規范違規“驢友”救助的法律思考

摘要：2011年國慶期間，一批登山者在攀登四川省四姑娘山景區過程中擅自變更攀登路線，從而被困山中，由于變更路線，救援隊伍只能盲目搜救全面撒網再加上惡劣環境影響，耗費了大量救援資金。再加上近年來“驢友”戶外登山遇險情況的頻發，引起了社會關于救援費用承擔以及救援機制的廣泛討論。本文從緊急救援以及民法的角度分別分析了救援費用是否該由責任人自身承擔，并通過借鑒國外戶外救援的經驗結合我國實際情況提出了在我國構建規范的戶外救援法律制度的一些設想。

關鍵詞：“驢友”；緊急救援；戶外保險；行政處罰

中圖分類號：D925.1 文獻標志碼：A 文章編號：16720539（2012）03007706

近年來，隨著登山愛好者戶外登山探險活動的增多，“驢友”于野外遇困的悲劇也時常見諸于媒體報道，對登山行為進行法律規制的吁求也隨之高漲。近期發生在四川省四姑娘山景區的一起“驢友”違規穿越事件又將此拉入了公眾的視野。2011年國慶期間，由9名戶外運動愛好者及1名高山協作、4名背夫組成的一支登山團隊在進行人數、路線申報后進入四川省阿壩州四姑娘山景區12天未與外界聯系。四姑娘山管理局遂組織大批人員進山搜救，幸運的是，在這個14人團隊與外界失去聯系近兩周之后，于12日上午安全出山。所造成與外界失聯的主要原因是這批“驢友”在登山過程中臨時變更路線，選擇了一條景區明令禁止的路線，他們在攀登過程中遭遇險惡地形的阻礙，延遲了出山時間，并且整支隊伍沒有佩帶衛星電話，從而造成與外界聯系困難。前幾日，四川省山地救援總隊隊長兼登山戶外運動協會副秘書長高敏對外公布了就此事作出的初步處理結果：因驢友違規登山，將要支付500元的罰款以及救援總隊3600元的救援費用。另外，2.6萬元的救援費用由四姑娘山景區支付。“驢友”雖然安全了，可是社會輿論就此事的爭論仍未平息。輿論認為，這批“驢友”在登山過程中臨時變更路線，遭遇險境完全是自身原因造成，事后僅支付3600元的救援費用完全不足以承擔救援隊在救援過程中所耗費的人力、物力，而由公共財政負擔相關費用更是無理無據。

此外，2010年12月，以復旦大學學生為主的18名上海驢友黃山遇險，致營救民警張寧海不慎墜亡；2009年8月15日，18名上海“驢友”組成探險隊，徒步穿越浙江景寧爐西峽時發生意外，3名“驢友”被山洪沖走；2009年7月，重慶一支“驢友”探險隊，在萬州潭獐峽流域穿越峽谷時，遭到山洪襲擊。我國戶外遇險情況頻繁發生，這不僅對“驢友”自身安全是一個重大威脅，而且在我國尚不規范的救援機制下，救援效率的低下、救援人員的安全、救援費用的過度支出都不可避免地影響著救援效果。因此，在我國，亟待形成一個規范的救援機制，在這其中去探討救援遇難“驢友”所花費的各項人力、物力是不是應該由“驢友”自行承擔？如果需要由“驢友”承擔，那么承擔依據又是什么？如果不需要承擔，那么依據又何在？是不是可以對違規“驢友”課以行政處罰？如果可以那么處罰依據又是什么？這不僅是對救援行動的一個規制，更是對我國尚不規范的戶外運動起到一個制約作用，避免類似危險的頻繁發生。

一、遇難“驢友”是否該支付相應救

援費用 （一）國家救援是否由“驢友”埋單

我國憲法第14條第四款規定：“國家建立健全同經濟發展水平相適應的社會保障制度”，社會保障權已經作為一項憲法性基本權利為我國公民所享有。所謂社會保障權，是當社會成員遭遇一定生存威脅時享有的一項救濟性權利，社會成員在與其他人相比在政治、經濟、文化、體能、智能、處境等方面處于相對不利地位時，即可享有該項權利。然而對比此次的“驢友”遇難事件，社會保障權的適用情況似乎不能包括“驢友”所處的危險境界，“驢友”所處的危險更類似于火災、地震等緊急情況，因而使用緊急救助權更能夠體現“驢友”獲得國家物質幫助的權利源泉。然而，翻看近期關于緊急救助權的研究成果大多是關乎地震發生時的適用情況，這似乎限制了緊急救助權的適用范圍。

緊急救助，可以視為國家在公民因遭遇突發性事件的情況下而實施的社會保障。何為突發性事件，理論和實踐上尚未形成定論，但是我們可以試著對突發性事件進行一些特征分析。首先，突發性事件的“急”。突發性事件的發生速度明顯快于常規事件，驟然而至，顯得有些“始料未及”，如火災的突然發生、地震的突如其來、此次的“驢友”遇險。然而，急速而至并非絕對意味著就不可防范、不可預測、不可解釋、沒有原因、完全出乎意料，故而純屬偶然。突發事件不會無緣無故出現，一則，突發事件雖突然爆發，但在爆發之前卻往往要經歷一個緩慢而平靜的積累過程，其急速爆發時只是集中展現一個緩慢積累的結果。[1]如此次“驢友“遇難事件，如果沒有之前的違反規定路線攀登，就不會出現被困山中的境地；二則，雖然不可能徹底杜絕突發事件的發生，但許多突發事件，尤其是社會性的突發事件，其發生概率與危害程度一般都可以通過有效的防治而大大降低。[1]其次，突發性事件由于發生的突然性，人們容易手忙腳亂，難以正常發揮其應有的救援能力，從而導致危險的危害性較之常規事件“顯得”非常巨大。正是由于突發事件具有以上兩個特性，從而導致松散、脆弱的公民個人的防御、化解危險的能力顯得十分有限，對于防治突發事件通常只能起到補充作用，主導作用還必須請求國家制定相關法律并通過政府及其部門實施這些法律發揮緊急行政作用完成之。

之所以如此，首先，國家具有相應義務處理突發事件。雖然人在自然狀態中享有種種權利和自由，但這種享有是很不穩定的，有不斷受別人侵犯的威脅。既然人們都像他一樣有王者的氣質，人人同他都是平等的，而大部分人又并不嚴格遵守公道和正義，他在這種狀態中對財產的享有就很不安全、很不穩妥。[2]國家作為彌補這種缺陷的組織便應運而生，以保護組成該國家的人民的生命、特權和財產。突發事件發生之時，公民的生命、財產必定受到威脅，于是國家當然有義務采取一定行動處理突發事件，排除威脅、保障公民的生命、財產安全。其次，也只有國家具有相應物質基礎保障處理突發事件的需要。由于突發事件的緊急性，難以在事前有效安排相應的處理機制，只有待突發事件發生之后臨時部署相應行動；又因為一起事件通常關乎多個機構職能，需要多個機構形成聯動機制以解決危險，此時，只有國家具有相應能力調動各個職能部門、部署有效的行動機制處理突發事件。國家當然地被認定為緊急救助權的責任主體，在公民遭遇突發事件，如火災、地震、野外遇險等情況時，竭力實施救助。

該批“驢友”首先作為社會成員之一在穿越四姑娘山時，未在規定時間出山，四姑娘山景區管理委員會和當地的登山管理部門當然地可以推定他們遭遇了危險，此外，該批“驢友”的家人也申請了救援，此時，該批“驢友”便被視為發生了前文所述的突發事件，作為公共利益代表的政府有義務且有能力全力實施救援，保障公民的人身、財產安全。

然而，社會輿論之所以會導向由“驢友”自身承擔搜救費用，其中一個重要原因是認為，由公共財政負擔該筆救援費用會影響到自身利益，這筆費用會通過稅收的形式轉而被攤派到自己身上。其實，這種擔心不無道理，社會資源總是有限的，人的利己性促使社會成員在資源分配過程中必然地對自身所能夠占有的資源份額十分敏感，并且利益心驅使社會成員總希望在資源分配過程中獲得較多份額，“驢友”獲得物質幫助會被認為享有了較多的社會資源，從而對自身占有資源份額構成干擾。其實不然，公平正義作為法律一貫的價值追求，正是這項權利設定的初衷。市場經濟條件下，由于資源的稀缺性，以及社會成員的能力差別，必然導致成員間資源占有的區別，于是作為管理者的國家為了維護正常的社會秩序，避免國家退步成蠻族，必然要采取一定方式以糾正這種不平等，物質幫助、社會保障應運而生。一個平等的社會，不應不加區分地將社會資源、財富、權利分攤給社會成員，而應對于有特殊要求的人給予一定的“偏袒”，在全社會范圍內逐步縮小成員間的差異。“在涉及到財富、榮譽、權利等有價值的東西的分配時，對不同的人不同的對待，對相同的人相同的對待，就是正義。”[3]因而，當前中國如果“驢友”遇險實施救助的國家機關則不適宜向登山者本人征收救助費用，盡管登山者自身有過錯。

（二）對于自治團體、景區的施救行為“驢友”是否需支付對價

前文所述施救行為由國家機關實施，遇難者因作為公民享有國家施以緊急救助而毋須支付相應費用。然而現實中，僅僅由國家機關施以救助行為不免有一定的缺陷，需要結合自治團體的專業性以及當地景區對地形、氣候的了解才能提高救助行為的實效。但是，由于自治團體以及景區并非國家機關，沒有施以救助的義務，那么，由這些主體所實施的救助行為，“驢友”是否需要支付對價？

當“驢友”規范進行戶外運動時，由于不可抗力、自然災害等超越自身預測及控制能力的免責事由而遭遇危險時，自治團體因為人道主義精神負有道德上的救助義務，而景區也因當事人購買門票而與其之間形成一個格式合同，依據該合同，景區管理機構負有保障當事人人身安全之義務，在此種情況下，即使由非國家機關的自治團體以及景區管理機構實施救助行為，遇難者也無需為救助行為支付相應對價。

但是實踐中，“驢友”遇難往往是由于“驢友”自身違規進行登山探險等戶外運動，比如這次的“四姑娘山事件”，遇難之后自己或由親屬求救于登山協會以及景區相關機構，登山協會以及景區相關機構作為自治團體以及贏利法人與“驢友”處于平等的法律地位，當然不負有為當事人自身造成的危險“埋單”的義務，登山協會以及景區相關機構在實踐中可以被視為發出了定型化契約條款的要約，當遇難驢友或其親屬發出求救信號應當被視為對該項要約做出承諾，自愿接受登山協會以及景區所提出的救助條件，雙方由于意思表示一致而致契約成立，當事人雙方便應受該救助契約的約束。民法中的公平原則自然適用到該契約當中，民法的公平原則要求，在民事活動中以利益均衡作為價值判斷標準，在民事主體之間發生利益關系摩擦時，以權利和義務是否均衡來平衡雙方的利益。具體到該契約中由于登山協會、景區在法律上沒有救助義務，但是按契約要求合理盡職地實施了救助行為，依公平的要求，獲救主體需要支付相應對價以彌補登山協會、景區實施救援行為而引起的一些損耗。

二、國外救援體制及經驗

實踐中，我國至今發生的多起“驢友”遇難之后而產生的救援費用多由救援組織承擔，高額的救助費用對于救援組織的確是一個不小的負擔，同時，我國救援組織的不規范，多方無序的救援一定程度上也加大了救援的費用。“他山之石，可以攻玉”。借鑒其他國家戶外救援經驗對于我國完善救援體制是非常必要的。首先考察的是戶外探險運動高度發展的美國，美國應對戶外險情有一套完善的救援機制。不過對于救援行動收費，美國人也在爭論不休。目前，美國大多數政府和民間救援組織實施的救援行動都是免費的，除非是一些特例，如虛報險情等。美國有八個州已通過可對救援服務收費的法律，但有很多限制和條件，其主要針對因違反規定而令自己身陷險境的求救者。無論滑雪、揚帆或者僅僅是不帶地圖到野外遠足一天，要保障戶外運動愛好者的安全，都會是一項極具挑戰性的任務。在美國，遇險驢友是否需要為救援行動埋單，要視驢友在哪個地方、什么時候遇險這些具體情況而定。如果意外發生在美國任何一個國家公園里面，救援行動則由政府埋單。據統計，美國國家公園服務處每年在搜尋和救援行動中花費的金錢接近500萬美元。不過，如果求救者違反國家公園規定，如擅闖保護區，那么政府則不會為救援行動埋單。很多時候，救援行動耗資巨大，對于國家公園管理處來說都是“虧本的生意”。而在高風險地區，如美國阿拉斯加州迪納利國家公園的麥金利山，如要攀登海拔6100米峰頂的登山者都必須先到公園管理處登記，并交納200美元的費用。而且，如果救援行動危險程度太高，他們可能不會實施救援。傳統上，美國的戶外救援行動跟警察和消防救援一樣是免費的，費用由政府承擔。但是，由于一些成本過高的救援事件導致公眾不滿，已有八個州通過可對求救者收費的法律。但是大多數州，包括加利福尼亞州和愛達華州的法律均規定，收費往往針對因疏忽或刻意違規而令自己身陷險境的求救者，例如擅闖禁區等。[4]

此外，在一些國家，戶外運動者進行戶外運動，首先要到景區服務中心注冊登記，內容細化到人員結構、電話號碼、行程計劃、進出日期。同時，服務中心會提供對講機租用，每位戶外運動者出山后必須到景區報到，如果未按時報到，景區將會打電話詢問原因。如遇到險情，可以立即撥打景區電話，景區可通過電話指導脫險方法，如險情較急，景區將派就近管理員立即前往現場。如因違規行為遇險而產生救援，景區可依照相應管理辦法以“濫用國家資源”的名義訴諸法律，賠償金額非常高昂。[5]

而在歐洲一些國家，戶外遇難之后分擔救援成本的既非當事人，主要是保險公司。買保險是多數戶外運動者想到的轉嫁風險和責任的方法。國外的保險公司對爬山、滑雪、水上和空中等高風險運動設有“特種保險”，很多驢友在出發前往往都購買了意外保險，一旦遇到險情需要救援，最后可由保險公司承擔救援費用。

在日本，由“山難對策委員會”負責高山救援，同樣也有規定游客在進行水上或滑雪等戶外活動時，根據自身身體條件量力而行，并建議購買人身意外傷害以及旅游救援保險。

綜上，在國外戶外救援經驗中，大多數國家還是鐘情于戶外保險制度，將救援費用轉嫁由保險公司承擔，除此之外，也有許多國家有一支由志愿者形成的救援團隊，例如美國救援協會、我國香港地區的民眾安全服務隊攀山救援中隊、凱斯維克山地救援隊，等等。這些團隊大多屬于自治團體，但是他們在資金來源方面受到了政府以及社會各方的資助。

三、我國戶外救援法律制度的構建

那么，在我國仍處于起步階段的戶外救援機制該往什么方向走才能更適合我國國情，符合我國國民利益呢？

（一）明確救助主體、規范救助程序

綜合近幾年來發生在我國的多起戶外救援案例來看，一旦驢友在戶外探險中發生意外，實施救援的主體紛繁復雜，并且相互之間沒有形成很好的配合以提高救援效率。例如，在此次的四姑娘山事件中，實施救援的是四川省登山協會救援總隊、四姑娘山景區管理局以及景區救援分隊，同時還有部分對當地地形熟悉的村民加入救援隊伍，而在2010年發生在黃山的“復旦十八驢”事件中，黃山本地的救援隊伍當然參與到救援中，但是因為事關學生，上海方面也派出一支救援隊伍趕赴黃山實施救援，這樣兩方沒有配合過的救援主體共同參與救援，不免讓人質疑救援效率以及救援成本的增加。

誠然，在以人為本的社會中必然要先關心人的生命權，施救者在“驢友”發生危險時應努力實施救援。然而，救援應該要講求科學、注重效率、兼顧成本，在救援立法缺失的當今中國，首先應當由立法機關完善相關立法，明確災難發生時救援行動的主要負責主體，并且規范救援行為，不能以緊急救援為借口去觸犯規范救援的邊界，由該主體整體性負責救援行動、統籌部署救援行動展開。筆者認為，在當今中國，應在各個旅游景區形成一支專門性的救援隊伍，這支隊伍由該景區管理機構負責，主要組成人員應包括一定數量的景區管理人員、專業救援人員、公安機關、醫療急救部門，此外還應吸納部分當地居民利用他們對當地地理、氣候、人文環境的熟絡以協作救援。景區管理機構和地方行政機關應聯合培養該隊伍，負責該支隊伍的救援能力訓練，同時為該支救援隊伍購買較高的從業保險，以保障他們的執業安全以及一定數量的危險補償。

在確立救助主體之后，還應當立法規范救助程序，因為緊急救助作為一項應急處理機制，必然會舍棄一定的程序性規范去實現被救主體的人身、財產安全，而程序價值作為法治社會不應當被舍棄，這就形成了對緊急救助程序的迫切需要。

（二）建立戶外保險系統

誠然，作為我國公民享有被國家施以緊急救助的權利，但是任何權利的行使都應當有所邊界，否則不免造成權利的濫用，違背權利的價值。

一般來說，實施一次緊急救援所涉及的地域、機構、人員都很多，各種關系的處理也很復雜，當然所需的費用也不菲，轉嫁給登山個人承擔難免有點強人所難，而且依靠景區管理機構也很難負擔多次的救助費用。因此，在戶外運動中，除了個人必須注意的事項外，還應當吸納保險業進入，以分擔一定的救援費用，彌補一定物質損失。戶外運動意外保險，是指在戶外運動愛好者組織活動時，為保護參與者利益，向保險公司支付保險費，一旦參與者在活動過程中發生意外事故，按合同約定由承包保險公司向參與者支付保險金的保險行為。[6]

保險公司根據現有的實際情況，要大力發展新興的、特種的戶外運動保險。在其開發推廣過程中加強戶外運動與保險的合作，要開發相關的特種保險產品，提前做好風險管控工作。保險公司根據出行人員的人數、戶外運動項目的風險程度等，為出行團體設計不同保費、不同保險金額的險種。[6]同時，由于保險公司本質上屬于營利機構，為避免保險公司不愿開辦相關保險的尷尬發生，政府應對相應的險種予以政策、物質扶持，以推進戶外保險制度的完善與發展。歸根結底，戶外救援是一項公共事業，政府當仁不讓地需要承擔更多的責任。最后，政府應積極宣傳戶外保險制度以期“驢友”能夠形成一種保險意識，在出外探險之前自覺購買符合人數、行程的相應險種，使意外發生時由保險機構承擔相應的救援費用。

（三）強化登山隊伍自律意識

前文所述都僅涉及到對于登山活動的外部規制，然而登山活動要得到真正發展，核心要素還是要登山隊伍自身形成自律意識，自覺意識到登山行為不僅關乎自身，更是一個社會行為，關乎到社會的行政管理、景區的自然環境，一旦發生危險還需要動員社會多方主體進行救助等。因而驢客不能隨性而為，要遵守景區規范、服從景區管理。團隊成員相互間要精誠合作，擯棄個人英雄主義和個人自由主義，拒絕自私自利，以大局為重，相互協作。

（四）完善違規探險的處罰機制

雖然，戶外探險運動是一項有益身心、值得推廣的體育休閑活動，但近年來由于違反景區管理規定而頻繁發生的“驢友”野外遇險的情況不得不引起社會的重視。“驢友”違規探險置自身于危險的境地，一方面需要耗費大量的公共資源進行施救，另一方面“驢友”在野外維持生存難免會對自然環境進行一定程度的破壞，雖然我國現階段毋須“驢友”自身承擔相應的救援費用，但是課以適當的行政處罰對于達到教育及懲罰目的還是必須的。

之所以課以行政處罰而非刑事處罰，是因為違規探險尚到構成犯罪，違規探險本身在我國尚未被刑法納入調整范圍。所謂行政處罰，指的是行政主體對于實施了違法行為，但尚未構成犯罪的公民、法人或其他組織，通過剝奪或限制其一定權利的方法，加以懲戒的行為。就本次四姑娘山“驢友”遇難事件，初步的處理結果是對團隊處以500元的罰款。根據《國內登山管理辦法》第三條規定，國家體育總局主管全國登山活動，國家體育總局登山運動管理中心組織實施管理，地方體育行政部門管理本行政區域的登山活動。中國登山協會、地方各級登山協會按照其章程，協助體育行政部門做好有關管理工作。根據《四川省登山管理辦法》第十五條規定，國內登山團隊違反本辦法有下列行為之一的，由縣級以上人民政府體育主管部門給予警告，并處以500元以上2000元以下罰款：（1）未經體育行政主管部門批準，擅自進行登山活動的；（2）變更登山時間、路線或山峰等，未重新報批的；（3）吸收未經申報的人員登山的；（4）在登山活動區域安放紀念標志或其他物品的。該規定詳細列舉了在本行政區域內登山團隊的哪些行為被認定為違法登山行為，作為《國內登山管理辦法》的配套地方政府規章，其有權就本區域的具體行政管理事項進行細致規定，并未超越上位法規定的范圍。根據《中華人民共和國行政處罰法》第十三條第二項之規定，省、自治區、直轄市人民政府和省、自治區人民政府所在地的市人民政府以及經國務院批準的較大的市人民政府，對違反行政管理秩序的行為，在法律、法規尚未制定的情況下，可以給予警告或處以一定數額的罰款。綜上，《四川省登山管理辦法》當然有效地作為評價此次翻越四姑娘山合法或違法的依據。對此次“驢友”變更登山時間、路線等情況并未重新報批，并且吸收未經審批的人員登山處以500元的行政罰款，符合該條規定的處罰條件及處罰標準。

但是，根據該項法律規定，對于國內登山團隊的違規登山行為只能處以警告并500元以上2000元以下的罰款。然而，我們知道，登山活動需要一定的物質經濟實力作支撐，登山團隊的經濟實力當然不容小覷，那么，這樣的處罰對于一個登山團隊來說會不會只是和風細雨難以達到制裁的目的？此外，行政法律規范設置行政處罰的最終目的是希望教育行政相對人，同時對社會中有實施類似行為潛在性的公民予以警示、教育。通讀《國內登山管理辦法》以及《四川省登山管理辦法》，鮮見相關規定。

對于近年來戶外運動的興起，相關立法、行政機關應予以高度重視，加緊完善相關法律法規的配套，以期我國的戶外登山運動呈現良好健康的發展態勢，符合我國法治社會之進程，我國立法及行政機關應該隨著社會現實的改變而相應變更財產罰的力度，500元的罰款難以達到懲罰相對人之目的；對于登山團隊來說，財產罰應該涉及到參與團隊的每一個主體，讓主體間相互牽制；對于團隊的負責人及其成員不僅要課以財產罰，還應視違規的程度相應縮減或取消登山資質；同時，由于違規登山者在登山過程中可能對野外環境造成一定破壞，在處罰機制中可以吸納社會服務這一特定機制，讓其自身參與到被破壞環境的恢復中。

四、結語

當前我國正處于重大的社會轉型期，伴隨著經濟的快速增長、利益的日益分化和社會的急劇變遷，社會糾紛大量涌現，社會矛盾不斷激化，社會輿論施壓違規登山者便是一個明顯體現。我國政府需要加強社會管理，盡可能溫和地化解社會矛盾，解決社會糾紛，同時這也成為衡量政府執政能力的關鍵因素之一。

參考文獻：

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[5]羅磊.事故常發生 戶外救援何時有法可依[EB/OL].http：//www.esafety.cn/blog/u/9490/archives/2011/118010.html.

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