區域聯合深化的困擾及對策

摘要：區域聯合目前正呈縱深發展之勢，但同時也面臨深化優化難的現實。針對制約因素，要采取有效有力的對策。

關鍵詞：區域聯合； 深化； 困擾； 對策

中圖分類號：D912.29 文獻標識碼：A 文章編號：1006-3315（2012）09-159-002

區域聯合是改革開放中脫穎而出的新生事物，一批“以城市特別是大中城市為依托的、不同規模的、開放式、網絡型的經濟區”崛地而起，沖破條塊分割、地區封鎖的樊籬，在大范圍、廣領域的區域舞臺上演了聯合協作的壯觀之劇。目前，區域聯合呈現縱深發展之勢，但不容忽視的是在向深層次、高階段前進的征途中舊的矛盾和新的困擾交織，這種狀況在跨省區接壤地區的區域聯合中更為明顯，外界、內部諸多因素制約區域聯合的深化發展。

一、體制的屏障

我國長期實行的是一種按照行政區劃和部門分工雙軌向上集中、垂直統一的縱向管理體制。財政分灶、地區承包、外貿包干制度以及尚未理順的稅收、價格、金融體制，實際上助長了地方保護主義的膨脹。在這種狀況下，區域聯合深化發展無疑阻力重重。經濟區是由若干地位平等的行政單元組成的松散聯合組織，其成員具備行政和經濟管理雙重職能，既有聯合發展、共同振興的愿望和行動，又在競爭的壓力和地方剛性利益的誘導下，根據本身利益實施經濟政策、聯合行為，對外的開放性和排他性兩手交互使用。經濟區是松散性、網絡式的區域聯合體，其發展完善有賴于真正肩負區域生產要素優化組合、資源合理配置的使命。經濟區難以作為獨立的經濟利益主體自我發展完善，工作處于“兩難”局面。

二、政策的制約

區域聯合要靠有效完善的政策保證、導向，促其經濟行為規范。從目前來看，國家有關區域聯合的引導、保護、激勵等方面的政策既不完善也難以兌現，未能消除條塊具體政策對區域聯合的不利影響。同時在改革環境中誕生的經濟特區和經濟協作區，雖然性質、作用不同，但政策的扶植、保護、傾斜無法比擬。經濟特區是享受優惠政策的“寵兒”，經濟區為無力顧及自生自長的“養子”。一些經濟區盡管探索制定了區域聯合優惠政策，在市場疲軟、銀根抽緊、物資專管、商品專控的擠壓下，顯然缺乏權威性和可操作性，實施起來難度很大，甚至成為一紙空文。

三、理論的滯后

實踐需要理論導向，經濟區現象方興未艾，推動了區域聯合理論研究，但缺乏相應的深度和力度，對于區域聯合的理論方法、運動規律、性質功能、地位作用、組織形式、發展趨勢尚缺乏系統理論闡述和科學論證，遠遠落后發展的實踐。理論的滯后難免帶來認識的偏差和實踐的失誤。當前不僅社會上對區域聯合較為陌生，就連一部分從事區域聯合的實際工作者也是具體工作可以侃侃而談，理論規律難知所以然。區域聯合處于“摸著石頭過河”的狀況，隨意性、盲目性在所難免。一遇風吹草動，聯合行為便受沖擊干擾、搖擺不定、無所適從，導致一些經濟區陷入低水平、原始化的怪圈中徘徊不前。

四、觀念的束縛

區域聯合靠自己的實績成效逐步引起社會的關注，但因歷史的原因和傳統的慣性，對區域聯合的世俗偏見依然根深蒂固。有的把區域聯合當作拾遺補缺、可有可無的權宜之計或看作簡單的你來我往、互通信息。更有甚者視為異己，打入另冊，誤列“治理整頓”的對象。參加聯合的政府領導對區域聯合看法有別、要求各異、期望值不同、沖動力不一。一些經濟區高層次的聯席會上主要領導總難聚齊，這和行政會議不可同日而語，致使經濟區重大工作難以科學決策和順利實施。政府管理部門多按行政單元對應層次設置，有的對區域聯合要求的要素服務當作額外負擔，聯合具體工作梗阻堵塞，掣肘扯皮的狀況時有出現。

五、功能的脆弱

經濟區是按照商品經濟客觀規律要求以協調區域經濟振興發展為宗旨的經濟聯合組織，完成其使命必須靠逐步完善的功能作保證。但經濟區迄今地位游離，未得定位正名，缺乏必備的工作手段和組織權威。一些經濟區工作實際上處于上無隸屬領導、下缺實體支柱的游擊作戰局面。名不正，言不順，事難成。這種職責與職權錯位、作用和地位相離的狀況導致經濟區功能的脆弱。目前經濟區多是采取輪流坐莊的形式，在現行狀況下不失隨機而行。但隨著區域聯合的深化，經濟區工作長期處于一方領導遙控執政、兼職輪值的局面顯然是欠科學的，整個工作缺乏連續性和穩定性。執行主席方也較難超脫地方觀念和局部利益進行對區域聯合的指導。多數經濟區設聯絡辦事機構，由各方代表組成，由于代表未能按相應級別選派、流動性大等因素，聯絡處的協調、規劃、指導、服務功能脆弱。此外一些經濟區缺乏綜合功能強、輻射作用大、經濟實力突出的中心城市帶動，也制約著區域聯合的深化發展。

以上主要因素制約著區域聯合向縱深進展，但用辯證觀點來看，這些困擾又反彈驅動經濟區工作正視現實，知難而進，開拓創新，發揮區域聯合的特長優勢，闖出具有自身特色的前進之路。深化優化區域聯合是必然趨勢，關鍵在于因勢利導、因地制宜，采取有力有效的措施和應變的對策，改善外部環境，增強內部凝聚力。

1.攻克難點，積極理順縱橫關系

理順縱橫關系、優化聯合環境是經濟區工作的難點，卻又勢必力行。經濟區大跨度、松散型、網絡式的組織形式和廣領域、多層次、全方位的聯合范疇，其工作活動又處在新舊體制艱難交替的特定環境之中，唯有積極理順復雜和紊亂的條塊矛盾，才能使相互撞擊、交叉作用的離心傾向轉化為同向合力，在計劃經濟與市場調節結合部上確立自己的坐標位置，逐步建立起縱橫交錯、相互協調的矩陣管理體系。

縱向管理是行政單元的本質特征，橫向聯合為經濟區域的主要特點。前者占椐正統地位起主要作用，但存在僵化、呆滯、分割的弊端。后者雖剛涉足進入中介位置，卻具適變、多樣、彈性的優勢，兩者職能作用有明顯差異，相互產生矛盾不足為奇，但并非水火不容。理順縱橫關系，解決雙方矛盾，反可相輔相成建立“以縱導橫、以橫保縱”的關系，逐步探索出經濟改革由縱向管理直接統制，由橫向聯合間接調控的平滑過渡形式和計劃經濟與調節雙重職能有機結合的轉軌機制。

理順縱橫關系，既要充分借助行政縱向的權威、手段的推動作用，促使區域聯合重大決策的落實。又要積極發揮區域聯合的拉力勢能，用橫向聯合解決縱向管理的難題。

作為行政單位來講，應該視區域經濟為國民經濟整體的有機組成部分，把推動區域聯合當做義不容辭的責任，按照“政府搭臺、部門服務、企業唱戲”的原則，積極引導，為區域聯合鳴鑼開道，主動服務，提供良好的外部環境。切忌用縱向管理的陳規舊律束縛區域聯合的手腳，也不能放任自流，任憑市場調節作用擺布而產生盲目無度的負效應。

作為經濟區來講，應自覺地在國家宏觀導向下，按照平等自愿、互惠互利的原則，積極開展區域聯合協作，發揮各自優勢，釋放整體潛能，促進區域地域分工、勞動協作原則優化產業結構、地區布局，形成國民經濟的子系統。隨著區域聯合的深化，對縱橫協調、條塊結合的要求越來越迫切，經濟區許多實質性工作和聯合大計需要國家主管部門、地方政府、經濟區域三力合一，才能順利組織實施，達到預期效果。如跨省重大項目、區域規劃編制、資源開發利用、大宗協作物資流通等，“忽視條條工作斷線，脫離塊塊寸步難行”，單憑經濟區孤掌難鳴。

經濟區工作完全繞開條塊縱向管理現狀，排斥必要的行政干預不現實也不可能，反而喪失可操作性。正確的態度：一是主動向國家有關部門匯報，爭取支持指導。積極呼吁國家在法律保證、政策影響、金融支持等方面引導、扶持、強化區域聯合，以期走上有章可循、有法可依的規范軌道。二是及時向聯合各方的行政單元溝通情況，反饋信息，征求通力配合。三是組織區域行業網絡、企業群體開展獨立自主、形式多樣、內容充實的活動，在聯合中發揮主力軍的作用，使得區域聯合行為根據橫向聯系接受縱向約束下合理決策，在弘揚聯合聚集效應中組織實施。通過各方努力，逐步建立上下貫通、條塊結合、縱橫交錯的區域經濟運行體系。

2.突出重點，虛實并舉雙輪驅動

虛實結合、雙輪驅動是區域聯合深化的必由之路。虛為實而著，實依虛而行。理論和實踐并行發展，互相促進，共同提高，推動經濟區工作走上有序、務實、創新的軌道。

“虛”指軟件建設，主要是區域聯合理論研究宣傳、規劃編制實施、區域政策制定規范等。這是區域觀念、整體形象、群體意識的檢測儀。

理論研究方面，目前對于區域經濟規律真正認識和本質把握尚處在必然王國之中。如何利用行政力量打通關卡，為區域聯合搭橋鋪路；如何運用經濟手段，沖破各種壁壘，闖出聯合協作之路；如何借助法律規范，保證區域聯合健康發展，均需深入探討，找出帶有規律性的對策體系。這方面期望中國橫向經濟研究會、中國區域經濟合作研究中心為探討具有中國特色的區域經濟理論做出新的建樹，也希望從事區域經濟研究人員和實踐工作者對區域聯合的難點、熱點、疑點、重點和實踐中出現的新經驗、新動態、新問題進行深入的探討和積極的輿論導向。

編制實施區域發展規劃真正打破條塊分割、各自為戰的局面，是深化、優化區域聯合的長久之計。應積極疏通上下左右關系，促使區域規劃盡快出臺，力求既符合國家經濟結構布局，又突出區域特色，并兼顧成員各方特殊利益，力求具有權威性和可行性，轉化為政府行為和經濟政策得以推行。

制定完善區域共同政策是區域聯合的行為規范，這方面要積極爭取國家給予政策上的支持、保護和優惠。又要轉變“等、靠、要”的思想，善于對各級政府現行政策進行再加工，逐步制定完善共同接受、自覺遵循、切實可行的區域磁性政策，協調規范區域經濟活動行為，增強區域聯合的吸引性。西歐共同體針對本身狀況在經濟領域中逐步實施了一系列的共同政策促進區域一體化的做法值得借鑒。

“實”指發展區域聯合重大項目聯合、推動行業網絡建設，鞏固發展企業集團、培育區域市場等工作，這是區域聯合深化優化發展的核動力，經濟區工作要突出務實，堅持創新，充分發揮區域聯合優勢互補、少費多惠的獨特優勢，本著先易后難的方法，從各方均感興趣的事情人手，從容易見效的項目起步，辦實事、求實效、增實力，逐步走上滾動積累、循序發展的道路。隨著實踐進展工作轉到行政單元難以管好、無法管好的問題上來。聚聯合之力，興聯合之舉，替政府出謀劃策，幫企業排憂解難，使一地一市想辦又難以力及的事情盡快成為現實。區域聯合深化是循序漸進的過程，企圖大步推進、一步到位是不足取的。要結合區情實際，選擇區域內部聯系密切、體現區際協作的“共振點”率先推進，爭取單項突破和超前引導，做到立足實干，干中促變、變中有改、改中完善。

3．針對焦點，合理確定利益導向

互惠互利是社會主義物資利益和等價交換原則在區域聯合中的具體表現，是聯合各方的行為規范，也是維系鞏固區域聯合的磁場。改革的發展使區域聯合的選擇性和可比性增大，有的地區處于經濟區的引導、行政區的調控和其他經濟區的吸引多維磁場作用之中，區域聯合的凝聚力很大程度上取決于合理運用利益分配，充分調動各方積極性。區域聯合可以說是彼此利益的合作，成員單位在保護自身利益、維護應有的自主權的基礎上積極參加聯合并希冀獲得一定的收益和實惠是合情合理的，這就要求妥善處理好區域聯合中的利益導向問題。

作為經濟區來講，要從實際出發，因地制宜、順勢利導以提高經濟社會效益為中心組織協作、實施聯合，通過扎實有效的工作，啟動開拓區域市場，搞活生產流通和生產要素的合理流動，充分發揮作用，變潛在能量為實力效益。在此基礎上搞好利益的分配協調，解決利益的摩擦矛盾。既要考慮區域共同利益，又要照顧各方切身利益。既從長遠利益著眼，又從現實利益人手，讓大家從不同程度、不同側面獲得收益，嘗到甜頭。根椐聯合各方承擔任務的難易、參與程度的高低、所作貢獻的大小，給予不同的優惠和收益，真正體現利益共享、風險共擔、聯合發展的原則，才能不斷增強區域聯合的凝聚力，逐步形成新型的社會主義地區協作關系和“區域發展我發展，我為區域多貢獻”的聯合意識，達到近期有益、長遠有利。

作為聯合成員來講，要看到區域聯合實施需要投入和時間，在較大地區空間形成規模效益和聚集效應，獲得可觀的經濟社會效益并非朝夕之功所能達到的。因此要正確對待利益的得失多寡，欲索取必須貢獻，想受益就得讓利。光打局部的小算盤，不考慮區域全局，追求利益最大化，希冀實現目標短期化的急功近利的思想行為，只能加大可能與需求的差距，使聯合難以實施。既想“近水樓臺先得月”，又怕“肥水不流外人田”，光想引進、不愿輸出，既有損于區域聯合，也無益于本地發展。實踐證明，各方爭利皆無利，彼此互惠都有益。應該提出的是：區域聯合必然打破原有的生產流通秩序，觸及一些局部利益，甚至以犧牲某些眼前利益為代價的。如聯合治水、修路，利益得失難以均等。聯合各方需要協作風格和奉獻精神的，要意識到解決了鄰近地區的困難，增強了區域整體利益，對改善自身所處的經濟環境是有利的。

4．抓住熱點，內外結合雙向循環

內外結合、雙向循環是區域聯合深化優化的必然途徑。區域聯合在沖破條塊分割、地區封鎖中應運而生，但如果劃地為牢，形成新的區域封閉，就違背了聯合的初衷。經濟區工作要堅持對內開發、對外開放并舉，推動區域經濟走上開發促進開放、開放引導開發的雙向循環格局。

對內要充分發揮其輸入集聚作用，逐步實現多層次、廣范圍、實質性聯合，鞏固發展聯合成果，優化協作行為秩序，強化整體發展能力，形成牢固的凝聚力，把聯合成員緊緊吸引結合為一體。要加強內部建設，強化決策系統，完善運行體系，健全辦事機構，充分發揮組織、協調、服務、指導功能，用規劃指導聯合，用政策吸引聯合，用典型推動聯合，走區域聯合深化優化之路。對外要積極釋放輸出擴張功能。一是擴大區際聯合，經濟領域無“真空”，經濟區不是孤立存在的。一個經濟區不可能在封閉的環境中發展，只有在不斷擴大的橫向聯合中，逐步與外界分工協作、商品流通、信息交流中不斷完善。各經濟區之間存在的互相依存、制約、促進的關系，加強區際之間的聯合，達到“你中有我，我中有你”，在更大范圍中揚長避短、溝通信息、互相借鑒、共同發展。二是積極參與國際經濟循環。當前區域合作已成為世界經濟發展的重要趨勢，國內各經濟區盡管外向型經濟發展不一，但總有自己的獨特優勢，要立足區域市場、拓寬國內市場、打進國際市場，圍繞重點出口產品、骨干企業，推動行業聯合，逐步建立一批具有區域獨特優勢的外向型企業集團或群體。