貧困農村學生“免費午餐”,政府如何牽手民間公益

2011年10月，中國社會福利基金啟動的“免費午餐”運行半年后，國務院啟動實施農村義務教育學生營養改善計劃，這被普遍認為是民間公益和政府良性互動的一個成功范例。那么，政府在調配慈善資源中應該扮演何種角色？在政府力量之外，民間公益又該發揮哪些作用？

2012年4月8日，中國社會福利基金會“免費午餐”基金和貴州省青少年發展基金會“微基金”分別曬出了自己的年度賬本。2011年，公眾將空前高漲的熱情和信任投向了以這兩個專項基金為代表的民間公益。

4月9日，第七屆“中華慈善獎”在北京舉行頒獎典禮。在這個我國公益慈善界政府最高獎的頒獎現場，一項名為“善行涼山”的活動同時啟動。按照民政部副部長竇玉沛的說法，這是我國慈善事業發展的一次創新實踐，由政府引導慈善資源，搭建慈善供需平臺。

與此同時，農村義務教育學生營養改善計劃在實施過程中卻出現了令人揪心的事情：2012年3月29日，貴州省織金縣八步鎮中心小學學生食用了營養餐后，近百名小學生集體中毒；2012年4月9日，云南省鎮雄縣塘房鎮頂拉小學有337名學生在食用營養餐后出現腹瀉、腹痛、發高燒等癥狀；廣西壯族自治區那坡縣有學校將國家補助的錢用于購買“壯壯水牛奶”，供貨商可從3元補助中賺取1元；青海省有學校將補助款采購沙琪瑪之類的零食……

2011年10月，“免費午餐”運行半年后，國務院啟動實施農村義務教育學生營養改善計劃，這被普遍認為是民間公益和政府良性互動的一個成功范例。然而，歡呼過后，疑問仍存：運行良好的“免費午餐”實踐能否為“營養改善計劃”提供操作樣本？在政府力量之外，民間公益又該發揮哪些作用？兩者如何揚長避短，避免類似貴州、云南等地發生的配送營養餐引起食物中毒事件？“善行涼山”的活動能夠取得哪些效果？政府在引導慈善資源過程中，應該扮演何種角色？

免費午餐的“1+2”模式

農村義務教育學生營養改善計劃被稱做“國家版免費午餐”，每年由中央財政出資160億元，從2011年秋季學期開始，試點范圍包括680個縣（市）約2600萬名在校學生，每人每天補助3元。

中國社會福利基金會“免費午餐”基金發起人鄧飛告訴筆者，他們的團隊發現，云南、陜西、貴州等一些地區教育部門，在“免費午餐”計劃實際執行過程中，沒有給小學生提供正餐，而是集中采購，分發牛奶和面包。同時，一些地方政府在獲得“國家版免費午餐”補助后，在實際操作中也存在一些問題，比如當地政府不知道如何操作正餐供應，索性將午餐外包給企業，直接提供成品或半成品；當地政府經濟困難，無力為學校建造食堂等配套設施執行正餐供應，不得不外包采購食品；當地官員試圖從中漁利，設法抵制供應正餐，堅持采購。

在鄧飛看來，不管出于何種原因，這種外包給企業采購食品的形式存在很大的食品安全隱患。首先，這涉及供貨商營利問題；其次，食品輸入因為運輸、保管等鏈條拉長，產生問題食品的可能性增加，“貴州織金出了問題的面包出產地竟然是在千里之外的河南，漫長的運輸過程中很難保證不出問題”。

中國社會福利基金會副秘書長、“免費午餐”基金管委會主任肖隆君表示，目前民間公益的“免費午餐”要集中力量為“國家版免費午餐”做好試點模型，按照他和鄧飛在“免費午餐”啟動之初的設想，“免費午餐”所做的是一個如何通過網絡平臺實現資金公開、透明并實時公布的模型，他們希望“政府在接手的同時，可以把這個模型復制過去，民間組織再回歸到補充社會救助資源的角色中”。

“只要通過一整套的制度建設、實現整個過程公開透明、杜絕私利，天下沒有做不好的午餐，國家投入160億元的營養改善計劃完全可以給孩子提供一頓有油有鹽、熱氣騰騰的正餐，而不是零食。”

在目前中國福利基金會“免費午餐”基金資助的129所學校、15000多名學生中，湖北鶴峰、湖南新晃兩縣有89所學校、近6000名學生，成為“免費午餐”基金開餐人數最多、一次性覆蓋學校最多的兩個縣。肖隆君、鄧飛認為，這得益于當地政府和民間公益組織都找準了自己的位置，在“免費午餐”實施中各自履行自己的職責。

這兩個縣的“免費午餐”都實行“1+2”模式，政府出1元，“免費午餐”基金出2元，同時，當地政府投資建設廚房，進行水、電改造，配備相應采購、炊事人員等。該模式的顯著特點是：一把手統籌協調，上下擰成一股繩，最終形成縣委書記、縣長、各職能部門、學校之間的工作鏈條與責任鏈條。在這一基礎上，這兩個縣又推行了一套細化措施，建立了“免費午餐”專賬制度、公示制度、責任追究制度。

鄧飛認為，這兩個縣的“免費午餐”模式可以在國家營養改善計劃的其他678個縣推廣，他們的成功經驗可以概括為四句話：因地制宜建廚房，保證安全、衛生就行，可以在教室吃飯；就地取材做午餐，盡量多利用當地食材，保證安全、新鮮、營養而無公害；動員鄉村資源提供幫助，組織家長、村民、村委會為學校提供各類幫助和財務監督；積極利用新技術，如運用微博、記賬軟件和捐贈的智能手機等增加學校的信息披露能力。

據介紹，目前“免費午餐”基金資助的大部分學校都在國家160億元營養改善計劃覆蓋范圍內，已獲國家補助的3元。肖隆君說，如果當地政府把這3元全部用做正餐，則“免費午餐”基金將幫助沒有政府財政補助的學前班、廚師、老師補充相關配套資金。

政府在調配慈善資源中扮演何種角色

目前有多家全國性基金會和民間公益組織在聯合進行“免費午餐”項目。在獲得第七屆“中華慈善獎”20個“最具影響力慈善項目”中，3個“免費午餐”項目榜上有名，除了鄧飛發起的中國社會福利基金會“免費午餐”基金之外，還有安利公益基金會的春苗營養計劃等。

民間草根慈善組織具有結構簡單、流程清晰、財務透明、做事細致的特點。筆者接觸的幾家做中西部貧困地區學生“免費午餐”項目的民間公益組織幾乎都有這樣的共識，“民間公益組織的強項不在籌款，而在于動員志愿者資源和責任心、透明度等方面的優勢，這也是與政府、公募基金會合作的基礎”。

不過，民間草根慈善組織沒有足夠的籌資能力和相對固定的善款來源。在4月8日中國社會福利基金會“免費午餐”基金公布的年度賬本中，籌資費用、項目執行成本、管理費用三項開支總計35萬元，超過全部善款支出的10%。

肖隆君解釋說，“免費午餐”是個執行性項目，資助學校都在遙遠、偏僻山區，執行項目需要人力成本投入；制作義賣的愛心徽章、T恤等，也都屬于籌資成本。沒有這些籌資費用，就沒有這么多孩子能吃上免費午飯。

在更多業內人士看來，這其實反映了民間公益組織的短板，如果這些費用由接棒“免費午餐”的地方政府承擔，采用政府購買民間公益組織服務的形式，效果不會低于目前，雙方都可充分發揮優勢。

從2009年開始，中國發展研究基金會在廣西、青海等地開展以“免費午餐”為主要形式的學生營養餐改善計劃，“我們采取的方式是，在當地購買蔬菜，不僅增加了農民收入，還帶動了當地的就業”。該基金會秘書長盧邁曾經表示，在廣西都安一個村，他們制訂了“營養餐改善計劃”的采購方針，和農民簽合同，由農民就地種菜，營養餐改善計劃直接采購，“這比你給他別的補貼更好”。

“在供餐方式上，我們強調就地建食堂、建廚房、招廚師。”盧邁表示，最簡單的辦法就是在農村雇個人，最好是學生家長，他們對學生一般比企業更負責，給孩子們做飯，用的東西都是本村本地的。這樣，既增加了對本地農產品的需求，增加了農民的收入，又增加了本地的就業，是一舉多得的事。

針對“國家版免費午餐計劃”中政府應該扮演何種角色的問題，今年全國兩會期間，全國人大代表、教育部原副部長吳啟迪說，全國各地情況不一樣，“所有地方都一個模式，是不妥當的”，各地政府需要根據本地區的實際情況制訂本地區的“午餐計劃”，需要深入調研、科學設計、規范操作、嚴密監督。落實“免費午餐”計劃專業強、環節多、鏈條長、責任大，完全不是政府之力可以單獨承擔的。

吳啟迪認為，目前試點過程中不少政府部門“既當裁判員又當運動員”的做法既不符合“社會管理創新”的時代精神，也不符合“小政府、大社會”的發展趨勢，政府應該將自己的角色聚焦在資金的主要提供者、營養標準的制定者、食品安全和營養達標情況的監督者上，邀請包括企業、NGO、媒體、社會公眾廣泛參與其中，發揮各自優勢，分工協作——美國、日本、印度的經驗已經充分證明，這樣的做法切實可行。

很多公益界人士認為，在以往的公益活動中，民間組織多數局限于募集善款，或者局限于某一專業領域，無需與政府合作。“免費午餐”計劃則不同，規模大，耗資多，更對制度構建有極高要求，沒有政府參與其中，難成大事。另外，對于政府來說，要創新社會管理，同樣要以民間力量為杠桿，找到行政規律、社會規律之間的結合點，抓大放小，尋求事半功倍之效。

政府聯手NGO搭建慈善信息供需平臺

民政部社會福利和慈善事業促進司副司長徐建中一直很關注“免費午餐”這種由民間公益組織發起的慈善項目與政府的關系。在他看來，此次由民政部等多部門共同指導，中華慈善總會等20多家國家級公益慈善類社會組織聯合發起的“善行涼山”行動在我國公益慈善事業發展中邁出了突破性的一步，對探索在非災非難的常態中，政府如何引導慈善組織開展慈善項目具有積極意義。

徐建中表示，我國的慈善救助長期以來實行舉國體制，一般而言，在大災大難初期，政府巨大的資源動員能力和統一的調配系統，是非常有效的。但是，在大部分時間，擁有政府背景、巨大慈善資源、中字頭的社會組織往往很難和慈善需求對接上。

據中民慈善捐助信息中心調研，“善行涼山”行動啟動前，已有20多家公益慈善組織、企業進入四川省涼山彝族自治州，參與、開發慈善項目400多個，但因缺乏有效監測和信息溝通渠道，涼山州仍有不少偏遠山區和特殊困難人群等待救助。

“政府的投入都在基礎建設上，缺乏有針對性的、細膩的、小的慈善項目去滿足困難民眾的需求。如果政府能夠動員不同類型、不同行業的公益慈善社會組織去做，會有很多人性化、靈活的服務。”徐建中說。

在“善行涼山”活動啟動當天，涼山州各縣市初步收集亟待關注的公益慈善項目360個，也同時公布。

“這份項目推介書就是一份菜單，各個公益慈善社會組織可以像點菜一樣，選擇自己擅長的慈善項目，比如扶貧基金會可以選擇幫困類、產業扶貧類項目，中華紅絲帶基金會可以選擇防艾類項目，發揮自己的特長。”徐建中說。

筆者注意到，涼山州專門成立了善行涼山行動工作領導小組，辦公室設在州民政局。“政府最了解哪個地方需要哪種慈善資源，要充分發揮引領作用。”徐建中表示，政府的作用不可或缺，不少草根民間組織剛剛起步，良莠不齊，不少機構在專業性、職業化上都有欠缺，提升自己的能力并最終獲得公眾的信任和認可，是一個長期的過程。