民辦中小學教育發展的分析和建議

【摘 要】文章分析了當前企業營利性辦學帶來的不良反應、地方政府支持企業辦學背后的責任轉移和違規行為、民辦學校管理機制體制不規范等問題及其歸因。分別對民辦中小學教育分類管理、民辦學校管理體制、政府財政性支持方式、民辦學校監管機制提出了參考建議。

【關鍵詞】民辦教育 中小學教育 發展建議

《 國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》（以下簡稱《 綱要 》）提出：深化辦學體制改革，大力發展民辦教育，依法管理民辦教育。對新時期民辦教育發展方針、支持政策、辦學體制、管理機制等方面指明了方向。本文僅以中小學教育為觀察區間，探討民辦教育發展的經驗，分析新時期發展的問題，試圖在實踐層面上提出建設性建議。

一、新中國成立后民辦中小學教育發展進程分析

新中國成立以后，中央人民政府對公營和私營文教事業實行統籌兼顧的原則，有計劃、有步驟地對舊的教育制度、教育內容和教學方法進行改造。1952年9月，國家教育部發出指示，決定自1952年下半年到1954年，將全國私立中小學全部由政府接辦，改為公立。當時，全國有私立中等學校1412所，私立小學8925所，接辦工作到1956年基本結束。當年11月，教育部發出《 關于整頓和發展民辦小學的指示 》，提出今后幾年內發展小學教育的方針是政府有計劃地增設公立小學，同時允許群眾在完全自愿的基礎上出錢出力有條件地發展民辦小學，以滿足群眾送子女入學的要求。1957年6月，教育部發出通知，提倡群眾辦學。動員城鄉居民和工礦企業、機關、團體、院校、合作社等單位的員工，根據需要、自愿和可能的原則，集資興辦學校。1962年教育部召開全國教育會議，提出改變國家對教育事業包得過多的狀況，中小學以公辦為主，民辦為輔，允許私人開辦。“文革”期間，民辦教育遭到嚴重沖擊。由上可以看出，新中國成立后，我國政府一直支持、保護民辦教育發展，但是受計劃經濟體制所限，民辦教育發展緩慢，基礎比較薄弱。

20世紀80年代以后，民辦教育開始恢復和發展。1986年，《 中華人民共和國義務教育法 》頒布實施，第九條規定：國家鼓勵企業、事業單位和其他社會力量，在當地人民政府統一管理下，按照國家規定的基本要求，舉辦本法規定的各類學校。從法律上確定了民辦教育的合法地位。為普及義務教育，盡快實現“兩基”目標，全社會掀起了興辦教育的熱潮。20世紀80年代中后期起，伴隨著企業改制，很多地方開始了辦學體制改革探索，一些公辦學校轉為國有民辦學校。在保持學校所有權不變的前提下，政府把學校交由有法人地位的企業事業組織、社會團體或公民個人承辦，允許學校在招生、收費、校長和教師選聘及學校內部管理等方面參照民辦學校的政策運行。國家對這種新型辦學模式進行鼓勵和支持。1994年國務院頒發的《 關于〈中國教育改革和發展綱要〉的實施意見 》指出：“企事業單位和其他社會力量按國家的法律和政策多渠道、多形式辦學。有條件的地方，也可以實行‘民辦公助’和‘公辦民助’等形式。”1996年《 全國教育事業“九五”計劃和2010年發展規劃 》提出，“現有公辦學校在條件具備時，也可以酌情轉為‘公辦民助’學校或‘民辦公助’學校”。1997年原國家教委《 關于規范當前義務教育階段辦學行為的若干原則意見 》指出：“各地在義務教育階段辦學體制改革中，可依實際情況實行‘公辦民助’、‘民辦公助’、社會參與、舉辦民辦學校等多種形式。”1997年國務院頒布《 社會力量辦學條例 》，指出：“社會力量辦學事業是社會主義事業的組成部分。”“國家對社會力量辦學實行積極鼓勵、大力支持、正確引導、加強管理的方針。”“社會力量舉辦教育機構，不得以營利為目的。”這些法規政策對改革開放以后民辦教育發展起到了重要的引導、支持、推動和保障作用。

由于改制學校享有民辦教育政策，按照民辦教育辦學體制運作，特別是改制學校可以提高收費標準，部分學校還享受公共財政支持，為學校注入了充足的發展資金，大部分改制學校成為優質學校。在這個背景下，政府支持一批名校充分利用辦學品牌，開始“名校辦民校”的探索。但是，公辦學校改制和名校辦民校的發展模式，也帶來了明顯的弊端，形成教育產業化的傾向，占用公共財政經費和公辦學校優質資源，造成教育資產流失等問題，引起了國家的重視。之后，國家對此類問題進行了整頓和清理，先后頒布《 社會力量辦學條例 》《 中華人民共和國民辦教育促進法 》，對民辦學校的界定、設置審批、社會力量辦學扶持與保障、教師和教學管理、學校資產與財務管理、民辦學校監管、民辦學校承擔的法律責任等進行了規范。

進入新世紀以來，我國民辦教育得到快速發展，成為教育事業的重要力量。到2010年，全國共有民辦普通小學5351所，在校生537.63萬人；民辦普通初中4259所，在校生442.11萬人；民辦普通高中2499所，在校生230.07萬人。民辦教育在增加全社會受教育機會、滿足群眾多樣性教育需求、推進辦學體制改革、促進教育公平、改革教育發展方式、增強教育創新活力等方面，都發揮了重要的推動作用。

二、當前民辦中小學教育呈現的新問題

1．企業營利性辦學帶來不良反應

為鼓勵社會力量投資辦學，《 中華人民共和國民辦教育促進法 》及其實施條例對民辦學校的資產所有權進行了規定，在土地、稅費、財政方面對舉辦民辦學校進行支持，并允許投資者獲取辦學發展回報。在國家教育資源還不能滿足群眾需求、民辦教育還有相當大的發展空間的現實下，許多企業看好教育事業投資風險小、發展穩定、長效獲益的優勢，激發了舉辦民辦中小學的活力。但是，由于企業過于追求經濟回報，導致教育的公益性受到質疑；由于普惠性的民辦教育政策并未對營利性學校和非營利性學校進行區分，破壞了公平性原則，縱容了企業投資鉆營、牟取利益的行為，使非營利性民辦學校處于不利環境；有些地方政府對企業舉辦的民辦學校實行政策、土地、稅收、財政支持的同時，采取教師全部從公辦學校選拔抽調、教師工資保險從公共教育經費中列支、允許民辦學校學生畢業升學對接名校等傾斜政策，使本來就發展不均衡的公辦學校特別是農村學校處境更加艱難，嚴重地影響了教育事業科學發展。

2．地方政府支持企業辦學背后的責任轉移和隱性違規問題

實施《 綱要 》各項戰略目標，特別是學校標準化建設、校舍安全工程、教育信息化建設、城鎮小區配套學校建設、保證教育經費三個增長等，需要巨大財政投入保障，縣級財政壓力很大，并沒有能力實施重大建設項目。以校舍安全工程為例，全國2009年啟動實施，到2011年底，在經濟發達的山東省，有26個縣（市、區）未向校舍安全工程投一分錢，其他地區可想而知。于是政府希望通過捐資助學、出資辦學、援建學校等方式引進社會資本，緩解公共財政困難。但是捐助公辦學校，企業并不能獲得回報，積極性不高，在這種情況下，鼓勵企業投資發展民辦教育，不失為解決問題的有效策略。為此，一些地方政府出臺了優惠的激勵保障政策，激發了企業家投資教育的興趣和愿望。但是，這里隱含了一個問題，即政府熱衷于支持企業興辦民辦教育，掩蓋了公辦教育的短板，對公辦中小學師資、經費、場所不足等社會關切的問題消極應對，實際上是一種推卸、轉移責任的行為。此外，有的地方政府無力改變薄弱學校，擅自將公辦學校進行拍賣，轉交企業辦學，變本來普惠性的免費義務教育為收費上學，轉嫁教育成本，引起了群眾的強烈不滿。

3．民辦教育管理機制體制不規范

由于企業舉辦的民辦學校，在隸屬上是企業的下屬單位，教育部門很難從教育教學等方面發揮監督、整治、指導作用，造成監管機制失范。從內部管理機制來看，雖然學校建立了董事會，但是董事會由企業董事長和股東控制，教師代表、學生代表、家長代表沒有發言權和決策權；絕大多數學校沒有建立監事會，缺乏民主監督機制；在企業管理模式下，無論是教師、校長都被列入企業員工序列，企業統一進行管理，學校沒有自主權，教職工權利難以保障。從投入體制來看，民辦學校主要靠企業投入和收取學費來支持，但企業控制學校財務，不利于民辦學校持續發展。

三、發展民辦中小學教育的建議

1．對民辦教育實行分類管理

由于《中華人民共和國 民辦教育促進法 》并未對民辦教育分類做出明確界定，盡管《 綱要 》提出“積極探索營利性和非營利性民辦學校分類管理”，但在當前國情下，實際上很難對民辦教育進行區分。從辦學許可登記來看，多數民辦學校雖注明不要求取得回報，但從投資者來說，就是為了追求最大的利潤效益，這種辦學承諾與實質違約的現象普遍存在。建議修改《中華人民共和國民辦教育促進法 》和實施條例，明確民辦教育分類。對營利性學校，堅持以企業經營性質注冊，其辦學不存在合理回報問題，要依法征稅、嚴格收費價格、設定營利上限、實行自負盈虧，政府以購買服務的方式適當進行財政補助。對于非營利性民辦學校，則應當按民辦事業單位注冊，加大公共財政獎勵性直補、享受免征營業稅所得稅政策、合理派遣部分公辦教師（不能是全部）、教師培訓工資保險可按一定比例納入政府保障、政府主導的社會捐贈優先供給、優先出租或轉讓國有資產，辦學結余必須全部納入教育發展儲備和學校教育支出，不屬舉辦者所有；出現虧損可以募集社會捐贈、政府發放教育券等形式進行補助抵償。

2．改革民辦學校管理機制體制

盡管企業或者社會團體可以舉辦民辦學校，但民辦學校并不依附于企業或者社會團體，它是獨立的法人，民辦學校的校長和教師不是企業的員工，財務收支管理必須獨立，不能讓企業掌控。學校應有自己的董事會、監事會和適合學校的管理機制，不是企業統一管理。要加強民辦學校董事會監管，盡管法律上允許董事長由投資舉辦者擔任，但并不意味著董事長一人當家作主，按照《 中華人民共和國民辦教育促進法 》規定：“學校理事會或者董事會由舉辦者或者其代表、校長、教職工代表等人員組成。”這里應當特別注意，教職工代表的身份，不能只有干部，必須有普通教師和職工。建議修改《 中華人民共和國民辦教育促進法 》關于董事會構成的規定，將“三分之一以上的理事或者董事應當具有五年以上教育教學經驗”的要求提高為“二分之一以上的理事或者董事應當具有五年以上教育教學經驗”，增加教師席位。必須成立學校監事會，由法人代表、教職工代表、學生代表、家長委員會、社區代表、督學以及社會專業機構人員（律師、會計師等）組成，對學校決策執行、辦學行為和學校管理進行監督，建立民辦學校內部管理權力制衡機制。另外，政府要擺好位置、理順關系，既不能直接插手學校管理，也不能把學校當作企業的附屬機構，交給企業管理，要讓民辦學校從企業中真正分離出來，保障學校自主辦學權，由教育行政部門依法進行監管。

3．改革對民辦學校的財政性支持

首先，必須明確，公共財政教育支出應當用于公辦學校建設，對民辦教育可以設立專項發展基金，從財政總盤子中單獨列支，不能從公辦教育經費中截留、擠出。其次，對民辦教育財政性支持，要變暗補為明補。采取辦學獎勵的形式，對民辦學校按照辦學水平進行獎助，并保證公平、公正。再次，嚴禁公辦學校附設民辦學校或者與民辦學校連體共享公共財政性資源，防止教育資產流失、稀釋公辦教育財力。

4．加強對民辦學校的監管力度

政府要加強宏觀調控，統籌規劃學校布局，社會力量申辦民辦學校，選址必須符合當地《 中小學幼兒園專項布局規劃 》，防止無序地審批建設學校，造成學校在城鎮過于集中引發惡性競爭、加劇教育不均衡、抽空農村學校的現象。要加強對民辦學校辦學規范指導督查，著力矯正民辦學校加重學生學業負擔、隨意增加課時、加班加點補課苦拼升學率、影響學生健康發展的錯誤傾向，引導民辦教育向特色化發展，創建優質教育品牌，滿足多樣化教育需求。同時，建議對實行劃片招生的公辦學校與政府全額配備公辦教師的民辦學校分類評價，之所以要這樣，一是因為公辦學校沒有生源選擇權，而民辦學校往往不受劃片招生限制，在一些地方的政府支持下，民辦學校優先招生，公辦學校和民辦學校生源質量不對等；二是民辦學校的教師由政府配備，公開從公辦學校選拔招聘優秀教師，而公辦學校卻不能自主招聘教師，每增加一處民辦學校都會造成公辦學校優秀教師的流失；三是絕大多數地方政府教育質量評價觀念沒有改變，依然堅持用升學率評價學校，激化了公辦學校、民辦學校競拼升學率的矛盾，影響了素質教育的實施。在這種情況下，統一標準的評價不公平，應當探索分類評價機制。要加強對民辦學校財務監管，《 中華人民共和國民辦教育促進法 》明確規定：“民辦學校資產的使用和財務管理受審批機關和其他有關部門的監督。民辦學校應當在每個會計年度結束時制作財務會計報告，委托會計師事務所依法進行審計，并公布審計結果。”而在事實上，企業舉辦的民辦學校多屬營利性民辦學校，財務納入企業財務管理系統，沒有依法進行審計；企業對辦學收入自行處置，無法保證學校預留發展基金，獲取回報的份額沒有得到有效監督。建議從國家層面對民辦學校財務管理進行整頓，確保民辦學校財務管理獨立，防止企業把辦學校作為融資手段，套取辦學資金，并抓緊出臺投資者獲取回報的規范條例，明確監管部門，加強財務審計和社會監督，以促進民辦教育健康持續發展。

（作者單位：高密市教育局，山東 高密，261500）