農村義務教育學生營養改善計劃實施問題分析

【摘 要】當前農村地區特別是中西部貧困地區義務教育學生的營養不良問題非常突出，中央政府根據國情制定了營養改善計劃，該計劃對于改善貧困家庭學生的營養狀況、減輕家庭壓力起了很大的作用，但是計劃在施行中也暴露了一些問題。

【關鍵詞】義務教育 營養改善 改進建議

一、國家“免費午餐”計劃實施的相關背景

1．兩免一補政策的實施

2001年國家開始實施“兩免一補”政策，主要內容是對農村義務教育階段貧困家庭學生免雜費、免書本費、逐步補助寄宿生生活費。但是現行的“一補”政策覆蓋面偏小、標準偏低，2010年，中西部有1228萬農村家庭經濟困難寄宿生享受“一補”，只占中西部農村義務教育在校生的13%。有的地方家庭經濟困難學生的生活補助沒有完全落實，吃飯費用沒有解決。

2．撤點并校政策的后續影響

隨著2001年起的全國范圍的撤點并校的推進，很多義務教育階段的學生必須到離家很遠的地方上學，只能在學校吃午飯，由于家庭經濟困難和學校相關設施的落后，學生的午餐沒有得到足夠的重視，甚至出現了學生不吃午餐的現象。還有的學生在學校寄宿，他們一次要準備一個星期的干糧，由于家庭困難，營養得不到保障。

3．地方政府的類似探索

面對當地學生的營養狀況，有些地方政府實施了一些類似的工程，積累了一些經驗，受到群眾的熱烈歡迎。例如陜西的“蛋奶工程”、廣西南寧市的“希望工程農村青少年營養健康計劃”。

4．民間組織和企業實行的免費午餐工程

國家出臺營養改善計劃半年前，鄧飛等500多名記者聯合中國社會福利教育基金會共同發起“免費午餐”公益行動，倡議按照3元一餐的標準為貧困學生提供免費午餐，掀起一股民間公益熱潮。

5．國家教育改革政策的要求

《 國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》中指出，提高農村義務教育家庭經濟困難寄宿生生活補助標準，改善中小學生營養狀況。

6．農村貧困地區學生營養問題突出

據中國發展研究基金會對青海、云南、廣西、寧夏等西部4省（區）的一項抽樣調查顯示，農村學生生長遲緩率近12%，低體重率達9%，身高和體重均明顯低于同年齡段兒童正常值。

二、營養改善計劃的基本要求與內容

2011年10月26日，溫家寶總理主持召開國務院常務會議，決定啟動農村義務教育學生營養改善計劃。基本要求是：① 在集中連片特殊困難地區開展試點，中央財政按照每生每天3元的標準為試點地區農村義務教育階段學生提供營養膳食補助。試點范圍包括680個縣（市）、約2600萬在校生。據初步測算，試點每年需資金160多億元，由中央財政負擔。② 鼓勵各地以貧困地區、民族和邊疆地區、革命老區等為重點，因地制宜開展營養改善試點。中央財政給予獎補。③ 統籌農村中小學校舍改造，將學生食堂列為重點建設內容，切實改善學生就餐條件。④ 將家庭經濟困難的寄宿學生生活費補助標準每生每天提高1元，達到小學生每天4元、初中生每天5元，中央財政按一定比例獎補。

三、實施營養改善計劃的成效與問題

計劃的實施，對于提高和改善農村義務教育學生特別是貧困山區學生的營養水平和健康狀況起到了積極的作用。很多學生不再一天只吃兩頓飯，可以不用餓著肚子聽課了，在一定程度上改善了農村貧窮地區學生家庭的經濟壓力，有利于《 中國農村扶貧開發綱要（2011－2020年）》的貫徹執行。但是，在實施營養改善計劃中也出現了一些問題。

1．物價水平持續上漲，營養餐補助金縮水嚴重

眾所周知，我國的居民消費價格指數持續上漲，僅2011年就比上年上漲了5.4%。義務教育階段學校由于經費來源單一，除財政撥款之外基本上沒有其他收入，下撥的每天3元的營養補助隨著物價的持續上漲，其購買力將持續下降，不能保證學生營養供應的穩定性。

2．學校缺少專業的廚房和專業的廚師

由于貧困地區教育經費短缺，沒有足夠的資金來修建專業的廚房，只能用其他公房或教室來充當臨時廚房，廚房設備簡陋，衛生條件差。同時，廚房工作人員往往是附近的農民，缺乏營養搭配知識，做出的飯菜口味單一，營養價值不高，使營養改善計劃大打折扣。

3．營養餐運輸物流成本高

由于很多學校地處貧困山區，交通不便，物流成本較高，食品運到這些地區的價格要比其他地區高很多，相應的吃到學生嘴里的食品也要比其他地區少很多。

4．補助款發放和使用不規范

現在很多縣財政局在接到省財政廳的營養補助金兩三個月后，才撥款給教育局。這種情況的發生不管是何種原因，最終會導致學校因為資金不到位，學生的營養改善計劃面臨“無米下鍋”的困難局面。

5．學校食品采購中出現吃回扣現象

一些學校以學校廚房條件差，廚房工作人員不足為借口，不提供正餐，只提供牛奶和面包。一些食品生產商或者代理商為了獲得學校的牛奶和面包供應權，給學校負責采購的人員回扣的現象在一些地區普遍存在，導致學校采購的食品價格過高。

6．學校食品安全問題頻出

最近有關陜西學生營養餐時有過期奶和臭雞蛋、云南兩個月中連續出現3起學生集體食物中毒等學校食品安全問題頻頻出現在公眾面前。食品安全事件給學生的生命帶來了很大的安全隱患，影響正常的教育秩序，損害政府和教育部門在群眾中的形象。

7．補助款發放范圍劃分不合理

國家規定在集中連片特殊困難地區（不含縣城）開展試點，由于國家實施的撤點并校政策，很多農村地區的義務教育學校被取消，原本在這些學校上學的農村孩子有的被劃歸到縣城學校上學，很多特別貧困的農村學生因此失去了享受資格。

四、實施營養改善計劃的改進建議

1．地方政府加大投入

地方政府要拿出一部分經費配合國家營養改善計劃的實施。面對物價上漲、物流成本高、學校廚房短缺等問題，地方政府必須加大相關的投入，補貼這部分的費用，保證吃到學生嘴里的確確實實是3元錢的足量食品。鼓勵地方政府在國家3元錢補助的基礎上，根據本地的經濟實際，適當提高補助標準。地方政府應抓好學校廚房的建設，增加現代化的廚具設備，讓“露天廚房”遠離我們的視野。

2．規范財政撥款流程

針對營養改善計劃撥款延遲的時間長、資金被挪作他用的情況，積極探尋解決辦法。縣財政要高度重視國家對教育部門的財政撥款，及時把資金撥付到教育部門。為了減少財政下撥過程中的扯皮現象，縣財政和教育部門要各自安排專人負責，以資金的發放速度作為年終考核的依據，不達要求者，不得評優、晉升。

3．成立監督評估委員會

各學校要組成一個由教師、家長、學生、社會人士組成的監督評估委員會，監督學校日常營養經費的開支，堅決遏制不正常的高價采購。

4．提高工作人員素質

各省市縣要開展廚房工作人員的培訓，讓他們懂得一些營養搭配方面的知識，針對頻發的食品安全問題，請有關專家傳授一些食品采購、加工、保存方面的相關知識，消除安全隱患。

5．政府要及時修改完善相關的政策內容

針對暴露出的相關政策部分內容不合理的問題，政府要及時修改完善相關內容，不要讓貧困學生因為政策的不合理規定，享受不到國家的惠民政策。

6．繼續探索政府與公益組織的合作機制

民間公益組織在促進國家營養改善計劃實施方面發揮了重大的作用，各地要積極探索與民間基金組織的合作方式，讓貧困學生獲得更多的實惠。例如廣西馬山縣的“多方合力，共同改善學生營養”之路就頗受贊揚，他們的做法是：地方政府負責修建廚房、配套水電等基礎服務，“九陽希望廚房”負責提供廚房的相關廚具設備，中央政府為每一個孩子提供每天3元錢的營養餐補助款，“免費午餐”公益基金再補助每生每天1元，學生家長輪流擔任廚房工作人員。這一“政府主導，公益跟進，企業參與，多方合力”改善農村學生營養均衡問題的探索，被稱為“馬山模式”。

（作者單位：廣西師范大學教育科學學院，廣西 桂林，541006）