預算改革南海樣本

廣東佛山南海區最偏遠窮困、規模最小的海壽小學突然“有錢”了。

不久前，這所不過11位老師、百余名學生構成的“麻雀小學”，第一次爭取到了區鎮兩級88萬元扶持資金。除正常教育經費外，這是該學校建校130多年來從政府獲得的最大一筆扶持資金。

海壽小學校長張永輝在南海區“特色學校創建”預算分配競爭性項目現場答辯會中脫穎而出，為學校贏得了這筆急需而又多少有些意外的教育經費。

公開申請，公開答辯，專家評審當場提問，當場打分，分高者獲得項目資金。張永輝所說的“預算分配競爭性項目現場答辯會”，構成了廣東佛山南海區財政預算績效管理改革最新的一環。

佛山市南海區近年來將競爭性分配機制引入到教育、衛生等民生領域，一改過去資金分配標準不明確，甚至靠拉關系、拿批條等著政府分錢的狀況，讓競爭成為財政資金分配的“關鍵詞”。

“制度分錢”

將公開競爭引入財政資金分配，無異于一場沒有硝煙的戰爭。

在日前南海區舉行的另一場競爭性分配資金答辯會上，6家醫院分別由院長帶隊，就9個重點醫學（特色）專科同臺競技，輪流答辯，爭奪共計200萬元的財政衛生資金。最終經專家現場打分，“中西醫結合關節骨病中心的構建”等三個專科獲得財政支持。

佛山市南海區第三人民醫院院長湯耀斌說，以前申報衛生專項資金，往往以遞交材料為主，幕后怎么操作完全看不到，如今站在臺上為自己的項目公開接受專家答辯，申報者有了說話機會，感覺資金分配很公正。

“這是第一次在衛生領域搞競爭性資金分配。最重要的結果是在醫院內部和院院之間，產生良性競爭的氛圍，這種導向很重要。”南海區衛生和人口計劃生育局常務副局長潘永桐感受到變化。

南海區的績效預算實踐最早啟動于2004年，從最初引入第三方專家、人大代表和社會公眾進行閉門評審，到如今擴展到現場答辯競爭，經過多年的摸索，“花錢看效果”的理念已貫穿南海財政資金分配過程。

預算績效管理，國際上統稱“績效預算”，是一種以支出結果為導向的預算管理模式，強化政府預算為民服務的理念，要求政府部門不斷改進服務水平和質量，花盡量少的資金、辦盡量多的實事，向社會公眾提供更多、更好的公共產品和公共服務。上世紀90年代后，西方主要國家都力推績效預算，一些發展中國家如墨西哥、馬來西亞等也嘗試構建績效預算。

目前，南海區除人員經費和公用經費按定額標準核定外，50萬元以上的各類財政專項資金已全部納入預算績效管理范圍，并大膽引入外腦智囊的參與，將專家評價作為區項目支出預算績效管理的依托。

為確保專家評價公正性，南海區建立了一支跨學科的100多人的專家團隊，專家評審的內容包括政策和技術兩個層面。財政分配問績效，關鍵要有制衡機制。南海區建立了一套績效評價指標體系，包括申報材料真實性、項目可行性、績效目標等多個指標。通過這套指標體系，力求資金分配時“有章可循”，花完錢“有據可查”。

此外，為了確保政府花錢的效果，南海區建立了人大、監察、審計和財政等多部門組成的聯合績效問責小組，對50萬元以上項目“全程追效”，并按5%的比例隨機抽取進行績效調查。同時，項目資金分批發放，只有達到事先承諾的效果，才能獲得全部資金。

“現在南海的政府部門花錢很緊張，也不敢隨意申請項目資金，因為項目績效評估結果與年終干部考核掛鉤，一旦資金被發現浪費或執行不到位，會直接影響‘烏紗帽’。” 南海區財政局常務副局長江啟強說。

記者在采訪中了解到，南海出臺了《關于區級財政資金競爭性分配改革的意見》，目前財政資金競爭性分配機制已經應用在企業技改、公共服務、社會民生等多個領域。今年南海區計劃安排1億元財政資金，通過競爭性分配更多地投向合理的項目建設上。

南海區區長鄭燦儒指出，推行項目支出預算績效管理，實現了由“人分錢”向“制度分錢”的轉變。

財政削權

南海的財政官員用這場改革革了政府財力分配權和決策權的命。

鄭燦儒說，南海區之所以在全國率先推進預算績效管理改革，具有多方面的原因。處在改革開放前沿的南海區，經濟綜合實力居全國縣域前列，財政收入也一直處于高速增長態勢，但在傳統的財政分配體制下，仍然面臨尖銳的財政收支矛盾。

以改革前的2003年為例，全區各部門申報的財政預算為69億元，但區財政實際可支配財力僅44億元，差額高達25億元。鄭燦儒說，當時他還在佛山市財政局工作，搞部門預算，大家都伸手要錢，不光南海區，整個佛山市申報的支出預算就比整個財政收入多了80個億，怎么分錢成了讓財政頭疼的問題。

其根源在于傳統財政預算制度的弊端。傳統財政預算體制的基本流程為：單位申報項目——財政部門審核——政府部門審批——人大通過——財政部門下撥資金。

江啟強說，在這種體制下，項目申報單位“報大數”現象幾乎成為慣例，申請項目往往缺乏預算依據。同時，政府審批過程中，部門本位、利益博弈等現象比較普遍。財政部門審核的隨意性也大，對申報項目不分良莠。

其結果就是一些強勢部門取得的財政資金遠多于普通部門，財政資金分配不科學，支出安排難以體現公共財政的需要。

財政部財科所副所長白景明說，南海推行績效預算實踐，財政部門分錢的權力大為削弱，把預算支出的決策權交給了專家，有效防止僅憑主觀判斷或個人喜好決定撥款及撥款數額的行為。同時，績效預算對用款單位的全力約束機制也增強了，過去的“重錢、輕用”，甚至濫用、挪用的現象隨之大幅減少。

從南海實踐效果看，推行績效預算后，減少了大量不合理支出。2008年，預算單位申報項目512個，資金額為49億元，專家評審同意安排項目313個，建議安排資金11億元，資金核減率為78%，緩解了財政支出壓力。

大方向

政府“錢袋子”越來越鼓，尤其是當下全國財政收入已躍入10萬億元大關，今年財政支出規模將超過12萬億元，進一步深化預算改革迫在眉睫。

“南海區先行先試的預算績效管理改革，為其他地區乃至全國推進預算績效管理指明了方向。”參與南海預算改革的中國發展研究基金會副秘書長趙樹凱說，預算績效管理改革其宗旨就是以企業精神來塑造政府，使財政資金支出不僅要問績，更要與效益掛鉤，使政府成為一個負責任政府和效能政府。

對中國而言，從1998年開始，中國的財政改革重心逐步轉向預算制度改革，時至今日，已初步構建了部門預算、國庫集中收付、政府收支分類改革、政府采購制度為支柱的基本預算制度體系。然而，就建立新的預算管理模式而言，這些成果還屬于基礎設施建設，后續的上層建筑尚需搭建。

趙樹凱說，目前公共預算改革在中國正呈現“遍地開花”的景象，很多地方進行了不同方向的有益探索，除了南海區的項目支出預算績效管理改革，還有浙江溫嶺基層參與式預算的改革、河南焦作的預算公開、上海閔行區人大直接推動的公共財政改革等。

白景明認為，從普遍意義上看，南海績效預算實踐的成功推進，意味著在我國現有財政管理體制基礎上推廣績效預算的可能性。

財政部相關負責人指出，預算績效管理改革的下一步方向，是要逐步建立以績效目標實現為導向，以績效評價為手段，以結果應用為保障，以改進預算管理、優化資源配置、控制節約成本、提高公共產品質量和公共服務水平為目的，覆蓋所有財政性資金，貫穿預算編制、執行、監督全過程的具有中國特色的預算績效管理體系。

海壽小學校長張永輝在南海區“特色學校創建”預算分配競爭性項目現場答辯會中脫穎而出，為學校贏得了這筆急需而又多少有些意外的教育經費

南海區區長鄭燦儒指出，推行項目支出預算績效管理，實現了由“人分錢”向“制度分錢”的轉變