我國民生型政府構建的路徑研究

摘要：我國民生型政府的構建是一項系統、復雜的社會工程。只有營造我國“以民為本”的行政文化氛圍，推進以“民生為重心”的政府職能轉變，推進制度改革與創新，優化我國“以民為本”的政府運行機制，民生型政府的構建才能有步驟、有計劃地積極穩健地推進。

關鍵詞：民生型政府；以民為本；民生

中圖分類號：D63文獻標志碼：A 文章編號：16720539（2012）04002304

在國內，“民生型政府”的概念是近幾年才提出的，可以說這是對政府改革的一個新的研究視角，但也是一個研究熱點。黨的“十七大”把民生問題提到了新的高度，報告明確指出，“發展為了人民、發展依靠人民、發展成果由人民共享”，“加快推進以改善民生為重點的社會建設”。客觀地說，我國民生型政府建設已取得不少成就，但同時也存在諸多不盡如人意之處。我國民生型政府的構建是一項系統、復雜的社會工程，涉及到政治、行政、經濟、社會、文化等方方面面的改革和創新，需要結合我國實際有步驟、有計劃地積極穩健地推進。本文擬就構建我國民生型政府的路徑問題作一分析。

一、營造我國“以民為本”的行政

文化氛圍行政文化作為社會環境背后的一種深層性力量，從各個方面影響著行政人員的價值觀念、思想覺悟、工作態度、責任感，進而影響著行政系統的運行，并最終決定著公共行政的效率與質量。所以，“以民為本”行政文化氛圍的形成將是民生型政府構建的關鍵所在。要營造“以民為本”的行政文化氛圍需要從以下三個方面著手：

（一）提升我國政府官員的思想道德水平

中國古代提出了“修身、齊家、治國、平天下”的觀點，認為“修身”是“齊家、治國、平天下”的基礎、前提和根本。我國民生型政府的構建需要政府領導及其工作人員提升個人的思想品德修養。行政官員要成為人民群眾贊許的好官，首先要堂堂正正做人，要具有良好的道德風范和崇高的人格。“人民公仆”是領導干部的人生選擇和道德價值的科學定位，也是領導干部這一職業的本質要求。一個領導干部要能夠樹立權威，搞好工作，首先要有高尚的人格。當前，在領導干部權力構成中，非職位權力比職位權力更重要。一個領導干部要能夠樹立權威，搞好工作，首先要在人格上立得住，要塑造好“人民公仆”形象和人格魅力。這就要求我們每一個領導干部加強世界觀的改造，努力解決好權力觀、地位觀和利益觀的問題，自覺地為民盡責，為黨分憂，真正為人民掌好權、用好權。

（二）強化我國行政人員的民生觀念

我國政府官員只有將民生牢記于心，才能在日常工作中設身處地為老百姓的切身利益和生計著想，才能真正做到“權為民所用、情為民所系、利為民所謀”。要強化政府官員的民生觀念，需要做到以下三點：一是在黨政干部的教育中凸顯民生主題。二是要經常組織干部深入基層，讓他們傾聽民眾呼聲、了解民眾需求，從而增強改善民生問題的緊迫感、責任感。深入基層進行調查研究是領導干部的最基本的素質要求，也是領導干部發現問題、分析問題和解決問題的最基本、最有效的方法。三是官員的民生觀念應與時俱進。隨著時代的不斷發展，民生問題也呈現出不同的內涵和特點。例如，當前我國民生問題不再僅僅是滿足溫飽問題，而是謀求為個人的全面發展創造條件。如果政府官員不更新觀念，還將自己的職責僅僅停留在滿足民眾的衣食住行，這將阻礙我國民生型政府的構建。

二、推進以“民生為重心”的政府

職能轉變 推進以“民生為重心”的政府職能轉變，需要強化我國政府公共服務職能，弱化我國政府的經濟干預職能，積極引導社會組織參與公共服務的提供。

（一）強化我國政府公共服務職能

政府職能轉變是否到位，關乎民生型政府構建能否成功。現階段，我國政府的工作重點是要解決老百姓面臨的迫切問題。因此，政府職能轉變要以改善民生為立足點，朝著創造良好發展環境、提供優質公共服務、維護社會公平正義方面轉變。民生型政府的特征之一就是提供公共服務、滿足民眾的物質文化需求，這就要求我國政府要更多地進入社會公共服務領域，強化公共服務職能。

（二）弱化我國政府的經濟干預職能

根據我國民生型政府的職能定位，現階段政府要從某些領域退出，如減少行政性審批、轉變純經濟領域的投資主體等。對行政審批的改革要以維護公共利益為目的，從服務理念和原則出發對審批項目進行審查，凡是屬于管制型的項目，應進行修改并使其符合政府服務的需要。另外，我國政府不應再參與競爭性的盈利項目，應逐步從競爭性領域退出來，集中力量促進和保障經濟發展，創造良好的社會環境和法治環境，加大政府資源向公共服務領域的投入，從而增強政府的公共服務職能。

（三）積極引導社會組織參與公共服務的提供

我國政府應將目前所承擔的技術性、服務性、協調性的工作交給社會中介組織、社會公共服務組織和社會自治組織，這樣不僅能夠提高公共服務的質量，擴大公共服務的范圍，而且為社會組織參與我國民生型政府構建提供了良好的渠道和平臺。

三、推進制度改革與創新

完善的政府制度是民生型政府構建的重要保障，要保證改善民生的各項舉措在科學合理的軌道上有序運行，就必須發揮制度的引導、協調、激勵和保障作用。所以，政府應盡快從整體和全局的高度來設計和推動制度創新，使各個層級、各個領域的制度相配合、相協調，建設惠民的長效機制，形成一整套保障人民各項權益，有效提供公共服務的制度體系，為切實解決各種民生問題，創造人民群眾更加美好幸福的新生活，提供堅實有力的制度保障。

（一）推進我國公共財政體制改革

解決經濟社會發展中出現的差距問題，緩解社會矛盾，兼顧國計與民生，離不開公共財政這個“穩定器”和“調節器”。[1]在我國構建民生型政府的過程中，公共財政體系的建設將為民生問題的解決提供財力支撐。在構建社會主義和諧社會的今天，公共財政應更多地向民生傾斜，財政政策的選擇要以人為本，體現最廣大人民群眾的利益，特別是社會弱勢群體的利益。從遠期來看，公共財政體制的改革和政策調整要有利于構建社會主義和諧社會這一終極目標，要比以往任何時期更多地關注民生，實現由“公共財政”向“民生財政”演進。[2]近期來看，政府財政體制的改革要遵循多支和少收這兩條基本線索，將就業、教育、社會保障、住房改革、公共衛生和收入分配等民生問題納入到制度框架進行整體設計，不斷優化財政支出結構，加大對民生投入的力度，著力解決和改善民生問題，加快建立全面有效的公共財政保障機制。

（二）逐步轉變城鄉二元治理結構與戶籍制度

民生型政府追求的是社會公平正義，城鄉二元治理結構以及現行戶籍制度嚴重阻礙著民生問題的改善。一是建立城鄉公共服務均等化制度。建立和健全平等就業制度、平等教育制度、城鄉平等衛生制度、社會保障制度。二是實行城鄉統一的戶籍制度。

（三）逐步推行教育、就業、醫療、社會保障與收入分配制度改革

教育、就業、醫療、社會保障與收入分配一直是我國民眾最為關心的民生問題。黨的“十七大”報告也對這幾個方面的發展做出了部署：優先發展教育，建設人力資源強國；實施擴大就業的發展戰略，促進以創業帶動就業；深化收入分配制度改革，增加城鄉居民收入；加快建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系，保障人民基本生活；建立基本醫療衛生制度，提高全民健康水平；完善社會管理，維護社會安定團結。同時，涉及民生重點領域和關鍵環節的制度也在緊鑼密鼓的制定當中。如收入分配方面，提出初次分配要向居民傾斜，特別是向低收入群體傾斜，鼓勵老百姓增加財政性收入，實現公共服務均等化。通過初次分配、二次分配和三次分配來逐步縮小過大的差距。應該看到，這些制度的建設還不夠成熟和完善，還不能完全滿足改善民生的制度建設要求。這就需要我國政府盡快完善相關制度，用更進步、更合理、更全面的制度保障民生的改善，促進社會的和諧健康發展。

四、優化我國“以民為本”的政府

運行機制運行機制建設對政府自身建設至關重要，民生型政府的機制建設要堅持以人為本、關注民生、規范管理、勤政廉潔和依法行政的原則。

（一）建立科學民主的決策機制

科學民主的決策機制是政府運行的首要機制，在現實的政府治理過程中，政府活動其實表現為一連串的公共政策制定過程。公共政策具有導向功能、利益分配功能和規劃功能，公共政策功能發揮的好壞與其品質高低密切相關。[3]科學民主的決策機制是提高政府決策力的關鍵，它能避免或減少經驗決策、盲目決策等弊端，提高政府的決策力，減少因政府決策失誤導致的損失。同時，科學民主的決策機制能提高公眾的民主意識。公民民主意識的提高很大程度上取決于政府相關制度的引導與培育，科學民主決策機制的建立對引導和培育公民的民主意識將發揮重要的示范效應，也能為公民的政治參與提供制度化的渠道。目前，我國科學民主決策機制建設還不完善，主要表現為：一是公示、聽證、專家咨詢等制度的作用發揮不夠。比如公示的范圍太窄、聽證代表的產生不科學、專家咨詢的獨立性不強等問題較為普遍。二是公民參與政府決策的渠道不暢通。比如對涉及到公民切身利益的問題決策，公民參與度不高，參與渠道不暢。三是決策反饋制度不完善。許多決策在執行中或執行后缺乏信息反饋，對決策的效果缺乏科學評估。

我國建立科學民主的決策機制要做到以下幾方面：一是行政決策的公開化。決策公開是實現科學決策的必由之路，要按照一定的民主程序集中民智，從而制定科學合理的行政決策。行政決策公開化也是民主化的體現。它不僅要求行政決策過程公開，從行政決策方案的制定、論證、修改到審定，都要為公眾開辟方便有效的渠道，充分聽取社會各方面的意見。二是建立健全行政決策監督機制。行政決策監督機制是對行政決策主體進行有力的民主監督，使行政決策的職權在民主、科學的管理下實施，把權力和責任有機結合起來，增強責任感。三是完善民主決策的相關法律法規。通過法律的形式規范民主決策的程序、參與主體以及參與的方式和渠道，逐步實現民主決策的常規化和制度化。

（二）構建以改善民生為中心的政府績效評價機制

以改善民生為中心構建政府績效評價機制，是轉變政府行為、樹立民生觀念的重要手段。我國民生型政府績效評價機制是一個主體多元化、指標合理、標準得當、方法科學的有機體系，它的各個要素要體現民生型政府的價值取向與體制秉性，整個機制的構建必須以改善民生、提高公眾滿意度為根本目標。[4]

首先，要實現我國政府績效評價主體的多元化。傳統政府績效評估主體選擇存在著傳統文化和價值觀念影響下的公眾評估參與不足、壓力型體制下績效評估主體呈現集權傾向、相對封閉性評估系統導致評估主體單一、權利失衡與政府績效評估主體之間關系治理失序等問題，影響了政府績效評估結果的科學性和政府績效評估行為本身的合法性。因此，我國民生型政府的績效評估要由以政府為中心向以服務對象為中心轉變，評估應吸納社會公眾、專家學者以及社會專業性評估機構的共同參與。政府工作好不好，老百姓最有發言權。可以采用問卷調查、訪談、投訴電話、舉報信箱、網上評議等方式，聽取民眾、專家學者以及專業性評估機構對政府改善民生工作的意見和建議。這不僅有助于得出更客觀、公正的評價結果，也將有助于政府親民形象的樹立與維護。

其次，績效評價內容要突出對民生問題的改善。由于我國民生型政府的職能定位主要是關注民生、重視民生、保障民生、改善民生，因而民生型政府績效評價的主要內容也應該緊密圍繞人民群眾最關心、最直接的一系列民生問題展開。具體來說，主要包括三個方面，一是政府有沒有提供平等開放的經濟競爭市場環境；二是有沒有初步滿足老百姓的公共需求；三是政府行政成本究竟是高還是低。

再次，績效評價指標的設計要采取定量和定性相結合的方法。一是將民生問題的解決與改善程度具體化為若干指標，如城鄉居民生活困難的解決程度，醫療、養老等后顧之憂的解除程度，教育、住房、交通等生活需求的滿足程度，空氣、水源、土地等環境狀況的改善程度，將這些目標或任務變成對各級政府的硬約束性指標。二是將民眾的幸福指數與社會滿意度作為考察政府改善民生的軟性指標。公眾的滿意度主要是指公眾對政府的政策、執行行為及其所體現的價值觀的認同。所以，對政府的評價要以政府提供公共服務的效率和質量、以政府對公民需求的回應度和滿足程度為標準，全面檢驗政府的施政績效。

最后，我國政府績效評價結果應與表彰獎勵、行政問責和加強政府自身建設結合起來。對于在改善民生中有突出貢獻的部門和干部，要根據績效評價的結果給予物質和精神的獎勵，從而更好地激勵他們改善民生。同時，政府績效評估結果是行政問責的可靠依據。按照權責對等的原則，對存在執行不力、違規決策、疏于管理和行政不作為等情況的，要責成相關部門限期整改，并視情節輕重，依據有關規定追究主管領導的責任。另外，要充分利用我國政府績效評估的結果，查找政府管理的不足，發現我國政府改善民生存在的問題，這對政府糾正工作方式、更好地改善民生具有重要作用。

（三）完善行政權力監督機制

現階段，權力已經有了作為公共權力的科學依據和制度保障，但與權力的公共性相一致的觀念并未真正建立起來，行政權力的運用還存在許多不合理和不合法的現象。違規執法以及腐敗現象嚴重影響著政府改善民生的進程。在構建我國民生型政府的過程中，一定要完善行政權力監督機制，對行政權力的運用進行規范和約束，只有這樣，才能真正實現權為民所用。行政權力監督機制的建立主要包括推行政務公開和拓寬對行政權力的監督渠道。

首先，推行政務公開。政務公開是對我國政府權力進行監督的前提。它一方面提高了政府工作的透明度，另一方面也保障了人民群眾的知情權、決策權、監督權。我國政務公開要求政府將與民生及民眾利益有關的、不涉及國家秘密的信息予以公開。政府信息公開的內容主要有以下幾個方面：一是應將單位的職能、職責和法定權限以及聯系方式公開，以便接受群眾的咨詢與監督；二是將群眾最關心、反映最強烈的問題公開，比如醫療衛生、食品安全、生產安全、上學就業、公務員招聘、財務收支、工程招標、領導干部述職與測評、社會發展聽證或論證、物價調整等；三是凡制定與群眾利益密切相關的法律法規和公共政策，原則上要公開聽取群眾的意見，保障人民享有更多更切實的民主權利。

其次，拓寬監督渠道。行政監督的主體主要包括黨的紀檢部門、監察、審計部門、人大政協、群眾和新聞媒體等。在不斷加強黨對政府監督的前提下，要不斷為其他的監督主體提供更多的監督渠道。一是要擴大監察、審計部門的獨立監督權，充分發揮他們的監督作用。二是要保障人大、政協的監督。在構建行政權力的監督機制中，注重依法保證人大、政協監督渠道的暢通，要落實政協章程和有關規定，制定配套措施，規范監督程序，擴大他們的知情范圍和參與程度。再次，加強群眾監督。群眾監督的主要形式包括舉報監督、信訪監督、控申監督以及新興的網絡監督等。要依法建立健全群眾監督的有效機制，切實保障民眾的話語權和監督權。同時，要建立維護檢舉公民參與監督實踐活動的權益，建立嚴格的監督工作保密制度，對打擊報復舉報、上訪、控申人的行為，要依法追究其法律責任。最后，加強新聞媒體監督。保護新聞媒體監督參與人的人身安全，規范對破壞、阻止輿論監督的違法行為的處罰尺度、方式及程序等，提高新聞監督的力度。

參考文獻：

[1]劉懷南.改善民生：政府職能之本[M].呼和浩特：內蒙古大學出版社，2010：78.

[2]戴修為.我國民生型政府的構建[M].昆明：云南人民出版社，2010：32.

[3]庫仁杰.改善民生與政府職能的轉變[M].北京：中國人民大學出版社，2009：8.

[4]張舒寧.以人為本與民生型政府建設研究[M].濟南：山東大學出版社，2010：47.