對我國當前教育督導工作的思考

新的歷史階段，教育面臨結構調整和發展轉型，提高質量、促進公平成為辦好讓人民滿意教育的主題，加強教育督導評估，是教育發展的必然要求和重要保障。落實教育改革和發展規劃綱要，實施國家教育體制改革試點，對教育督導評估提出了新的研究課題。當前的教育督導評估體制已經難以適應新形勢的要求，需要從評估理念、評估方法、評估標準、評估機制、評估導向和效能等方面進行系統改革。

一、改全面評估為重點督導

分析我國教育督導評估發展歷程，當前的督導評估體系，主要是基于20世紀90年代。為適應當時規范辦學秩序、實施素質教育、從規模發展到內涵發展的背景，以改善辦學條件、完善學校管理、促進教學改革、提升發展水平為價值取向建構的評估系統，歷經20年的不斷調整，形成了完備的評估機制，對于保障教育健康發展，發揮了顯著的督導作用。但是隨著教育改革的不斷深化，以全方位、精細化、數字化為顯著特征的現行督導評估系統逐漸暴露出了一些普遍性的問題。從宏觀的辦學方向、辦學水平、辦學條件等，到中觀的管理機制、隊伍建設、德育工作、學生管理、教學機制、教學科研、創新成果、課程建設、學籍管理、信息化建設、考核聘任、評優晉職、教育宣傳、校園安全、衛生健康、財務管理、校務公開、黨團工婦、計劃生育、后勤服務等，再到微觀的課程表安排、教學計劃總結、說課上課、導學案設計、學習資料質量監測、作業批改、備課檢查、聽課記錄、教學反思、公開課情況、教師論著、學生活動、班會實錄、學生談話記錄、學生違紀、圖書檔案借閱登記、學校會議記錄、財務開支、生活安排等，巨細并包，內容繁瑣，力求體現全覆蓋、無縫隙。事實上，絕大多數學校已經形成了規范的管理系統，各項工作尤其是基礎性工作已經到位，但是為了應付督導評估，不得不耗費大量的人力、物力、精力，準備規定的項目材料，以保證不失分，在督導評估排列名次中力爭上游，好中爭優。譬如，學生思想教育，平時班主任做了很多工作，許多是難以量化的，但是督導評估指標要求，必須有與學生的談話記錄，而實際上，班主任跟學生談心時，絕不可能一邊談話，一邊記錄，致使班主任不得不再重新設計補造過程性材料。還有備課檢查，學校已經形成了檢查常規，屬于學校自主管理的內部細節，但督導評估時要重新檢查，徒增評估成本不說，項目評估基本沒有價值意義。更讓人擔憂的是，這種所謂的精細化評估，使學校疲于應付，眉毛胡子一把抓，主次不分，沖擊了正常的教學秩序，更影響了學校集中推進重點工作和教育創新。

鑒于此，筆者認為，督導評估應當調整重心，變重評估為重督導，改革督導評估內容指標，按照區分對待、突出重點，因地制宜、因校而異的原則，科學運用加減法和升降法，實行分類評估、重點督導。①從學段上來講，應該重點加強學前教育和高中教育督導評估。學前教育方面，著重解決辦園行為不規范、投入機制不健全、辦園條件不達標、管理粗放、入園難、入園貴、“小學化”現象突出的問題。高中教育要著力破解不執行新課程方案、隨意增減課時、加班加點犧牲學生身體健康拼時間拼分數、以升學指標考核學校和教師、違規開設所謂的實驗班奧賽班、惡性競爭招生、公辦學校招收復習生、隨意收取所謂的贊助費等問題。通過開展重點評估、專項評估、社會滿意度評價等，規范辦園辦學行為，掃除實施素質教育的“雷區”和“盲點”，把幼兒、學生健康全面而富有個性的發展作為幼兒園和學校的出發點和落腳點，辦好讓人民滿意的教育。② 從區域層面來講，應當尊重城鄉差別，在評價指標、督導重點上科學設計區分度，不能用一個標準、一套方案、一個尺度進行衡量，要實行城鄉分開、分層督導評估，充分體現公平公正，促進不同起點的差異性、多元性發展。同時，加強對城鄉教育共同體的整體性評價，促進以城帶鄉、以強扶弱，改造薄弱學校，促進均衡發展。③ 從學校層面來講，要實行分類評估督導。對于辦學規范、機制健全、特色鮮明、社會滿意度較高的地方名校、品牌學校，應當盡量減少低層次的常規型評估、制度性評估、教條性評估，對有些項目實行免檢制度，淡化檢查加強督導，突出發展性評估、水平性評估和創新性督導，鼓勵學校進行改革創新，推進重大項目、重點工作、重要改革向更高層次發展。對于一般學校，應當根據實際情況，結合歷年督導評估結果，為學校發展把脈，找出問題和不足，實行有針對性重點評估或者專項評估，適當減少評估項目，促使學校找準發展方向，積極補齊短板，提高發展水平。對于薄弱學校特別是偏遠農村教學點，要降低評估標準，重點規范辦學行為，通過督導評估，幫助破解發展難題，推介優秀辦學經驗，支持學校盡力而為、量力而行，小臺階式緩步發展，逐步提高要求，促使其提高辦學水平，努力縮小校際差距，促進教育公平。

二、改單向單線路徑為多元互動促進

以縣級教育督導機制為參照系，當前，教育督導的基本形態是：由教育督導室制定督導評估方案，包括評估紀實、標準要求和相關表格、調查問卷等，作為開展教育督導的文件依據。評估方式分平時專項督導和年底集中督導亦即過程性督導和形成性督導兩種形式，主要以督查和評價為主，將各級指標分解成若干細化條目，通過聽取匯報、現場查看、問卷調查、查閱材料、聽評課、座談了解等形式，逐條進行量化評分，按照一定權重計算出總得分，并通過數據統計分析，找出失分點，將結果、問題和不足反饋到教育行政部門和學校，向社會公示。評估結果作為綜合評價鄉鎮一級政府履行教育職責、社會事業發展綜合評價以及學校和校長辦學水平的主要依據，進行問效問責。這種目標導向、數據測評、綜合評價、社會監督的評估模式，體現了教育督導評估的全面性、公正性、權威性，有效地保障了教育方針、教育政策、教育法規的落實，有力地推進了教育健康發展、內涵發展和科學發展。

但是，從總體來看，這種督導評估路線基本上是沿用一種自上而下的單向流程，標準化的評估指標、數據量化的評價方式、重評價輕指導的職能缺失，導致了教育督導陷入偏重可檢測性、可操作性的自然科學技術主義的誤區，淡漠和忽視學校個性化發展，容易造成“千校一面”的同質化辦學傾向。而且從教育督導自身建設來說，現有的督導隊伍基本上是從教育局、鄉鎮教育管理辦公室、基層學校、教研室、招生辦公室、供管站等選調的干部或教師，對宏觀教育政策的把握、教育理論水平、重大教育教學問題的專業研究、區域（學校）教育發展的戰略性研究、前瞻性策劃和指導能力有著先天不足，缺少專業水準和專家型督導人才，往往照搬硬套、被動機械地執行上級督導部門的實施方案，使縣域教育督導陷入一種低層次的檢查、考核、認證、評優、通報層面，缺乏專業化的理念指導、價值判斷、決策咨詢、科學規劃、思路創新、問題破解的能力，制約了教育督導的效能發揮，達不到指導教育改革與發展的水平。

提升督導隊伍的專業化水平，并不能一蹴而就、立竿見影，而是一個長期工程，需要從法規政策、專業培養、資質準入、機制創新等方面進行系統改革。當下，教育督導改革的重點是，從縣一級教育督導“能為可為”的角度，改變自上而下單向單線督導評估模式，創新督導評估機制和方法，堅持督政與督學并重、監督與指導并重，建構上下結合、開放多元的督導評估新機制。① 在督導評估標準制定、方案設計上，要在貫徹執行上級要求的基礎上，加強對縣域教育適切性、科學性、特色性研究。打破由督導部門獨家制定督導評估方案的專權局面，加強教育行政專業部門、科室的合作溝通，加強對鄉鎮教育管理部門、基層學校的調研，并爭取專家力量支持，形成專家、政府、教育部門、學校領導、教師、社會、家長等相關利益方共同參與的建設機制，通過聽證會、媒體公示、網絡征詢等方式，廣泛征求意見，廣集公眾智慧，確定更加科學民主、更具導向性和針對性、符合教育發展規律的督導方案和評估體系。② 在督導組織機制方面，進一步完善督查和自評相結合的制度，自評由各鄉鎮和學校組織，重在發現問題，整改問題，促進發展；督查由縣級教育督導室組織，重在推進依法治教、依法辦學，全面評估教育發展水平，排查制約教育科學發展的普遍性問題，跟進問責機制并提出建議和決策參考，促進解決熱點和難點問題，發現、推介優秀發展成果和原創性經驗，推動縣域教育整體發展。③ 在評估方法上，改革上級評下級的行政評估辦法，尊重基層特別是學校的個性化發展，對于督導評估方案中未涵蓋的創新性改革，允許學校自主申報，采用協商式督導評估的方法，重點予以支持，鼓勵學校辦出特色，樹立品牌，破解同質化辦學的難題，努力形成“一校一品、百花齊放”的多元化發展格局，滿足多樣化教育需求。

三、改單一行政督導為政府督導和社會中介督導相結合

我國現行的教育督導機構從中央到地方，都是政府部門或者教育行政部門設立，各級督導室都冠以人民政府教育督導室或者教育局督導室，其隸屬關系很明顯，是政府部門機構，決定了教育督導性質是政府行為，兼具督政和督學職能。事實上，各級教育督導室盡管是政府編制，卻在工作上直接接受教育行政部門領導，也就意味著，教育督導是體內督導，或者說是教育行政部門自我督導，盡管也具有督導下一級政府的職責，但督政職能不強，所以從總體來說，是教育系統內部的行業督導。教育行政部門既當教練員，又當運動員，同時充當裁判員，督導部門不能相對獨立行使督導職能，導致許多深層次的機制體制性問題無法解決，包括督政職能和社會滿意度測評等，有時很難實事求是地反映出教育發展水平和教育真實問題，不能從客觀中立的立場，代表納稅人對政府辦學職責和教育熱點、難點問題進行問效問責，不能根據教育發展規律和教育現實，提出與政府決策要求不同聲音的主張建議，不能對教育行政部門進行質問質疑。教育督導部門執法缺乏法律基礎和行政效力，只能帶著鐐銬跳舞，這是現行督導體制的一個弊端和缺陷，成為教育督導改革的瓶頸問題。

在這樣的背景下，有必要深刻反思教育督導體制。從國際視野來看，美國的督導體制主要是靠非官方的民間組織和學術團體來進行，獨立行使督導權，督導機構、政府、學校三方分立，督導報告公信度、科學度、忠實度較高，更有利于教育的發展，因而對我國的教育督導有一定的借鑒意義。從我國社會發展來看，社會經濟從計劃經濟到市場經濟，需要教育督導改革原先適應計劃經濟模式的政府督導，建構適應市場經濟的新型督導體制。同時，現代學校制度的逐步建立，也需要教育督導作出適應性改革。出于這樣的分析，建議在政府督導的主框架下，引進社會中介督導。這樣，既可以保證教育督導降低改革成本和風險，又可以充分發揮社會中介教育督導的“第三方作用”，彌補政府督導的弊端和局限，更好地接受社會監督，使教育督導更加科學公正，作出更有價值意義的評估報告和決策參考依據。

引進社會中介督導，需要從政策設計、法規建設、資質準入、機制改革等方面進行整體論證和規劃，按照試點先行、重點突破、調整優化、逐步推開的策略，逐步建立政府督導和社會中介督導相結合的新體制。從預先策劃著眼，要重點做好以下幾項工作：① 盡快啟動頂層政策設計，國家出臺關于社會中介教育督導的支持法律、法規、政策，確立社會中介督導機構的法律地位；② 理順政府督導和社會中介督導的關系，明確雙方的督導權力職責范圍，最大限度地放權，讓社會中介機構參與督導；③ 建立社會中介參與教育督導的標準；④ 建立社會中介參與教育督導的工作制度和政府購買服務制度；⑤ 建立社會中介參與教育督導的資質準入制度；⑥ 建立社會中介參與教育督導的結果公報和報告制度；⑦ 建立社會中介參與教育督導的監督制度和效益評估制度等。同時，創新評估方法，改甄別性評價為主為發展性評價為主，改以量化評價為主為質性評價為主，改以督評為主為“督”“導”并重，建立科學的教育質量監測制度，推動教育的改革和發展。

（作者單位：高密縣教育局，山東 高密，261500）