中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)中的土地供求問題研究

摘 要：2011年10月7日，國務(wù)院出臺《國務(wù)院關(guān)于支持河南省加快建設(shè)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《意見》），這標(biāo)志著以河南省為主體的中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)已正式上升為國家戰(zhàn)略。人地矛盾突出的河南省要完成從傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)大省向農(nóng)工商協(xié)調(diào)發(fā)展的新型工業(yè)化強(qiáng)省的蛻變，必須有效解決土地的供求矛盾，這是建設(shè)好中原經(jīng)濟(jì)區(qū)的關(guān)鍵。文章對目前中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)過程中土地使用方面遇到的問題進(jìn)行簡單分析，并初步提出解決土地供給矛盾的相關(guān)政策建議。

關(guān)鍵詞：中原經(jīng)濟(jì)區(qū) 土地利用 “三化”協(xié)調(diào)

一、 前言

《意見》指出，建設(shè)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)的主要任務(wù)是在不影響農(nóng)業(yè)發(fā)展、不威脅糧食安全、不損害生態(tài)和環(huán)境的前提下，探索出一條工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化（以下簡稱“三化”）協(xié)調(diào)發(fā)展的新路子。但是，作為中原經(jīng)濟(jì)區(qū)主體的河南省有著特殊的社會經(jīng)濟(jì)背景。一方面，河南省是農(nóng)業(yè)大省，以占全國6.49%的耕地，生產(chǎn)占全國9.47%的糧食，并且每年還為國家輸送近300億斤的糧食；另一方面，河南省還是人口大省，以占全國1.74%的土地，容納著占全國7.47%的人口；土地資源緊缺一直是困擾著河南經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一道難題。因此，中原經(jīng)濟(jì)區(qū)要想實(shí)現(xiàn)“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展這樣的宏偉目標(biāo)，就必須找到解決土地供求矛盾的辦法。從目前的狀況看，河南省的耕地所占比重還是比較大的（如圖1），但是作為農(nóng)業(yè)大省，保護(hù)耕地的政策仍然不能放松。如何在不過分減少耕地的前提下，保證城市化、工業(yè)化的土地供給，將是建設(shè)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)面臨的第一個難題。

二、目前土地利用存在的兩大矛盾

（一） 建設(shè)用地指標(biāo)少，滿足不了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求

圖1 河南省土地利用情況

圖2 2011年全國產(chǎn)糧前4位

河南自古就有“天下糧倉”的美譽(yù)，不僅能滿足自身的糧食需求，每年還能向省外輸送300多億斤糧食，解決近億人的糧食供應(yīng)。可以毫不夸張的說，河南農(nóng)業(yè)發(fā)展的好壞，直接影響到我國的糧食安全（圖2為河南省糧食產(chǎn)量全國排名情況）。國務(wù)院下發(fā)的《意見》明確指出，中原經(jīng)濟(jì)區(qū)的首要戰(zhàn)略定位為：國家重要的糧食生產(chǎn)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)基地。正因?yàn)楹幽鲜∞r(nóng)業(yè)生產(chǎn)在全國占有舉足輕重的地位，所以中央對于河南耕地的保護(hù)尤為重視，對河南建設(shè)用地指標(biāo)的控制亦十分嚴(yán)格。據(jù)統(tǒng)計(jì)，河南省平均每年僅能獲得二十萬畝左右的建設(shè)用地指標(biāo)，但河南省每年推動城市化、工業(yè)化進(jìn)程所需要的實(shí)際建設(shè)用地量約為八十萬畝。從某種程度上說，嚴(yán)格的建設(shè)用地審批限制了河南省城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的發(fā)展。目前，河南的城鎮(zhèn)化水平僅為36%，遠(yuǎn)低于全國的平均水平。

（二） 土地利用效率低，農(nóng)村居民點(diǎn)占地相對過多

雖然土地資源十分稀缺，但是河南省許多縣市的土地利用效率卻很低，土地資源大量浪費(fèi)。在城鎮(zhèn)，部分市縣城市化發(fā)展采取“攤大餅”的做法，在城市化建設(shè)過程中一味的追求大、廣、寬，修建許多大廣場、大別墅群、大風(fēng)光帶，大搞所謂的開發(fā)區(qū)、科技園等“形象工程”，這不僅而忽略了城市服務(wù)功能方面的建設(shè)，還浪費(fèi)了大量的土地資源。在農(nóng)村，土地的利用效率也是非常的低。從圖1可以了解到，河南農(nóng)村居民點(diǎn)及工礦用地占全省比例高達(dá)11.08%，遠(yuǎn)高于北方各省，這主要是由于農(nóng)村居民點(diǎn)的占地面積較多所造成的。

三、解決土地供給矛盾的對策建議

（一） 突破用地政策限制，省域內(nèi)統(tǒng)籌使用城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)

國務(wù)院下發(fā)的《意見》指出，作為探索“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展的實(shí)驗(yàn)區(qū)，凡涉及到“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展領(lǐng)域的問題，中原經(jīng)濟(jì)區(qū)可以先行先試。在這個大的前提下，中原經(jīng)濟(jì)區(qū)完全可以向國家申請統(tǒng)籌使用城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)，來緩解建設(shè)用地供給嚴(yán)重不足的局面。一旦這個辦法通過國家審批，河南省建設(shè)用地指標(biāo)就能在省域范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)流通，建設(shè)用地的分配會變的合理有序，從而實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地指標(biāo)的優(yōu)化配置。統(tǒng)籌使用城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)的好處主要表現(xiàn)在兩個方面：一方面，對建設(shè)用地需求強(qiáng)烈的市縣可以通過分配和交易獲得更多的建設(shè)用地指標(biāo)，以滿足自身發(fā)展需要；另一方面，對于建議用地需求較弱的市縣可以通過轉(zhuǎn)讓建設(shè)用地指標(biāo)，獲取一定的經(jīng)濟(jì)收益，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（二） 完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，大幅提高農(nóng)村土地生產(chǎn)效率

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是解決目前農(nóng)村土地生產(chǎn)率低的一劑良藥。目前，我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營成本高、收益低已成為通病，農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，以及農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移也要求實(shí)行土地流轉(zhuǎn)。通過把單個農(nóng)戶的土地集中使用，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)?；?、專業(yè)化、現(xiàn)代化，降低了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的成本，提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)出。農(nóng)民實(shí)現(xiàn)了增產(chǎn)增收，進(jìn)而從根本上提高了農(nóng)民的生活水平。值得一提的是，河南省平原面積相對較多，土地流轉(zhuǎn)的自然條件優(yōu)越。因此，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)對河南農(nóng)業(yè)發(fā)展的促進(jìn)效果會更加明顯，這也將有利于把中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)成糧食生產(chǎn)核心區(qū)，鞏固提升河南省在保障國家糧食安全中的重要地位。

（三） 巧用集體建設(shè)用地，適當(dāng)推動農(nóng)村宅基地的置換

農(nóng)村的集體建設(shè)用地（包括宅基地）一直是土地利用中被忽視的一塊。其實(shí)，隨著“三化”的不斷發(fā)展，農(nóng)村集體建設(shè)用地將會受到越來越多的關(guān)注，宅基地的置換就是一個很好的例子。嚴(yán)格說來，宅基地的置換可以歸結(jié)到土地流轉(zhuǎn)當(dāng)中一并分析。但是，宅基地置換對于中原經(jīng)濟(jì)區(qū)的建設(shè)有著十分特殊的意義。一方面，中原經(jīng)濟(jì)區(qū)的建設(shè)有著巨大的城鎮(zhèn)化和工業(yè)化建設(shè)用地缺口，建設(shè)用地需求異常強(qiáng)烈；另一方面，河南省農(nóng)村居民多，農(nóng)村范圍廣，宅基地置換所能獲得的建設(shè)用地量將會非常的大，宅基地流轉(zhuǎn)所獲得的社會經(jīng)濟(jì)效益也必然是十分可觀的。

四、結(jié)語

總之，能否解決好土地供給問題直接關(guān)系到中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)的成敗，我們必須敢于探索，敢于創(chuàng)新，敢于打破常規(guī)，通過不斷的創(chuàng)新和實(shí)踐，探究出一條具有中原特色的城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化協(xié)調(diào)發(fā)展的新路子。這里要特別強(qiáng)調(diào)的是，解決中原經(jīng)濟(jì)區(qū)土地供給的問題，一定要保護(hù)好農(nóng)民的合法權(quán)益，一定要維護(hù)好農(nóng)村的繁榮穩(wěn)定，一定要保證好農(nóng)業(yè)的不斷發(fā)展，這是中原經(jīng)濟(jì)區(qū)一切建設(shè)的首要前提。

（作者單位：河南大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院）

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