城鄉教育一體化發展戰略研究

摘要：城鄉教育一體化發展是新時期教育改革和發展規劃的重要內容，也是推進城鄉經濟社會一體化的重要舉措。實施支持引導型、開拓進取型、防御完善型等三大戰略，有利于城鄉教育一體化目標的實現。

關鍵詞：城鄉教育一體化；內涵解讀；發展思路；戰略選擇

教育公平是社會公平的重要基礎，城鄉教育公平是教育公平的重要內容。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》第一次提出“建立城鄉一體化的義務教育發展機制”。它不僅是新時期教育改革和發展規劃的重要內容，也是推進城鄉經濟社會一體化的重要舉措。城鄉教育一體化發展的戰略是以促進城鄉學生的全面發展為中心，從基于效果和未來影響及教育公平的目標設計出發，調整要素關系和結構，構建良好教育服務的政府管理體系，實現城鄉教育一體化，促進教育事業全面、協調和可持續發展。

一、支持引導型戰略

1.科學規劃，教育投放要呈“正態分布”

正態分布是一個概率統計專業術語，它由一種自變量x和因變量φ（x）之間的函數關系[φ（x）=e]而體現某種事物的分布規律。推進城鄉教育一體化發展，規劃是龍頭。教育的規劃、布局、投放要遵循正態分布規律。既要強化地方政府責任（努力發展區域經濟，加大基礎教育投入力度），又要調控教育行政部門管理力度（加強區域教育管理，優化現有教育資源），還要充分考慮地域特點（行政區劃調整、教學環境、人文環境、交通條件、生源數量、群眾需求、辦學后勁、城鄉一體、規模效應、九年一貫制、危改工程、安全隱患）等因素。科學、合理、快捷制定區域教育的規劃、布局、投放政策，使其產生效果的函數值以“兩頭小，中間大”的形式體現，發揮規劃的“高位、超前、引領、先進、權威、控制”作用。在一體化的框架下，教育要規劃到位、發展到位，統籌推進。

2.政策傾斜，教育經費要“平衡兼顧”

經濟是教育發展的基礎和保障。城鄉教育一體化發展必須妥善處理城鄉之間的發展矛盾，注意均衡和協調各種教育訴求，積極構建利益共同體，維護教育公平。教育投入實施適當傾斜農村的政策，促進整體教育利益提升，是實現城鄉教育一體化的保障。要按照規劃統籌改善城鄉學校辦學條件，建設標準化學校，促進城鄉學校在硬件上的均衡發展。切實落實教育經費“三個增長”，貫徹黨中央關于新增教育經費主要用于農村的要求，進一步調整支出結構，加強對薄弱學校的建設和改造，關注農村教育的差距，保障農村教育健康發展，規范教育法律法規，保障教育經費投入，維護每一個受教育者的合法權益，積極推進城鄉教育的均衡發展。

3.資源共享，城鄉師資要“合理配置”

構建城鄉一體化的教育發展技術支持和智力支撐體系，通過信息化實現優質教育資源共享，對于不可分的資源實行共享，以共享、合作、扶弱、統一為突破口，扎扎實實地推進城鄉教育一體化。城鄉教師資源的均衡配置是實現教育城鄉一體化的重要環節。在教師資源的統籌上，戰略選擇主要有：在縣鎮、農村中小學實施教職工編制同一標準，并將新增編制核定到農村中小學，出臺相關政策，引導城鄉學校師資配置；每年開展骨干教師“送教下鄉”、特級教師“巡回講學”、培訓機構“培訓到校”、農村教師“進城研修”等活動，統籌城鄉教師資源；推動城鄉教師互動交流機制建設，在“百校牽手”（即100所高職院校、重點中職校以及中小學和100所農村薄弱學校對口幫扶、捆綁發展）的基礎上，推進“千校牽手”工作，由義務教育階段學校擴展到普通高中和中等職業學校，推進城鄉教育一體化發展。

二、開拓進取型戰略

1.統一管理，制度改革要“相互配套”

超越不同教育發展主體的局部利益和當前利益，從更大范圍、未來發展來規劃和探索城鄉教育一體化問題，既要關注一體化發展帶來的巨大效益，也要權衡一體化發展可能造成的風險和代價，尤其要關注長遠利益和整體利益。落實國家發展戰略，以國家戰略和國際視野制定相應的政策，促進城鄉之間教育協調發展，集中力量辦大事。各項制度改革要相互配套，實行錯落發展戰略：建立省、市、縣教育要素財政成本的分擔制度，中央對地方的補助制度，城鄉人力資源統籌開發培訓制度，教師資源配置的法律制度，經費投入的主體責任制度，教育政績的考核制度，教育弱校特許制度，農村學校教育特區制度，邊遠教師保障制度，共同參與的社會管理制度，取消重點學校制度，實行學籍一體化動態管理，補齊教育發展“短板”，構建面向城鄉的教育發展“立交橋”。發揮民辦教育的作用，促進城鄉教育整體發展。

2.和而不同，資源開發要“低成本投入”

由于歷史和自然的原因，城鄉之間的教育發展道路迥然相異。城鄉教育一體化發展應追求差異均衡和內涵發展均衡，不能搞形式均衡和去個性化。教育現代化不等于城市化，不能搞城市中心論，發揮城鄉不同的優質教育資源潛力，走不同的教育發展道路。教育經費的短缺是長期以來的普遍現象，所以優質教育資源的低成本開發是一個很值得注意的問題。第一是分析城鄉教育形勢，哪些項目的優質資源在長時間內對本地教育的發展能起到較好的促進作用。第二是摸清城鄉現有優質資源狀況，具備哪些優質資源的開發潛力。第三是高度重視人力資源的開發，因為人力資源是教育最重要的資源。第四是充分重視隱性優質教育資源的開發，如黨政部門對教育的高度關心和重視、人民群眾對教育的充分理解和大力支持、優秀教師的引進和培養、教育工作者高度的事業心和責任感、媒體對教育的正面報道所產生的積極影響等。第五是需要較多經費投入的優質教育資源的硬件建設，本著“少花錢，多辦事，辦好事”的原則，千方百計降低成本。第六是優質教育資源的整合，做到規劃合理，盡可能輻射農村所有學校。第七是提高優質教育資源的利用率，不能出現閑置和浪費的現象。

3.優秀師生，各級學校要“關愛保衛”

作為教育主管部門和基層學校，對于教師要用心關愛。第一，通過有關途徑對他們進行理想教育，讓他們樹立扎根本地農村教育發展的堅強信念。第二，盡可能為教師提供好的工作環境，促使其發揮專業特長，形成教育教學特色。第三，充分考慮他們的進言獻策，使其以良好的心理狀態開展教育教學。第四，充分肯定他們的工作業績，為他們提供展現個人才華的機會，使他們享受應有的榮譽。第五，經常關心他們的工作、學習和生活，為他們解決實際困難和問題，排除他們的后顧之憂。對于先天稟賦較好的學生，第一，讓他們樹立熱愛家鄉、熱愛學校的信念。第二，規范他們的語言和行為，懂得做事做人的道理。第三，盡可能為他們“開小灶”，讓他們“吃飽”。第四，留心他們的思想變化，關心他們的學習和生活，解決他們的實際困難。第五，經常與他們的家長聯系，探討交流教育方法，為他們的學習成長提供良好的家庭環境和校園環境，讓家長相信自己的子女在本地學校必能成才。總之，無論是對于優秀的教師，還是優秀的學生及其家長，都要讓他們相信：我們的學校是一所好學校，教師在這所學校一定能大有作為，學生在這所學校一定能享受優質的教育。留住了優秀教師，也就留住了學校教育教學質量穩步提高的希望；“保衛”了優質生源，也就是“保衛”了地方農村學生大量成才的可能。

三、防御完善型戰略

1.因地制宜，“改薄”工程要“標本兼治”

在推進城鄉教育標準化、規范化和現代化建設基礎上，積極改善農村學校辦學條件，加強農村薄弱學校建設，加強特色學校改造，全面推進素質教育。城鎮薄弱學校的數量要比農村薄弱學校的數量少得多，所以“改薄”的重點在農村，而農村薄弱學校的薄弱重點又在軟件上。教育部《關于進一步推進義務教育均衡發展的若干意見》提出，統籌教師資源，加強農村學校和城鎮薄弱學校師資隊伍建設。改造農村薄弱學校，要把重心放在學校管理制度的完善和教師隊伍素質的提高上來。這是農村薄弱學校的“本”，而硬件投入的不到位只能是農村薄弱學校的“標”。隨著“雙高普九”的實施，即使是農村薄弱學校，其硬件投入也不會從根本上影響教育教學的質量。就教育教學管理而言，也有其自身的“標”和“本”，管理人員的多少、管理采取的形式，教育工作者是否遵章守紀，這些都是“標”，而管理是否科學、合理、可行、高效、落實，教育工作者素質的高低，教育教學方法是否得當等才是“本”。薄弱學校的標本兼治不能一概而論，有的需要先治“本”，后治“標”；有的需要先治“標”，后治“本”，還有的需要“標”和“本”同時治理。

2.實施素質教育，師資優化要“以退為進”

師資隊伍的素質直接關系到教育教學質量的高低，時代和社會對教師專業發展的要求越來越高。但部分農村教師由于諸多原因，他們故步自封的觀念和行為普遍存在。所以，當要求他們提高自身素質時，其接受程度是大打折扣的，此時不妨采用“以退為進”。具體可從兩個方面入手，一是降低標準，縮小跨度，先讓其接受，再逐步提高。如開展群眾性的教育科研工作時，要采用“問題皆課題”的工作思路，雖然“問題”不一定能成為“課題”，但操作簡單，教師容易體驗成功，主觀能動性容易得到發揮，同時，這也為正式課題研究工作的開展打下了良好的基礎。二是有意讓其觀望，過一段時間后自然與別人形成反差，從而激發教師提高科研素質的欲望。事實上“以退為進”在教育人事改革的分流措施中已經體現，從表面上看，實施分流措施后師資力量似乎減弱了，而實際上缺進一步增強了教師的危機感，提高了師資水平。

3.對于弱勢群體，各級政府要“關注扶持”

教育的弱勢群體可分為弱勢學生、弱勢教師和弱勢學校，而教育的弱勢群體大部分集中在廣大農村，所以說教育的弱勢群體直接影響區域教育的一體化發展。要使一個區域的教育能夠均衡快速發展，必須關注和扶持其中的弱勢群體。弱勢學生包括家庭貧困、智障和缺乏有效家庭監護的學生，特別是留守學生。弱勢教師包括家庭貧困、教育教學能力和水平低下的教師，弱勢學校主要指硬軟件薄弱而造成教育教學水平不高的學校。薄弱學校的硬件改造一般由政府投入資金、教育主管部門協調、學校具體實施完成。對于弱勢教師，可通過慰問重病教師的方式解決其燃眉之急。對于弱勢學生，可通過大學特困新生幫扶、爭取上級專項資金、學校減免、社會資助等方式，解決特困生的學習、生活費用，使他們不會因家庭貧困而輟學。

推進教育均衡發展，加快教育城鄉一體化步伐不可能畢其功于一役，要著眼未來，立足國情，腳踏實地，以戰略的眼光、百折不撓的干勁、堅韌不拔的毅力，圍繞均衡目標，強化工作措施，加快推進步伐，加速實現進程。

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責編：曉 月