發改委相關人士透露，在細化明確中央和地方政府在農村人口轉移方面的財政支出責任基礎上，建立政府、企業、個人共同參與的農民工市民化改革成本分攤機制。

李鐵曾經撰文指出，“如果在就業的開放度和社保的繳納率以及轉移接續服務等方面再有較大改進，外來人口和戶籍人口的公共服務差距可以縮到很小，戶籍管理制度改革的阻力也就會小很多。一旦公共服務差距等于零，現行戶籍管理制度存在的價值也就不復存在。”

趙樹凱則認為，在改革方向既定的情況下，不論中小城市，還是大城市，只要能夠打破既定利益群體的阻撓，戶籍制度改革不分先后，都可以推行。

城市的等級越高，即所謂的一線城市，無疑也是公共福利最好的城市，都提出了限制外來人口進入的政策，或者是把戶籍準入門檻條件定得相當高

讓外來人口與本地市民享有同樣的福利，是中國戶籍制度改革要達到的終極目標