農民工有序政治參與的實證研究

摘要：政治參與是農民工的基本政治權利，但在現實中卻陷于兩難境地。基于對達州市外出務工人員的政治認知、政治選舉行為和政治參與渠道等所作的調研發現，農民工有較強的參政意愿，但對參政目的、參政途徑、參政手段等認知還存在較大問題，表現出參政意識強烈與參與行為缺乏并存、制度化政治參與與非制度化政治參與并存、渴望融入城市與城市政治參與邊緣化并存、法定參與途徑多樣與可利用的參與方式有限并存的尷尬局面。因此，應從夯實基層參與、強化媒體推動、統籌城鄉發展、加強文化建設等方面培育農民工的政治參與意識，提高農民工政治參與的能力和素養。

關鍵詞：農民工；政治參與；政治權利；邊緣化

中圖分類號：D669 文獻標志碼：A 文章編號：16720539（2012）03003006

政治參與是指普通公民為了維護和實現自己的權利和利益，以合法方式參與國家政治生活，通過政治權力和政治系統，影響政府決策的所有活動。在我國，農民工作為我國政治生活參與的重要力量，為了自己的利益和要求，他們運用憲法賦予的權利，通過各種途徑和方式，以影響政治過程和結果。但由于現實的制約，農民工政治參與陷于兩難境地。為此，本文對農民工政治參與的情況進行實證研究，以期對我國的民主政治建設提供借鑒和參考。

一、農民工政治參與現狀調查和分析 為了深入了解農民工政治參情況，2011年7月筆者在四川省達州市區和達州市通川區盤石鄉雙河口村開展了“農民工政治參與狀況”問卷調查。調查對象為通川區盤石鄉雙江口村和達州市的外出務工農民。雙河口村全村人口約430多人，近100戶。到外省打工者327余人，有近40%的青壯年在達州市區打工。調查中共發放問卷400份，回收有效問卷400份，問卷有效率100%。其中問卷調查對象中，男性有221人，占受訪農民工總數的55.2%，女性有179人，占受訪農民工總數的44.8%；他們的工作集中在餐飲、美發、建筑、零售、運輸、服務、個體七個行業；受訪對象以青壯年為主，18歲至35歲的農民工占受訪者總數的49.1%，36歲至50歲的農民工占受訪者總數的38.3%，51歲至65歲的農民工占受訪者總數的12.6%；文化教育方面，初中學歷者占調查者總數的50.6%，高中學歷者占被調查者總數的22%，高中以上學歷者（包括中師、中專、大專、本科）占被調查總人數的15.2%，初中以下的人數占被調查總人數12.2%；打工年限方面，外出打工時間有五年及以上的農民工占總人數74%，外出打工時間在1～3年之間的農民工占調查總人數的21.5%，外出打工時間不到一年的農民工占調查總人數的4.5%；收入方面，月平均收入在600元至1200元的農民工占調查總人數41%，月收入在1200元至1500元的農民工占調查總人數的47%，月平均收入1500元以上的農民工占調查總人數的12%。調研的農民工絕大多數在非正規部門就業，無具體單位可言，只有52人在正式具體單位上班。達州市屬于川東地區勞務輸出大市，勞動力流動量大，市內暫住人口中農民工占絕大多數，本文選取此地作為研究對象具有典型意義。

為了全面有效探究農民工政治參與的現狀，本文選取了農民工政治認知狀況、農民工政治選舉行為和農民工政治參與渠道三方面進行具體分析。

（一）對農民工政治認知狀況分析

作為政治心理體系的基礎，政治認知是政治主體對于政治生活中各種人物、事件、活動及其規律等方面的認識、判斷和評價，即對各種政治現象的認識和理解。農民工作為政治參與主體，其政治認識水平和心理直接影響政治參與權的實現。本節選取農民工對自身權利意識水平的認識，對參與意義與作用的認識來加以分析。

1.對自身權利的認識

本文從政治典則方面設計了三個問題，即“您對公民基本權利了解多少？”、“公民基本義務是否包括選舉？”和“是否了解《國務院關于解決農民工問題的若干意見》”。具體調查結果詳見圖1。

由圖1中的調查結果可以看出，農民工對政治典則的了解程度不高，很多都是處于模糊認知狀態。

2.對政治程序的認知

關于農民工對政治程序的認知，本文設計了如下問題：當權利受到侵犯時你會怎么做？由調查可知，農民工對政治程序的認知不高，有32%的農民工選擇通過司法的途徑，有42%的農民工在受到權益侵犯時會選擇協商溝通的方式，有26%的農民工選擇非制度化方式處理矛盾。可見，法律雖然是解決權利和利益糾紛的根本途徑，但很多農民工在面對權利受侵犯時一般不會訴諸于法律手段，而是采取上訪、游行等方式甚至毆打、綁架雇主等非法途徑加以解決[1]。

3.對政治參與的態度分析

政治參與意識指人們對集體、國家、國際大事和相應政治活動的自覺認識及積極投入的心理狀態。農民工的政治參與意識是指農民工對待政治活動的思想傾向和基本態度，如對政治的關心情況、對參政目標和欲望、對步入政界的愿望和抱負等心理。問卷主要從農民工的政治關心和參政欲望兩方面進行調研。政治關心以陶東明劃分的標準進行分析，他用一個人是否關心政治新聞、是否與家人及朋友討論政治問題為標準進行測量。[2]參政欲望是公民參與強度的指標之一，主要以農民工是否愿意參加單位或者社區管理、是否愿意參加農民工組織和是否愿意回家鄉參加鄉干部選舉為因素進行考察。調查結果詳見表1和表2。

4.對政治參與目的的分析

在政治參與行為中，政治動機是最為直接的因素。政治動機是激勵并維持政治主體的政治活動以便達到一定政治目的的內在動力，它是政治行為的內驅力。[3]圍繞農民工的政治參與動機，本文設計了“你參與政治活動的目的是什么”的問卷。在參政目標的選擇中，90%以上的農民工都選擇了“保護我的權利，實現自身利益”和“跟城里人一樣（有社會保障，解決孩子入學，有住房）”，說明農民工對自身利益非常看重，而且對城市生活方式比較認同，渴望融入城市，渴望享受到城市人所能享受的現代文明。67%的農民工選擇了“提高個人地位”，說明農民工在謀求自身利益的同時，也渴望得到社會的尊重，希望得到與城里人一樣的國民待遇。但只有37%的農民工選擇“為國家建設作貢獻”，甚至有16%的農民工不知道為什么要參加政治活動，說明他們的政治參與還不是一種高層次的政治需求。農民工的政治動機中個人功利性較強，主要謀求于自身的利益，并逐步向個人地位和角色的認知轉變，這是與我國的政治和經濟改革水平相一致的。

調查顯示，大多數的農民工還是有參政意愿的，但對政治參與目的認識還有其局限性，對政治參與的總體認知度還不高。

（二）對農民工政治選舉行為分析

我國憲法和選舉法規定：中華人民共和國年滿 18 周歲的公民，不分民族、種族、性別、職業、家庭出身及居住期限，都有選舉權和被選舉權。這表明，只要是我國公民，凡年滿18周歲，均平等地享有參與國家政治生活的選舉權和被選舉權。我國現有制度和法規賦予了農民選舉和被選舉的權利，但權利的實現卻因現實而受到制約。首先，農民工被選舉權在我國受到了很大的限制。我國選舉法規定，按戶籍人口的數量確定代表名額，農民工戶籍所在地在農村，在城市不可能獲得被選舉權，有限的城市代表名額很難給予農民工。其次，公民的選舉資格與戶籍緊密相連，我國農民工具有特殊性，他們戶籍在農村，工作在城市。多數地方政府在選舉的具體實施中都針對這一特殊性進行了細化，規定已經遷居外地的選民但還沒有轉出戶口的，在取得原選區的選民資格證明后，可在現居住地的選區參加選舉。按照現行法律，農民工要么回戶口所在地參加選舉，要么回家鄉辦理選民資格證明，再在城市參加選舉。這限制了農民工的被選舉權和實際的選舉權，由此本節將農民工的選舉行為分為流出地的選舉權和流入地的選舉權進行分析。

1.流出地政治選舉權

《村民委員會組織法》規定，凡年滿18周歲的村民，沒有被法律剝奪政治權利的，都有選舉權和被選舉權。農民工鄉村選舉調查中發現，57.8%的人回鄉參加了選舉，42.2%的放棄了選舉，可見參加的人數占多數。但農民工主要是以別人代投的方式參加選舉。

對此，筆者又設計了農民工“為什么要參加村民選舉”的問卷，17.5%的人認為選舉是我的權利，不能放棄，28.8%的人希望選個好領導，72.5%的人希望得到更多的實惠。從中可以看出，大多數的人只有涉及到他們切身利益時他們才會積極參加選舉。

2.流入地政治選舉權

以往的研究認為，農民工對城市政治的關心度較強。據徐增陽對武漢市農民工政治參與狀況的調查，69.3%的調查對象認為，農民工應該參加城市的管理。[4]鄧秀華等人的調查也表明，85%的農民工認為應該成立維護農民工利益的農民工工會或農民工協會之類的組織，75%的農民工明確表示愿意加入農民工工會或協會。[5]據此，本文針對農民工實際在城市的政治參與狀況設計了問題：“是否參加過社區選舉”和“是否參加過企業政治活動”。調查發現，農民工在流入地的政治參與比例很低，農民工積極的政治參與態度與實際參與現狀形成強烈的反差。外來農村人口一般被阻隔于城市政治參與管理活動之外。在對沒有參加選舉或管理活動的農民工問詢原因時，82.5%的回答是“因為我們是農民，而且是臨時工”。可見，他們對自己的身份認同很低，認為自己是農民，而且認為農民天生無權參與城市的生活，自己是個過客，不是城市的主人，對城市的歸屬感不強，缺乏現代民主意識和權利意識。即便如此，但他們仍然渴望參加城市的管理，因為城市與他們利益相關度很大。

（三）對農民工政治參與渠道分析

政治參與常見的途徑有：政治選舉、政治結社、意見表達和主動接觸等。[6]農民工的政治結社、意見表達和主動接觸是農民工政治參與渠道的有力補充，雖然在實際中它們存在很多缺失，但筆者仍將對農民工的政治結社、意見表達和主動接觸等參與政治的行為進行具體分析。

1.政治結社

憲法規定，公民有自由結社的權利。政治結社是社會各階級、階層和利益集團有組織的參與政治的重要形式。只要公民加入了政治性或準政治性組織，無論他是否參加了該組織影響政治系統和決策的活動，都意味著參與了政治活動。[7]在政治參與意義上，中國社團主要包括政黨和政治社團。中國共產黨是我們的領導核心，是工農利益的根本代表，是建設事業的基石。工會是中國政治社團之一，是黨和政府聯系工人階級的橋梁，中華全國總工會及其各工會組織代表職工的利益，基本職責是維護職工的合法權益。農民工自治組織是代表農民工根本利益的社團。基于這三大組織，筆者對農民工結社情況進行了調研。在被調查的農民工中，黨員只占7.1%，在對28名黨員的個案訪談中得知，他們要么是在上學期間加入共產黨的，要么是退伍軍人在服役期間加入共產黨的，要么是改革開放前發展的老黨員，部隊和學校是他們入黨的主要途徑，農民工群體中黨員的優勢地位已經喪失，絕大多數不是黨員。當問及“進城打工后，有沒有參加過黨組織生活”時，只有3個人回答曾回鄉參加過幾次，因為有村民推選他們為村支部書記，必須回去討論，其他全部回答“沒有”。由此可見，農民工流動黨員已經遠離組織。加入工會的農民工只有36人，農民工參加自治組織如老鄉會的有44人。

綜上可見，農民工政治結社情況十分低，組織化程度較低，農民工游離在各種正式組織之外，也沒有建立起自己的社團組織，其整體話語權消減，對有關自身利益的政治決策不能起任何作用，嚴重影響了農民工的政治參與。

2.政治表達

政治表達是指公民通過憲法規定的途徑來表達自己的政治觀點和政治態度，以影響政府決策的行為過程。這種表達的方式包括集會、游行示威和在出版物上發表看法等。[8]對于農民工的政治表達方式，筆者通過個案訪談的方式進行，當問到他們是否會以集會、游行示威和通過刊物表達自己政治意見時，絕大多數農民工選擇不會集會或參加游行示威，他們甚至認為這種方式是違法的，可能會受到政府的制裁，對這種方式表示出畏懼感，這主要是我國農民工受文化水平、傳統思想觀念、小農經濟和權力部門認同程度等因素的限制而導致的意識。作為社會公共輿論機構，大眾傳播媒體也是農民工重要的政治表達渠道。但我國的報刊中，關于農民工的專刊幾乎沒有，在達州市也沒有一份面向農民工的報刊。專門針對農民工開辦的電視臺也很少，農民工的意見無法通過這些媒體得以傳達。在個案訪談中發現，由于工作的繁重和時間較長，很少有農民工去讀過報刊，他們對通過大眾媒體能傳達自己政治意見的意識也很淡薄，沒意識到這也是自己參與政治的有力方式，當問及農民工遇到困難和要求時是否會通過報紙和電視等媒體求助時，只有11%的人回答會，這是城市媒介傳播信息忽略農民工造成的結果。綜上所述，在現階段，我國還缺乏讓農民工這一階層表達自己利益和訴求的渠道，弱勢階層和群體的政治表達組織發展滯后，農民工成為一個沉默無聲的群體，他們的意見和呼聲不能被政府聽到。

3.政治接觸

政治接觸是公民為解決個別政治問題，請求個人或小部分人的利益而接觸有關官員并影響之的行為。政治參與意義上的政治接觸僅指合法的政治接觸，而不包括賄賂或威脅等非法手段。在我國，制度化的接觸渠道是信訪，即公民通過來信或來訪的形式同政府進行接觸。對農民工來說，信訪是他們參政議政的特殊途徑，這種參與是他們主動與政治官員的接觸，公民單獨直接的行動能決定參與的目標和內容，因此是一種主動精神的參與。[9]近幾年來，勞動信訪作為一個正式的制度化路徑，是農民工表達自己意愿的場所，它在處理勞資糾紛和保護勞動者權益方面取得了較大成效，實現了農民工與政府的雙向信息有效溝通。但信訪部門作為一個協調性機構，自身能力有限，不能獨立解決問題，時效性不強，因而經常出現拖拉、互相推諉和信訪渠道不暢的現象，不能實際解決農民工問題，削弱農民工對相關信訪部門以及黨和政府的信任。根據調查顯示，當回答“遇到困難時，你是否向勞動信訪部門求助”時，選擇“是”的人占30.2%，選擇“沒有”的人占62.8%，選擇“不知道”的人占7%。在回答沒有的人群中，他們主要是尋找親友和老鄉去解決問題，這是以往的經歷造成農民工對當地政府部門的政治不信任，農民工寧愿采取賄賂和威脅等手段非制度化參與政治。

綜上，農民工政治參與途徑單一，他們的政治參與主要體現在政治選舉上，其他參與途徑如政治結社、政治表達和政治接觸等尚不成熟。

二、農民工政治參與存在的問題

當前，農民工政治參與出現了許多新變化，有了很大的進步，但還沒達到有效和有序的狀態，農民工政治參與仍存在許多問題，主要表現在以下幾方面。

（一）參政意識強烈與參與行為缺乏并存

從前面的數據看出，大多數的農民工關心黨的路線、方針和政策，政治主體意識增強，并愿意參加各種政治活動，如參加單位和社區管理，加入農民工組織，對政治參與有強烈的欲望，。但由于以下因素的限制，農民工政治參與行為缺失，不能有效參與政治。首先，由于農民工在城市務工，遠離家鄉，回家成本過高，所以在面臨選舉時一般不會回去，但他們不會隨便放棄自己的權利，也會委托他人代為投票，只是由于對選舉情況不清楚，會減低政治有效度。其次，農民工生活在城市，對社區和單位的選舉有極大熱情，但由于自己戶籍身份和地位的限制，他們往往被排除在選舉之外。再次，大部分農民工雖然對選舉有熱情，但由于自己工作的限制，他們從事的一般都是臟、累和差的工作，也沒有時間和精力去關心國家大事，去了解和熟悉政策。最后，農民工受文化和思想的限制，對自身權利的認識比較模糊，在如何行使權力方面也存在很多誤區，所以，雖然關心政治，但并沒多少實際的參政行為。農民工政治認知水平總體上提高，有較強的政治參與情感，呈現出積極、主動的發展趨向，但由于社會和自身兩大因素的影響，在實際政治生活中的政治參與行為卻與政治參與心態間存在著脫節現象，不能滿足社會和民主政治的發展要求。

（二）制度化政治參與與非制度化政治參與并存

公民參與政治一般具有相應的制度保障，以公民政治參與與制度的關系為標準，政治參與可以分為制度化參與和非制度化參與。[10]制度化政治參與是依據國家法律、法規和政策等規定，有序地參與公共事務和國家事務的行為。非制度化政治參與是指突破現存制度規范的行為，是發生在社會正常參與渠道之外的活動。它是一種非理性的、非常態的和違規無序的制度外參與行為。現實生活中，農民工一般有超長的勞動時間，較差的工作條件，工資也會屢屢被拖欠，人身侮辱、社會歧視、發生工傷事故后也難以得到適當的賠償、各種社會保障缺乏。與具有城市戶口的工人相比，農民工有被剝奪的心理和不滿情緒。當遇到矛盾和損害時，他們必然會要討說法、尋公平。由于法律觀念不強和時間、金錢的限制，他們一般不會通過司法途徑去解決問題，大多采取協商和談判的方式去化解矛盾，也即通過制度化的政治參與途徑解決矛盾。但當矛盾升級，威脅到他們的生活和生命安全時，合法性的反抗行為無法維護農民工自身權益，期望無法實現，張力就會積累爆發，他們也會采取一些極端的方式去解決問題。在社會轉型期，公民的政治訴求與政治參與的制度化發展水平之間具有不平衡性，存在非制度化參與是不可避免的。但過多的非制度化參與將破壞法律的嚴肅性，對政治秩序形成直接的壓力，影響社會的公平、公正和穩定。

（三）渴望融入城市與城市政治參與邊緣化并存

按照馬斯洛的“基本需求層次理論”：人的需求是多層次的，生存需求是人最低層次的需要，在此基礎上，還有安全上的需求、情感與歸屬的需求、尊重的需求和自我實現的需求。隨著經濟的發展，農民工在經濟上已等于或超過城市居民，他們已由謀求生存轉向追求平等。農民工進城務工不再僅是為了掙錢，他們也向往城市的文明和生存方式，希望提高個人地位，渴望得到尊重、平等的社會待遇，渴望參與城市的管理，希望跟城里人一樣（有社會保障，解決孩子入學，有住房），希望融入城市，成為城里人，對個人地位和角色的認知增強。但在實際中，由于身份原因，他們很多是屬于非正規就業，沒有正規的單位，因而被所工作和生活的城市排斥，成為城市的邊緣人，在政治參與活動中，雖有參與熱情，但缺乏參與的途徑，只有極少數人參加過社區管理和企業選舉活動，無法真正參與城市的社會和政治事務。農民工城市政治參與處于缺位狀態，他們大量游離于政治表達之外，缺乏政治的歸屬感，對城市沒有認同感，妨礙我國農民工順利轉變為市民。

（四）法定參與途徑多樣與可利用參與方式有限并存

我國政治參與途徑主要有政治選舉、政治投票、政治結社、意見表達和主動接觸等多種方式，但由于來自經濟、文化、社會以及農民工自身素質和思想等多種因素的影響，農民工實際可參與政治的途徑極其有限。在選舉權利中他們只有選舉的權利，幾乎沒有被選舉的權利，即使有個別農民工能成為人大代表，但代表數量有限，聲音微弱。信訪由于權利和程序的限制也使農民工在現實生活中逐漸喪失其信心，由于受文化水平、思想觀念、法律意識等限制，更無法借助新聞媒體來進行輿論監督。農民工唯一能充分行使的權利就是選舉和投票，但由于身在城市，他們無法有效參與農村的選舉，在城市同樣被排斥在選舉之外，在幾個有限的合法途徑中，他們實際也很少進行參與社會政治生活。農民工政治參與渠道缺失，利益表達是不暢的，他們不能將自己的訴求充分表達出來，影響到政府對農民工政策有效和合理決策。利益長期表達不暢也會導致矛盾尖銳化，威脅政治體系的合法性和社會有序發展。

三、促進農民工有序政治參與的對

策與理路 （一）從基層夯實和拓寬農民工政治參與的渠道

農民工政治參與意識需要在基層范圍內得到培養，農民工主要身在城市，并渴望參與城市的治理，為此可拓寬農民工在城市的政治參與渠道。首先，參與社區政治實踐活動是他們培養政治意識的主要途徑。社區作為一種地域性社會，是連接個體與社會的橋梁。農民工進城后大多數分散在各個城市社區，社區則成了他們政治意識形成和成長的根基。因此，要通過社區這個載體，鼓勵農民工在統一的社區環境中參與政治，要給予農民工更為便利，擺脫戶籍限制的參政議政權，凡居住在社區或在企業工作長達一年及以上的可以登記參與政治選舉和投票。其次，完善各級人大代表制度，增加農民工的名額，發揮農民工代表的積極作用，提高農民工利益表達能力。最后，鼓勵農民工參與各種志愿性活動和公益性活動，通過參加各種社會活動培養其參與熱情。

（二）利用媒體力量推動農民工政治參與認知和意識培養

媒體是行政、立法和司法之外的“第四種權力”，也是培育農民工政治意識的重要途徑，大眾傳媒通過各種信息的傳播可以影響人們的價值觀念、生活方式和自我認知的思維。農民工通過傳媒可以獲得廣泛的、有益的政治文化，農民工在借助媒介反映政治問題、表達政治意見的同時，也能逐漸形成并鞏固政治意識。應充分利用電視、廣播、報刊等媒體力量，設置專門欄目，報道有利于農民工政治意識形成的事，如一些維權案例，成功典范，培養權利意識、平等意識。通過建立網站，讓有知識的農民工積極參與自身和國家發展的問題，培育農民工的批判意識和公共參與意識，形成農民的“話語力量”。

（三）創造和諧的共融環境，提高農民工的政治歸屬和認同

城市市民要拋棄傳統的觀念，要認同和尊重農民工，消除對農民工的歧視。首先從思想上認識到農民工與市民一樣，同屬于中華人民共和國公民，應享受同等的國民權利和待遇，農民工參與城市政治是必然的方向。其次，在行動上接納農民工，接納農民工參與自己所在社區的政治活動，把農民工視為城市平等的主體，增強農民工對城市的歸屬感，培育農民工現代公民意識。在此過程中加強城鄉統籌，創建和諧的共融環境，促進農民工的城市歸屬。

（四）加強文化建設，提高農民工政治參與素養

我國長期分隔的二元體制使農村義務教育一直落后于城市教育，農民受教育的機會少于城市居民，很多農民工只接受過短期的低水平教育，大多是初中文化和小學文化，知識層次停留在上學時的水平，進入城市后，由于工作的繁重更不會參加學習，他們的知識遠跟不上信息時代的發展，這限制了農民工政治參與意識的培養和參與能力的發展。政府和企業要為農民工增加受教育機會，在人力、物力、財力上加大對農民工教育培訓經費的投入。大力發展職業教育和成人教育，以靈活多樣的形式組織農民工開展政治學習和教育，培育農民工的政治參與意識，提高農民工的政治參與素養和參與能力。

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