首部《糧食法》引發的轉基因爭議

2月21日，國務院法制辦在其網站上公布了《糧食法(征求意見稿）》，向社會各界征求意見。據了解，這是我國第一部專門為糧食制定的法律，是國家為了促進糧食生產，維護糧食流通秩序，保障國家糧食安全，經國家發改委、國家糧食局會同有關部門在調查研究的基礎上專門起草的《糧食法(征求意見稿）》。

該征求意見稿第12條明確規定：“國家保護糧食作物種質資源，扶持良種選育、生產、更新和推廣使用。轉基因糧食種子的科研、試驗、生產、銷售、進出口應當符合國家有關規定。任何單位和個人不得擅自在主要糧食品種上應用轉基因技術。”與之相應的是，第86條規定，違反本法第12條第2款規定的，由農業、質量監督、糧食等部門依照有關規定予以處罰。

因為涉及轉基因糧食的未來，一時間針對新糧食法真的“禁止”、“限制”中國轉基因農業的發展，有關轉基因糧食是否可進入商業化生產，以及轉基因食品是否安全等問題，在業界和社會引發了一場廣泛熱議。

轉基因立法背景

國家玉米產業體系經濟研究室崗位科學家、中國科學院農業政策研究中心副研究員仇煥廣表示，該法中并沒有“禁止”、“限制”這樣的字眼，只是強調轉基因技術要在法律的框架中進行利用。

《糧食法（征求意見稿）》并不專門針對轉基因農業，轉基因農業只是該法的一小部分。之前國務院就曾制定過一系列有關轉基因農業的法規，其中最重要的是2001年頒布實施的《農業轉基因生物安全管理條例》（以下簡稱《條例》），依據《條例》，有關部門先后制定了有關生物安全評估、進口管理、標識管理、加工審批、進出口檢驗檢疫等方面的5個辦法。根據《條例》，我國共批準發放了7種轉基因植物的農業轉基因生物安全證書，包括棉花、水稻和木瓜等，其中已對棉花和木瓜進行了商業種植。

那么，《糧食法》制定出來，《條例》就無效了嗎？并非如此。

根據對《中華人民共和國立法法》的解讀，可以發現，我國的法律、法規分成數個效力等級。全國最高法是《憲法》；其下是全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員制定或通過的法律，都是以“×××法”命名；再下是國務院各部委制定的行政法規、規章；再下則是自治區、直轄市的人民代表大會及其常務委員會制定的地方性法規。

《條例》就是國務院制定的行政法規，而《糧食法（征求意見稿）》如果經過全國人民代表大會審議通過，就會成為正式的法律—《糧食法》。我國各種效力等級的法律、法規可以并行不悖。只有在效力等級低和效力等級高的法律、法規有沖突時，則必須服從高等級法律的規定。

《糧食法（征求意見稿）》中寫明，“轉基因糧食種子的科研、試驗、生產、銷售、進出口應當符合國家有關規定。任何單位和個人不得擅自在主要糧食品種上應用轉基因技術”。其中的“有關規定”即是《條例》，這說明《糧食法》和“管理條例”沒有任何沖突，反而是以法律形式肯定了“管理條例”的權威作用。“任何單位和個人不得擅自在主要糧食品種上應用轉基因技術”，這句話只是在前一句基礎上的強調，“擅自”的意思就是“違反管理條例”，這句說的還是“在轉基因主糧方面也不能違反管理條例”。

“所以，《糧食法（征求意見稿）》的規定不但和《條例》沒有任何沖突，甚至可以說，在轉基因管理方面‘沒有任何新內容’。”仇煥廣指出。

對于《糧食法（征求意見稿）》的具體措詞，中國農科院生物技術所所長、研究員林敏認為其也有需要改進的地方。他表示，雖然該意見稿和現行法則并無沖突，但是單獨強調“不得擅自在主要糧食品種上應用轉基因技術”有誤導受個人之嫌。因為這樣說似乎在暗示轉基因主糧有著特殊的危險性。

“所有的食品都應當通過完全檢驗后才能上市，主糧在這點上并無特殊性。”林敏說，“通過完全檢驗的轉基因主糧和其他通過檢驗的食品一樣安全。”林敏表示，《糧食法（征求意見稿）》會根據各方面的意見進行修改，他希望第12條的措辭更加科學合理。

轉基因種植“暗度陳倉”

早在2011年，轉基因問題就曾多次引起爭論，國家農業部門曾明確表示，根據有關法律法規，我國尚未批準轉基因糧食進入商業化生產，私自種植、加工和銷售轉基因糧食及加工制品，仍均屬違法行為。

但據中國農業科學院作物研究所研究員佟屏亞透露，中國農田里早已大面積種植轉基因作物了，有“違規商業化”玉米，也有轉基因水稻。他表示，“違規商業化”玉米品種在四川、湖南、貴州、遼寧、吉林等省的種植面積多達幾十萬畝。轉基因水稻種子的銷售渠道已遍布南方10多個省，并已形成規模化種植。

但筆者發現，1996年我國曾批準轉基因棉花的商業化種植，到目前為止，我國批準商業化種植的只有轉基因棉花和轉基因木瓜這兩種。

綠色和平食品與農業項目（以下簡稱“綠色和平”）主任方立峰強調，未經批準的商業化種植，都屬違法。轉基因作物的安全證書是5年的有效期，如果沒有延長，就失效了，我國目前對此還沒有續批制度。但按照我國法律，進口轉基因作物是允許的。諸如大豆、玉米、油菜、甜菜，還有棉花，這些作物都可用來做加工原料。

據悉，2005年，綠色和平根據市場上的種子量，推算轉基因水稻的種植面積可能是兩三千畝。2010年，綠色和平發現，湖南、湖北、江西市場上有非法的稻種在銷售。在湖南岳陽，在綠色和平的舉報下，當地農業部門收繳了3000斤左右的轉基因水稻種子。不過，方立峰也表示，轉基因水稻種植面積到底有多少，現在很難判斷。

早在2009年，農業部就已先后批準了轉基因棉花、大豆、玉米、油菜4種作物的進口安全證書，并將以上4種作物作為加工原料。

目前，在我國食品市場上，最常見的轉基因食品是轉基因大豆油。轉基因大豆進入中國后，大部分流入外資背景的食用油加工企業。大豆油市場已然淪陷，現在，反轉基因人士能做的，是阻止轉基因技術應用于主糧上。但令反轉基因人士失望的是，在湖北、湖南和江西等省份，轉基因水稻早已被種植。

據了解，綠色和平曾于2005年在湖北發現有大規模非法轉基因水稻種植。而幾乎在此同時，他們還在武漢、廣州市場發現轉基因大米已流入市場。

據方立峰透露：“當時，我們是通過新聞了解到一些信息。我們去了武漢的種子市場，通過取樣，送往第三方實驗室檢測、通過對農民及種子站的訪談后，最終得知他們種植的是抗蟲轉基因水稻，但沒有標明是否含有轉基因成分。”

基于自身的經驗，方立峰對此次《糧食法（征求意見稿）》的出臺表示歡迎。他表示，中國過去的法律法規體系，特別是轉基因食品安全監管的體系還存在很大的漏洞。

方立峰說：“正是這個原因造成了2005

年以來發生如此大規模的非法轉基因大米在市場上銷售現象的發生。而現在，國家試圖立法來禁止轉基因水稻或轉基因主糧的運用。一方面，我們寄希望于未來的《糧食法》更加明確地禁止主糧上或其他作物使用轉基因技術；另一方面，我們也并不反對這個技術研究。我們反對的是轉基因作物或轉基因生物大規模釋放到環境和商業化種植中去，然后進入食物鏈。”

轉基因食品到底安全嗎？

剛剛落幕的全國“兩會”，也對此條款展開了一場熱烈討論。全國政協委員、“雜交水稻之父”袁隆平表示，在沒有實驗結果作為根據的前提下，將轉基因用于主糧生產要慎重，“人民不是小白鼠”。

據悉，袁隆平在此前接受羊城晚報采訪時就曾表示，轉基因技術意義重大，但需謹慎實驗，才能決定是否推行。目前國內存在“贊成派”和“反對派”。“反對派”認為，轉基因農產品具有抗病抗蟲功能，來自于毒蛋白基因，蟲子吃了會死，對人體健康難道不會造成影響嗎？贊成派則認為，昆蟲的死亡是因為氣孔閉塞，跟人的消化道不同。

“一直以來，‘中間派’都呼吁人們自愿做實驗，吃轉基因食品在兩年以上，不影響生育和下一代的健康，則可證明其安全。我愿意親自做實驗，問題是我沒有生育能力了。”袁隆平進一步分析指出。

袁隆平建議，對轉基因應用要區別對待：他所進行的技術攻關，是把玉米的基因轉到水稻上，提高水稻的光合作用效率，由于兩者都是食品，這樣的轉基因一點問題都沒有。

反對派代表方立峰的觀點是，雖然目前對轉基因食品的長期安全性還沒有定論，但一些實驗曾拿轉基因玉米來喂實驗鼠，結果實驗鼠出現了免疫系統疾病，或其肝臟、腎臟的異常反應。

“這敲響了食品安全的警鐘，轉基因食品很可能存在風險。方立峰說，“一直以來我們就呼吁：轉基因食品不應該大規模商業種植。”

不過，這在中國農科院生物技術研究中心的轉基因科技專家劉德虎看來，現在社會上的反對聲音主要是對這個不了解—“你對一個領域內最好不要發表專業的看法，那樣會讓人覺得很可笑，很無知。”他直言不諱地批評說：“轉基因不是創造新的物種，以前是不可控制的，現在是可以控制的。”

筆者了解到，在爭議聲此起彼伏的2009年，農業部農業轉基因生物安全管理辦公室批準發放兩種轉基因抗蟲水稻和一種轉植酸酶基因玉米的生產應用安全證書，有限期至2014年8月17日。從當時公布的清單看，轉基因水稻的研發者是華中農業大學生科院院長張啟發。

據悉，2010年1月6日，在回應轉基因水稻安全性爭議時，張啟發曾說轉基因農作物在全球大面積種植已有14年之久，至今還沒有關于轉基因食品不安全的任何證據。“成人每天吃500克轉基因大米，連吃657年也不會出現問題。”張啟發表示。

對此，中國社科院農村發展研究所研究員李國祥則認為，我國有超過70%的大豆和90%以上的蔬菜種子要依賴進口，而這其中大都含有轉基因。而現在轉基因技術在中國的現狀是：民間盲目抵制，政府管理缺位，風險評估未起作用。

“由此，我們對轉基因不要盲目的抵制，一定要規范化管理。”李國祥說，“而目前的情況是，政府不允許轉基因在主糧上使用，但民間卻仍在使用，且處于無序的狀態。”

轉基因應用是大勢所趨

仇煥廣坦言，轉基因技術在農業上的應用是全球大趨勢，是不可阻擋的，對轉基因農業加強管理也是勢在必行。關于糧食問題的法律，不可能不考慮作為未來農業發展重要方向的轉基因技術。

尤為一提的是，《糧食法（征求意見稿）》中第15條指出：“國家鼓勵和支持糧食生產技術的研究、創新、保護和運用，提高糧食單產水平和質量。”而轉基因技術是農業技術創新的重要一環，對提高糧食單產及質量均有重要貢獻。

此外，根據“國際農業生物技術應用服務組織”（ISAAA）的報告《2011年全球生物技術/轉基因作物商業化發展態勢》，1996年轉基因作物的種植面積為170萬公頃，2011年已達到1.6億公頃，增長94倍，這一增長使得轉基因技術成為了現代農業史上應用最迅速的作物技術。第一代轉基因作物由于具有抗蟲、抗除草劑等特性，大大降低了糧食生產的成本和勞動強度，深受農民喜愛。

據了解，菲律賓于2002年引進轉基因玉米，當時種植面積達120公頃，到了2008年種植面積就已達到40萬公頃。而巴西在2008年理順關于轉基因審批的法律關系之后，2010-2011年度的轉基因玉米種植面積比2009-2010年上升了50%。菲律賓將在最近幾年內商業化種植富含維生素A的轉基因金米。對此仇煥廣認為，加強管理，有利于轉基因農業的健康發展，因為科學的監管措施會使消費者更容易接受轉基因農產品。

中國社會科學院農村發展研究所研究員、產業與區域經濟研究室主任張元紅認為，《糧食法（征求意見稿）》的出臺明確了界限，將轉基因技術的研發和商業化運作上升到了立法層面。“這對于農業科學的研究和運用，對農業的發展有促進作用，也讓我國的糧食安全領域的立法工作有了一個大的進步。”張元紅表示，其中，此次《糧食法（征求意見稿）》專門對部分研究機構的行為設定底線，對于研究工作也有一個督促作用。他還認為此次《糧食法》的出臺不會對我國的農產品進出口貿易產生很大影響，對于轉基因技術的研發和運用也只是起到指導性的作用而已。

可以說，轉基因作物的研究工作是一個較新的領域，也是一個不太好把握的領域，既關系到食品安全又關系到科學發展，往哪頭偏太多都不行。此次公布的《糧食法（征求意見稿）》是通過對主糧品種轉基因技術采取預警的方式來強調管理的重要性，同時對加強管理也提供了相應的法律依據。

張元紅建議，對于轉基因技術的運用，最重要的是有公眾和社會參與。對于轉基因的商業化種植或進入超市的食用油甚至其他食品，公開原材料和配料信息是很重要的，這可確保公眾不再為不確定的事情而恐慌。