淺談我國公車私用行為

摘 要：現行的三種公車改革的模式，并不能根治“車輪腐敗”，要達到治本的目的，還必須“以法、依法”整治才能收效顯著。從法律意義上講，公車私用行為的實質就是一種貪污行為。之所以我國的公車私用現象在全世界最為泛濫，其中除了制度缺陷之外，還有著更深層次的歷史淵源，比如，“官本位”思想根深蒂固、“面子”觀念堅不可摧、“公家東西大家拿”的習慣遲遲不改等等。為此，必須從最根本的立法入手，通過綜合治理來遏制泛濫的公車私用行為：著眼立法，明確公車私用的違法性質；令行禁止，切實清理整頓現有公車；推行市場化改革，提高公車使用效率；根據實際情況，對特種公務用車實行特殊管理；去除特權色彩，還公車“平民身份”； 運用高科技手段，力爭事半功倍；從實際需求出發，以疏導方式予以解決；賦予群眾更多的知情權，發動民眾進行廣泛監督。

關鍵詞：公車私用；立法；綜合治理

作者簡介：許倬愷（1982-），女，漢，江蘇江都人，碩士，從教于江蘇省泰州市委黨校，研究方向：公共管理。

[中圖分類號]：F407.471 [文獻標識碼]：A

[文章編號]：1002-2139（2012）-21--02

隨著一系列中央政策文件的出臺，我國將迎來史上最嚴厲的一次公車改革浪潮。為此，筆者也進行了積極的研究探討，并針對公車改革中的“老大難”——公車私用問題提出一些膚淺的看法，希望能夠為突破公車改革的瓶頸起到拋磚引玉的作用。

眾所周知，目前公車改革的模式不外乎三種——貨幣化改革、集中統一管理以及加強監督管理。但靠這三種模式來治理公車私用行為，并沒有能夠根治“車輪腐敗”，反而帶來了很多新的社會問題。筆者以為，要達到治本的目的，還必須“以法、依法”整治才能收效顯著。

一、公車私用行為實質上是一種貪污行為

筆者如此界定，也許會遭人口舌，認為有夸大其詞之嫌。但這并不是“無病呻吟”，因為，《刑法》第382條中明確規定：“國家工作人員利用職務上的便利，侵吞、竊取、騙取或者以其他手段非法占有公共財物的，是貪污罪。受國家機關、國有公司、企業、事業單位、人民團體委托管理、經營國有財產的人員，利用職務上的便利，侵吞、竊取、騙取或者以其他手段非法占有國有財物的，以貪污論”。而用于購買公車的資金，以及公車使用過程中產生的費用都是公共財政“買單”，說到底，花的正是納稅人的錢，因此，公車的實質就是公共財物，公車私用行為，就是私自占用、處置公共財物，毫無疑問，這顯然是在破壞公務活動的廉潔性，構成了法律意義上的“貪污行為”。

因此，公車私用行為并不是國家權力賦予公務員的一項福利，更不是公車使用者們耀武揚威的身份象征，其實質只能是貪污行為。通曉了這層法律關系，就不難理解為什么近一兩年德國、法國會出現因公車私用而被迫辭職的政府高官了。

當然這里還需要指出的是，只有達到一定程度的貪污行為，才構成貪污犯罪，也就是說“貪污行為并不等同于貪污犯罪”。

二、公車私用行為有其深厚的歷史淵源

腐敗無國界。公車私用這一貪污腐敗行為，就像幽靈一樣漂浮在全世界各個角落。但它卻格外“垂青”我國，幾乎我國的公車私用現象是全世界最嚴重的。這其中有著深厚的歷史淵源。之所以會造成我國較其他國家與地區的公車私用更為泛濫，不單單是因為制度缺陷所致，更是源于我國特色的文化氛圍和特殊的人文環境。

（一）“官本位”思想根深蒂固

從古至今，中國人腦子里的“官本位”思想從未剝離過肉體。無論是在荒蠻、強權的原始社會，還是到為之而孜孜不倦奮斗著的共產主義社會，我們也一直未曾脫離過人治的軌道。社會主義初級階段正處于這樣一個尷尬的境地——法治尚未健全、人治余孽依舊盛行。“官老爺”們坐慣的“轎子”，通過高科技的加工處理，已經升級換代為了若干輛公務用車。不管是過去的“轎子”，還是如今的“公車”，都赤裸裸地體現了公共權力行使者的地位區別與等級差異。因此，一波又一波的掌權者才會樂此不疲地為“坐騎”的身價而“拼搏”，官升了，公車的檔次也就跟著升了。

（二）“面子”觀念堅不可摧

“樹要皮，人要臉”。面子，在中國傳統文化中，具有非常獨特的地位。不管是富裕的商賈，還是窮困的平民，都會極力爭取、維護自己的“面子”。更何況是那些手握權力的小吏，甚至位高權重的政要們了。于是乎，為了撐足各級領導的面子，其結果只能是利用手中的公權、公款添置越來越多的高檔車。

（三）“公家東西大家拿”的習慣遲遲不改

中國人向來習慣了“公家東西大家拿”。所謂的全民公有，就意味著“你有我有全都有，你拿我拿大家拿，公家的不拿白不拿”。因此，作為公共財物的公車，到最后很容易演變成了大家的“福利車”，造成了公車使用過程中“三分天下”的局面——領導干部公務使用、領導干部私用、駕駛員私用各占三分之一。

綜上所述，目前我國泛濫的公車私用行為，正是傳統官場文化的“延續”與“發揚”。

三、從立法入手，綜合治理公車私用

簡單地出臺幾個文件是不可能根治公車私用這一貪污行為的。當務之急，還必須從最根本的立法入手，通過綜合治理來遏制進一步的公車私用。

（一）著眼立法，明確公車私用的違法性質

法律是最具權威性的制度。要想突破公車改革的瓶頸，最終還必須借助法律的力量執行。

第一，借鑒國外的經驗，以人大立法的形式，確認公車私用行為屬于貪污行為，通過法律武器捍衛公共權力的不可侵犯性。公車私用行為一經查處，必將嚴格依法予以懲處。這一措施在很多國家都得到了廣泛的推廣。

第二，通過法律這一權威形式，確認公車私用的違法性，無疑是對全體公務人員進行了最有效的宣傳，同時也是正面教育了民眾。受我國傳統“官文化”的影響，公車被賦予了“轎子”的功效，成為了身份與“面子”的象征。因此，前赴后繼的公務員爭相私用、濫用公車。而一旦公車私用行為的法律性質和后果，以法律的形式予以明確，將有助于民眾觀念的徹底扭轉，有助于全體公務員進一步認識公車的本質，不敢輕易以身試法。

（二）令行禁止，切實清理整頓現有公車

依據《國務院關于國家機關工作人員的公務用車規定》，對省部級以下配備的專車以及超標準配備的公車，進行清理整頓，做到令行禁止，切實維護行政權力的強制性和執行力。

較為合理的改革措施是，用清理出來的公車組建租賃公司，統籌管理。同其他出租公司一樣，公司的運營模式是市場化操作。但保證公務員優先使用，費用由政府承擔。這種既解決司機問題，又提高公車使用率的模式，能夠使公車從純消耗性項目變成有益的生產性項目。

（三）推行市場化改革，提高公車使用效率

所謂的市場化改革，就是將清理出來的公車，全部移交給新組建的出租公司進行市場化運作。公務需要用車時，既能從組建的公司租車，又可以“打的”，事后再進行報銷。事實上，這也是國際通行的一種做法，經濟越發達的國家越傾向于推廣市場化改革。通過公司化管理，事實上是給公務用車情況，設置了第三方監督，能夠有效遏制公車私用，如送孩子上學、迎親送嫁等。

（四）根據實際情況，對特種公務用車實行特殊管理

針對警車、救護車、消防車等特種公務用車，要根據實際情況進行特殊管理。當執行任務時，對特種公務用車特殊對待，但不執行任務時，以普通公務用車對待?？梢越o特種車輛安裝攝像頭，以便執法的整個過程都能被攝錄下來；對特種公車實行績效審計，嚴格控制用車成本，一旦違規，堅決予以責罰。

（五）去除特權色彩，還公車“平民身份”

由于我國公車一直是特權的象征，對其進行管理時往往都要“打狗看主人”，因此公車改革收效甚微。而很多國家的經驗是，從未將公車視作特權車，與普通車輛一樣一視同仁。例如，在美國，規定公車車身噴涂“政府用車”字樣，僅僅只是為了便于公眾監督，而并非特權象征；在韓國，“官車”沒有任何特權，其牌照與一般車輛沒有什么差別，交警也從來不會禮遇“官車”，一旦它們違反交通規則，照樣會受到懲罰；在比利時，歐盟高官的外交車輛也要遵章守紀、甚至連王室用車也不能例外。

在公車管理中，只有還公務車輛本來的面目，才能夠放心大膽地、嚴格按照法律法規對公車實行監管，不必受制于“打狗看主人”的心態。

（六）運用高科技手段，力爭事半功倍

作為公車私用治理過程中的一把利器，高科技手段發揮得好，能夠起到事半功倍的作用。

第一，為所有在編公車安裝GPS。作為一種全球定位系統，在對公車進行跟蹤和監控的時候，GPS可以發揮全天候、全時段、不間斷的優勢作用。例如，一旦將公車停放在歌舞廳、酒樓等非公務場所時，或者，公車沒有按照規定的路線行駛，擅自離開活動區域時，GPS就會發出警報，并如實記錄下公車的一舉一動，為日后追究責任所用。

第二，發揮好網絡的監督作用。當今社會，毫無疑問網絡已經成為了不可或缺的重要組成部分。同普通的、傳統的傳媒手段相比，網絡的號召力和傳播力已經大大超越，正在并將日益發揮不可替代的作用。例如，在2008年的南京市江寧區房產局局長“周至尊”事件和昆明市晉寧縣公安局看守所的“躲貓貓”事件當中，網絡發揮了曝光的作用，為有效監督國家公職人員的行政執法提供了良好的平臺。

針對這些現實需求，我們不能一味地使用“堵”的方式，而應該積極倡導“以人為本”的理念，可以通過疏導的方式“對癥下藥”，從而達到解決實際問題的目的。關于這一點，可以借鑒國外的經驗，以“通勤車”的方式對單位用車統一解決。例如，聯合國在全球開展維和行動任務時，都考慮到了所聘請的眾多當地臨時工的實際需求，配備了專門的通勤車進行接送，保證了臨時工正常的通勤需要。

當然，張貼公車標識這一措施，已不是什么新鮮事，部分地方政府部門早在2006年就開始踐行。但遺憾的是，這些地方往往只是“就張貼而張貼”，缺乏筆者提及的其他綜合配套手段，特別是未能開辟一個“綠色通道”方便群眾舉報公車私用，更缺少為舉報人提供物質獎勵的正面激勵機制，其結果只能是“半拉子工程”，依然“標照貼，車照跑”。單一的做法根本不可能讓民眾看到政府的誠意。加之，中國特色決定了，再好的措施如果不能配套使用，必然會遭到以“上有政策，下有對策”這種方式予以應付的結果。因此，只有讓群眾有更多的知情權，發動廣大群眾監督的力量，才能真正遏制住私用、濫用的滾滾車輪。