農民工子女教育相關主體的利益分析與整合

【摘 要】農民工子女教育相關的利益主體可劃分為四個層面，即核心利益主體、直接利益主體、間接利益主體和最終利益主體，這些利益主體之間主要存在委托—代理、競爭—合作、互動博弈和相互依賴的關系，需要通過建立利益表達機制、利益協調機制和利益保障機制，來整合不同的農民工子女教育相關主體利益，從而解決農民工子女的義務教育問題。

【關鍵詞】農民工子女 利益主體 整合機制

農民工子女教育問題是一個關乎教育公平、社會和諧以及我國人力資源強國建設的大問題，近年來受到了社會各界的關注。20世紀90年代不少學者就開始研究這一問題，但這個問題依然沒有得到很好解決，其中最重要的問題是：與進城農民工子女教育政策相關的利益主體有哪些？這些利益主體之間有著怎樣的關系？如何通過整合不同利益主體之間的關系來解決進城農民工子女平等接受義務教育問題？本文擬就上述三個問題進行分析思考。

一、進城農民工子女教育相關利益主體的分析

進城農民工子女教育相關的利益主體有許多，根據與其利益關系的親疏遠近，可劃分為四個層面，即核心利益主體、直接利益主體、間接利益主體和最終利益主體。（1）核心利益主體是農民工子女。國家制定了解決農民工子女教育問題的“兩為主”和“兩免一補”政策，這些政策的制定與實施都是以農民工子女教育為核心的。（2）直接利益主體主要有家庭、學校和城市學生。許多農民工文化程度低，在城市打工飽嘗艱辛，懂得了教育的意義，把希望寄托在孩子教育身上；[1] 農民工子女在學校就讀直接關系到學校的生存和發展；城市學生在與農民工子女的學習交流過程中，在可能受到農村孩子不良習慣影響的同時，也可以學習其勤儉、樸素的優良品質和寬容、接納的健康心理，并且擁有一個差異、多元的成長環境。[2] （3）間接利益主體主要有地方政府、工廠和社區。解決好農民工子女教育問題可以促進當地經濟發展、保障城市和諧安定，有利于增強工廠員工的穩定性和社區的安定和諧。（4）最終利益主體是國家。解決好進城農民工子女教育問題不但有利于保證教育公平、實現社會公平、推進城鄉一體化進程，也是實現我國人力資本戰略的關鍵舉措 [3]，而且還有利于尊重、保障人權，提升國際地位和形象。[4]

二、進城農民工子女教育相關利益主體間的關系

當前進城農民工子女教育政策相關利益主體之間有各種各樣交錯復雜的關系，主要表現有以下四種關系。

1．委托—代理關系

在這些利益主體關系中，第一種關系是中央政府與地方政府之間、政府與學校之間的委托—代理關系。（1）“以流入地政府管理為主”表明流入地政府應承擔對進城農民工子女教育管理職責，但地方政府在執行政策過程中會考慮到本地利益，會采取機會主義行為策略而存在委托—代理風險。（2）“以全日制公辦中小學為主”表明流入地公辦學校應承擔起進城農民工子女義務教育實施的職責。但大量招收農民工子弟會使學校面臨社會評價和教育資金的壓力，學校必將在政策要求和學校的生存與發展之間進行利益權衡而存在代理風險。（3）“教育作為一種體現國家意志的公共服務， 存在多個委托人， 這些委托人包括社會、政府、學校負責人、父母等”。[5] 所以，除了上述兩對主體外，農民工和政府、國家和農民工、農民工和學校等相關主體之間也存在委托—代理關系。

2．競爭—合作關系

在這些利益主體中，第二種關系是地方政府之間、不同學校之間的競爭—合作關系。（1）流入地政府因考慮到外來人口對本地利益的損害而形成了排斥農民工的惡性競爭。而近年來為解決“民工荒”問題，流入地競相制定保障農民工子女教育的政策舉措而形成了良性競爭關系。以浙江省的義烏、杭州為例，義烏認識到“要留住民工兄弟，先留住民工子女”，對農民工子女采取較寬松的入學政策，并大力支持公辦學校處理好農民工子女入學事宜；[6] 杭州不僅推行“同城待遇”政策，而且還給農民工子女發補助紅包，優質教育是農民工選擇到杭州打工創業的一個重要因素。[7]（2）不同學校之間也存在競爭—合作關系。一是公立學校之間的競爭—合作關系。公立學校為了生存和發展形成了排斥農民工子女的惡性競爭。如果實施“教育券”這種“錢隨人走”的經費制度，就會形成學校之間的良性競爭；[8] 二是公辦學校、民辦學校和打工子女學校之間的競爭—合作關系。“打工子女學校在收費、校園文化等方面適應農民工子女特點，政府鼓勵、支持、幫助和規范這些學校發展，就會形成公辦、民辦和打工子女學校競爭合作、多元共存的局面。”[9] 同時，只要存在人口流動，相關的地方政府和學校之間就應該相互合作，做好流動人口登記、管理以及農民工子女入學、轉學等工作。

3．互動博弈關系

在這些利益主體中，第三種關系是打工子弟學校和地方政府之間、流入地政府和流出地政府之間的互動博弈關系。（1）打工子弟學校和地方政府之間的博弈關系。一方面地方政府應該嚴格監管打工子弟學校，另一方面打工子弟學校是城市公辦學校教育資源供不應求而自發出現的一種義務教育制度外的供給模式，適合部分農民工子女的教育需求和心理需求。[10] 鑒于此，地方政府默許打工子弟學校甚至非法學校的存在。這樣，流入地政府和打工子弟學校之間就形成了相互妥協失責的互動博弈關系。（2）流入地政府與流出地政府之間的互動博弈關系。義務教育的“屬地管理”與農民工子女教育“兩為主”政策之間的利益沖突必然會導致流入地和流出地之間形成一種相互推諉責任的博弈關系。此外，中央政府與地方政府之間、政府與公辦學校之間也存在互動博弈關系，因為只要存在委托—代理關系，必然存在委托人與代理人之間的利益博弈。

4．相互依賴關系

在這些利益主體中，第四種關系是農民工和城市居民之間的相互依賴關系。大多農民工在城市從事苦、臟、累、險、毒的工作，為城市的居民生活和城市的正常運轉提供了基礎保障，為城市的建設和發展作出了巨大的貢獻。另外，“流動人口來自五湖四海，個人秉賦、人生經歷、生活歷史和文化背景等方面自然存在差異，進入城市帶來了不同于城市生活的多元文化”[11] ，有利于城市文化生態多樣性的構建，城市離不開農民工；農民工來到城市獲得了更好的生存和發展機會，農民工離不開城市。

三、進城農民工子女教育相關主體的利益整合機制

進城農民工子女教育政策相關主體的利益是矛盾的、沖突的，也不斷地互動與博弈，可以從以下三個方面著手，建立起進城農民工子女教育政策利益的整合機制。

1．利益表達機制：構建利益表達平臺

（1）健全政治參與，增強農民工及其子女的話語權。{1}完善選舉制度，增加農民工代表比例。在各級政府、人大和政協中確保農民工代表占有一定的比例，使農民工在涉及切身利益的決策中享有發言權。{2}完善聽證制度，確保農民工參與社會管理。通過增強獨立性、完善民主性和確保規范性來完善聽證制度，提高農民工利益表達的充分性和有效性。{3}改革居委會用人制度，鼓勵農民工參與社區管理。增強社區居委會人員選舉的民主性和公正性，使農民工平等地享有參與社區公共事務的權利和分擔社區發展的責任。[12]

（2）發揮網絡優勢，構建農民工及其子女利益表達平臺。充分利用豐富的信息技術產品，構建農民工及其子女的利益表達平臺。{1}完善電子政務平臺。政府利用豐富多樣的電子產品，通過開展網上信訪、聽證和調查等多種業務，與農民工溝通，搜集農民工意見，傾聽農民工利益訴求，提高政府“網絡問政”的能力。{2}建立農民工子女教育論壇。農民工及其子女在論壇上相互交流，及時了解各地農民工子女教育相關法規政策。

（3）利用大眾傳媒，擴大農民工及其子女利益訴求渠道。大眾傳媒具有時效性強、影響直接和覆蓋面廣等特點，可以提高弱勢群體利益表達的有效性。[13] 充分利用大眾傳媒開展對農民工子女實際情況的報道，表達農民工子女利益訴求，引起政府和社會各界的關注，媒體要開設面向農民工子女教育的報紙版面、電視頻道、電視節目和廣播時段等，對農民工子女生活、學習、交往和政策實施情況等進行詳實報道，為農民工及其子女提供更多的信息平臺和利益訴求渠道。

2．利益協調機制：協調不同利益訴求

（1）成立農民工群體組織，發揮第三組織在各主體之間的協調作用。農民工在城市處于弱勢地位，需要通過成立諸如工會、農民工協會和農民工維權組織等農民工群體組織來增強農民工的話語權。政府應當幫助、鼓勵和引導這類組織，農民工組織自身也要增強獨立性、民主性和政治參與性，以便更好地代表農民工與國家、政府、企業、學校和城市居民等主體進行對話、協商和談判，通過協調各方利益解決包括子女教育在內的農民工最急需解決的問題，來切實保護農民工的各項生存和發展權益。

（2）利用現有相關組織，增強已有農民工組織的利益協調能力。農民工組織要加強與全國性組織的聯系，爭取全國性組織的支持，增強農民工群體組織提供服務、維護農民工合法權益的實力。[14] 例如農民工組織可以加強與已有的一些有影響力的相關組織如婦聯、政黨、兒童基金會的聯系，充分利用其強大的影響力和話語權，協調農民工及其子女與其他利益相關主體間的利益，保障農民工及其子女的合法權益。

3．利益保障機制：完善利益保障制度

（1）國家要出臺農民工子女教育專門法律，為農民工子女教育提供法律保障。現代社會是法制社會，法律制度是實現國家目標、規范人們行為的根本保障。國家有必要制定一部針對進城農民工子女教育的專門法規，如《 流動、流浪兒童教育法 》，進一步明確農民工子女受教育過程中中央政府、地方政府以及流入地學校等各方義務主體的責任，使得各方相互協調、相互對話地解決農民工子女接受平等義務教育的問題，為農民工子女的受教育權益提供法律上的保障。

（2）因地制宜制定教育政策，為農民工子女教育提供政策支持。國家應根據我國經濟、政治、文化和社會發展的具體形勢和所處階段，不斷地完善和制定既能保障進城農民工子女受教育權又適合我國國情的政策；地方政府要在國家大政方針的指導下，根據本地區實際情況制定適合本地區的進城農民工子女教育政策。

（3）完善監督機制，保障各部門對農民工子女教育政策的積極執行。{1}建立一個體制內監督機制。例如國家有必要建立一個流動人口信息管理機制，教育部、公安部和財政部等部門要相互配合，做好流動人口特別是流動兒童的管理工作，尤其要加強流入地與流出地之間關于流動人口的信息、經費和管理的溝通與對話。{2}建立一個體制外監督機制。“國家應出臺相關的配套政策，鼓勵社會各界的熱心人士以民主推選的形式在教育、法律、媒體等社會各界選拔富有責任心、正義感的專家、媒體記者、教師和農民工代表作為核心成員，組成農民工子女教育監事會。”[15] 政府內部的權力監督和體制外部的社會監督應相互結合、相輔相成。

（作者單位：浙江師范大學教師教育學院，浙江 金華，321004）

參考文獻:

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［5］張秀蘭，胡曉江，屈智勇．關于教育決策機制與決策模式的思考——基于三十年教育發展與政策的回顧［J］．清華大學學報：哲學社會科學版，2009（5）．

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http://www.jhnews.com.cn/zzxb/2011-02/25/content_1450465

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［7］如何破解用工荒：留住“民二代”就留住了務工者

［EB/OL］.http://news.xinhuanet.com/edu/2011-02/22/c_121108512_3.htm，2010-2-22.

［8］范先佐．“流動兒童”教育面臨的財政問題與對

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［13］王金情．我國現階段社會弱勢群體的利益表達機制研究［J］．河南大學學報：社會科學版，2010（1）．