關(guān)于行政補(bǔ)償問題的思考

摘 要：保護(hù)相對(duì)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)是處理好行政主體與行政相對(duì)人關(guān)系的重要環(huán)節(jié)，其中行政補(bǔ)償是維護(hù)這種關(guān)系的重要手段之一。文章結(jié)合我國當(dāng)前行政補(bǔ)償制度及行政補(bǔ)償實(shí)踐，探討當(dāng)前行政補(bǔ)償存在的問題，進(jìn)一步闡明完善我國行政補(bǔ)償?shù)膶?duì)策與建議。

關(guān)鍵詞：公共管理；行政補(bǔ)償；對(duì)策

中圖分類號(hào)：D630.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2012）09-0083-02

行政補(bǔ)償是指行政主體基于社會(huì)公共利益的需要，在履行行政職責(zé)的過程中因其合法行政行為給公民、法人或者其他社會(huì)組織的合法財(cái)產(chǎn)及合法權(quán)益造成損害時(shí)，由國家及其代表機(jī)關(guān)按照法定程序?qū)ο鄬?duì)人所遭受的損害給予補(bǔ)償?shù)姆芍贫?。簡單說，行政補(bǔ)償主要是為了保障相對(duì)人的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利而對(duì)相對(duì)人損失的合理補(bǔ)償，引起行政補(bǔ)償?shù)男袨橥ǔＪ腔诠怖娴男枰?、為達(dá)到某一公共目的而發(fā)生的。隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)體制改革的深入，行政補(bǔ)償在處理政府管理和維護(hù)相對(duì)人權(quán)益方面發(fā)揮了重要作用。但同時(shí)，我們也要承認(rèn)，因?yàn)檠a(bǔ)償而產(chǎn)生的矛盾和沖突也時(shí)有發(fā)生，需要我們認(rèn)真地總結(jié)與思考。

一、當(dāng)前我國行政補(bǔ)償實(shí)施過程中存在的主要問題

應(yīng)當(dāng)說，行政補(bǔ)償是傳統(tǒng)的“官本位”官僚思想向現(xiàn)代的“民本位”的服務(wù)行政理念轉(zhuǎn)變的產(chǎn)物，是政治文明的重要內(nèi)容。它體現(xiàn)了在處理政府和百姓關(guān)系問題堅(jiān)持“以民為本”的原則。綜觀當(dāng)前我國行政補(bǔ)償實(shí)施的現(xiàn)狀，在肯定行政補(bǔ)償?shù)闹匾饔玫耐瑫r(shí)仍然要看到一些不容我們忽視的問題。

1.行政補(bǔ)償法制建設(shè)仍然相對(duì)落后。從我國整個(gè)行政法制建設(shè)發(fā)展歷史來看，行政補(bǔ)償可以說是建立較早的一個(gè)法律制度。從建國初期的《城市郊區(qū)土地改革條例》、《關(guān)于國家征用土地辦法》到改革開放之后的《礦產(chǎn)資源法》、《土地管理法》、《外資企業(yè)法》等法律、法規(guī)，分別在不同領(lǐng)域確立了行政補(bǔ)償制度。從已有的內(nèi)容來看，有關(guān)補(bǔ)償?shù)闹贫榷嘞抻趯?duì)自然資源、公民合法私有財(cái)產(chǎn)的征收、征用，行政補(bǔ)償范圍也較為狹隘，對(duì)相對(duì)人財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)力度不夠。此外，由于造成損失的原因與損失內(nèi)容比較復(fù)雜，行政補(bǔ)償方式往往要根據(jù)損失原因和損失內(nèi)容來具體確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償方式，這也給立法造成一定困難。目前，我國現(xiàn)有行政補(bǔ)償?shù)牧⒎▽哟屋^低，多屬于地方立法、單行性規(guī)范，以至于造成行政補(bǔ)償領(lǐng)域的混亂，補(bǔ)償?shù)恼咝苑绞蕉?，?biāo)準(zhǔn)也不盡統(tǒng)一，很多補(bǔ)償政策難以真正兌現(xiàn)，實(shí)踐中操作也不夠規(guī)范、隨意性大。因此，急需在國家層面統(tǒng)一規(guī)范，解決當(dāng)前行政補(bǔ)償領(lǐng)域的一系列問題。

2.行政補(bǔ)償透明度不夠，廣大行政相對(duì)人參與度偏低。行政補(bǔ)償?shù)暮侠硇跃驮谟诋?dāng)行政主體和行政相對(duì)人的利益出現(xiàn)抵觸時(shí)能平衡地緩解矛盾，實(shí)現(xiàn)公益與私益的“雙贏”，它有利于增強(qiáng)行政相對(duì)人對(duì)行政主體的認(rèn)同感。然而，現(xiàn)有的行政補(bǔ)償制度仍然對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)利不夠重視。例如現(xiàn)行的土地征收補(bǔ)償，其程序?yàn)榻ㄔO(shè)單位申請用地，土地行政主管部門擬定方案，建設(shè)用地審查、批準(zhǔn)、組織實(shí)施五個(gè)步驟，每一步都是以征地機(jī)關(guān)為核心，忽視了土地權(quán)益的實(shí)際擁有者的參與。補(bǔ)償程序中的補(bǔ)償?shù)怯?、有關(guān)部門制定補(bǔ)償方案、公告方案、聽取相關(guān)人意見、爭議協(xié)調(diào)、實(shí)施，整個(gè)過程中相對(duì)人幾乎沒有機(jī)會(huì)參與到制度制定的過程中，導(dǎo)致在出現(xiàn)利益糾紛時(shí)很難解決。而且，一些執(zhí)法人員把補(bǔ)償當(dāng)做給群眾的“恩惠”，根本不在意相對(duì)人的知情權(quán)、申辯權(quán)，以至于仍以“管理為本位”，不是以相對(duì)人權(quán)利保護(hù)為本位，沒有將保護(hù)利益受損者的合法權(quán)益作為首要因素進(jìn)行考慮。

3.行政補(bǔ)償?shù)墓婺康娜狈ι鐣?huì)的有效監(jiān)督。行政補(bǔ)償?shù)穆淠_點(diǎn)是“公共目的”，而我國目前對(duì)“公共目的”的界定單純處于行政部門單方面控制和界定之下，現(xiàn)有的法律包括憲法、物權(quán)法或其他單行法律均對(duì)公共目的判斷的標(biāo)準(zhǔn)和方式給出明確的規(guī)制，同時(shí)也沒有適格的社會(huì)公信組織能夠?qū)Α肮婺康摹边M(jìn)行事前評(píng)估，司法機(jī)關(guān)也無法從事后對(duì)“公共目的”要件予以評(píng)判，只能依靠政府單方面認(rèn)定。這種情況導(dǎo)致的后果是征收程序啟動(dòng)比較隨意，各種征收征用都打著公共利益的旗號(hào)來啟動(dòng)。例如有些地方政府打著“公益”的幌子，直接從農(nóng)民手里征收土地，而實(shí)質(zhì)是為了滿足個(gè)別房地產(chǎn)開發(fā)商的“開發(fā)需要”，江蘇“鐵本公司案”、河北“華北大學(xué)城案”等都昭示，我們必須建立起一個(gè)多元的“公共目的”的評(píng)估體系。

4.行政補(bǔ)償救濟(jì)制度不完善。有句法諺講，只有能夠獲得救濟(jì)的權(quán)利才是真實(shí)的權(quán)利。法治社會(huì)的一個(gè)重要標(biāo)志，就是任何人當(dāng)其基本權(quán)利遭到侵害時(shí)，有權(quán)由合格的公共機(jī)構(gòu)來對(duì)這種侵害行為給予“矯正”，并對(duì)受損害的利益進(jìn)行有效的補(bǔ)救。從我國行政補(bǔ)償爭議司法救濟(jì)的現(xiàn)狀看，一個(gè)極為突出的問題是很多地方的司法機(jī)關(guān)常常以補(bǔ)償協(xié)議是“民事合同”為借口而拒絕受理，從而導(dǎo)致了行政補(bǔ)償爭議往往游離于行政司法審查之外。即使通過行政復(fù)議來解決，也只是審查行政機(jī)關(guān)的具體行政行為，只對(duì)行政機(jī)關(guān)作出處理決定，屬于行政系統(tǒng)內(nèi)部的糾錯(cuò)監(jiān)督，本身就缺乏社會(huì)公信力。可見，盡快確立行之有效的行政補(bǔ)償救濟(jì)制度，切實(shí)保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益，是行政補(bǔ)償制度建設(shè)的一個(gè)緊迫問題。

二、完善我國行政補(bǔ)償制度的建議

1.制定統(tǒng)一配套的國家補(bǔ)償法。我國憲法明確規(guī)定，“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”。這為我國行政補(bǔ)償立法確立了憲法依據(jù)。一方面通過制定統(tǒng)一的《國家補(bǔ)償法》，明確行政補(bǔ)償?shù)念愋?、范圍、?biāo)準(zhǔn)、方式、程序和救濟(jì)程序，既可以矯正現(xiàn)行行政補(bǔ)償制度不協(xié)調(diào)的問題，又可以彌補(bǔ)現(xiàn)行立法的不足。另一方面，要結(jié)合我國當(dāng)前社會(huì)發(fā)展變化的實(shí)際，完善我國現(xiàn)有法律法規(guī)中的補(bǔ)償條款，對(duì)于現(xiàn)有各領(lǐng)域的具體補(bǔ)償方式、范圍、計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)，補(bǔ)償義務(wù)人、補(bǔ)償申請和處理程序、補(bǔ)償救濟(jì)途徑等內(nèi)容給予完善，使行政補(bǔ)償法律體系進(jìn)一步健全。

2.科學(xué)合理地確定行政補(bǔ)償范圍。行政補(bǔ)償范圍解決的是國家對(duì)哪些行政行為所造成的損失應(yīng)當(dāng)承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任的問題。明確行政補(bǔ)償?shù)姆秶饕墙缍男┬袨樵斐傻膿p失需要補(bǔ)償、哪些不需要補(bǔ)償，合理確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。從現(xiàn)行的行政補(bǔ)償實(shí)施狀況來看，補(bǔ)償?shù)姆秶^窄，主要表現(xiàn)在補(bǔ)償對(duì)象上主要補(bǔ)償財(cái)產(chǎn)權(quán)受到的損失，而對(duì)于人身權(quán)受到的損失補(bǔ)償較少，對(duì)于財(cái)產(chǎn)權(quán)、人身權(quán)外的其他合法權(quán)益受到的損失基本不予補(bǔ)償；在補(bǔ)償方式上只補(bǔ)償直接損失而不補(bǔ)償間接損失，如在土地征用中只給予耕地補(bǔ)償，而對(duì)搬遷費(fèi)、遷移費(fèi)、接連土地?fù)p失費(fèi)等直接由于耕地受到征用而使得私人權(quán)益受到的侵害不予補(bǔ)償；在補(bǔ)償內(nèi)容上只補(bǔ)償物質(zhì)損失不補(bǔ)償精神損失，只補(bǔ)償實(shí)際損失不補(bǔ)償將來不確定的損失。因此，必須轉(zhuǎn)變行政補(bǔ)償?shù)闹笇?dǎo)思想，從更有利于保護(hù)相對(duì)人正當(dāng)權(quán)益的角度對(duì)行政補(bǔ)償范圍進(jìn)行規(guī)制與界定。

3.規(guī)范行政補(bǔ)償?shù)某绦颉Ｐ姓a(bǔ)償程序是指行政機(jī)關(guān)在認(rèn)定應(yīng)否補(bǔ)償、確立補(bǔ)償額度及支付補(bǔ)償?shù)纫幌盗醒a(bǔ)償活動(dòng)中所應(yīng)遵循的步驟、過程和方法。我國目前尚無統(tǒng)一的行政程序法，也沒有統(tǒng)一的行政補(bǔ)償程序規(guī)定，盡管部分法律、法規(guī)為行政補(bǔ)償行為規(guī)定了較為完整的行政程序，如土地征用補(bǔ)償程序和城市房屋拆遷補(bǔ)償程序。但從整體上來說，行政補(bǔ)償程序問題較多。例如缺少補(bǔ)償時(shí)限規(guī)定和時(shí)效制度。表現(xiàn)在法律條款上都過于籠統(tǒng)、抽象、缺乏可操作性，而且還有程序短缺，相對(duì)人的具體利益得不到真正落實(shí)的情況。以較為規(guī)范的《土地管理法》中的聽證程序?yàn)槔?，這一重要程序只是在第48條作了原則性規(guī)定，即“征地補(bǔ)償安置方案確定后，有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)公告，并聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見”。至于如何聽取意見，是否必須制作筆錄，意見不一致或不被采納時(shí)解決的途徑和訴訟權(quán)利等，《土地管理法實(shí)施條例》中未作進(jìn)一步說明。而在英國的程序法中，聽證程序成為行政程序的核心程序，在立法上非常重視，“行政機(jī)關(guān)聽取對(duì)方意見的原則”包含個(gè)三內(nèi)容：一是公民有在合理時(shí)間以前得到通知的權(quán)利。二是了解行政機(jī)關(guān)的論點(diǎn)和根據(jù)的權(quán)利。三是為自己辯護(hù)的權(quán)利。據(jù)此原則，行政機(jī)關(guān)對(duì)決定說明理由，應(yīng)成為其法定義務(wù)，同時(shí)公民可以在合理時(shí)間以前有獲得通知及了解決定的權(quán)利。這是我國行政補(bǔ)償制度中所沒有的。因此，相對(duì)人在自己的權(quán)利“可能產(chǎn)生不利或已經(jīng)產(chǎn)生不利的結(jié)果時(shí)”，則沒有“一個(gè)公正程序來遵守”。

4.完善行政補(bǔ)償?shù)乃痉ň葷?jì)制度和行政復(fù)議制度。行政補(bǔ)償制度的關(guān)鍵在于司法救濟(jì)，即通過行政訴訟的方式保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益。目前我國行政救濟(jì)的立法主要以《行政訴訟法》和《行政復(fù)議法》為基本的框架構(gòu)成。就完善行政補(bǔ)償救濟(jì)的制度建設(shè)來看，比較可行的就是進(jìn)一步完善這兩部法律，明確行政補(bǔ)償?shù)脑V訟程序和復(fù)議程序，明確人民法院對(duì)行政征收或征用的司法管轄權(quán)，分別確定行政復(fù)議和行政裁決在行政補(bǔ)償救濟(jì)制度中的地位，合理分配不同主體在行政補(bǔ)償救濟(jì)中的責(zé)任與分工，把行政補(bǔ)償救濟(jì)落到實(shí)處。比如有的學(xué)者提出有必要賦予法院在審理行政補(bǔ)償案件中的變更判決權(quán)，使法院在審理此類案件時(shí)可以對(duì)補(bǔ)償數(shù)額進(jìn)行確認(rèn)，都值得我們思考。

結(jié)語

隨著我國行政管理的發(fā)展，行政補(bǔ)償領(lǐng)域的制度建設(shè)逐漸成為行政法制建設(shè)的重要部分，也是“和諧社會(huì)”建設(shè)的重要內(nèi)容。它對(duì)于正確、合理處理“官民關(guān)系”具有重要的指導(dǎo)意義。只要我們牢記“權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀”的宗旨，就能夠在行政補(bǔ)償?shù)闹贫冉ㄔO(shè)和管理實(shí)踐中更好地保護(hù)廣大民眾的合法權(quán)益。

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