印度改革裝備采辦管理

面對大量的進口先進技術和武器，印度研究開發部門總是“消化不良”，很難走出一條從購買、引進技術、特許仿制到改造創新的發展之路。

印度裝備采辦管理體制脫胎于英國殖民統治時期的國防體制。獨立后，隨著軍隊規模的逐漸擴大和國防科研生產的發展，印度對其裝備采辦管理體制進行了不斷調整，形成了目前的裝備采辦管理體制和運行機制。近年來，為實現地區強國和世界大國的戰略目標，印度加快武器裝備采辦管理改革的步伐，特別是在國防科研和采辦程序方面改革力度較大。此外，印度通過加強對外軍事技術合作，使軍隊在短期內擁有了大批先進裝備。雖然印度在裝備整體作戰能力發展上獲得了穩步提升，但還存在一些問題。比如，未實現真正全壽命管理、缺乏統籌規劃、合同管理制度不規范以及自主研發能力差等。裝備采辦管理體制和運行機制

裝備采辦管理體制

印度裝備采辦管理體制以國防部為主，航天部、原子能部、電子部等政府機構共同參與。國防部是武器裝備的國防科研與生產統一決策的集中管理部門。電子部參與部分軍用電子產品的研制與生產，原子能部負責研制、試驗和生產核武器，航天部則負責研制和生產火箭、衛星等。

國防部與裝備采辦密切相關的部門主要有：國防采辦委員會及其下屬的國防采購委員會、國防生產委員會和國防研究與發展委員會，國防研究與發展局(DRDO)和國防生產局以及采辦部。這些部門和機構在業務上既獨立，在具體的業務承辦上又有所交叉。但在管理層次上大致可分為決策層、管理層和執行層三級。

決策層主要包括國防采辦委員會及其下屬的國防采購委員會、國防生產委員會和國防研究與發展委員會。國防采辦委員會負責裝備發展中長期規劃、確定項目分類和監督重大項目進程；國防采購委員會由國防部長直接領導，負責所有“購買”和“購買與自制”類項目(偏向于“購買”)的采辦決策以及這些項目采辦程序中的協調、管理與監控工作；國防生產委員會由國防生產和供應部長擔任主席，主要負責監督印度本國國防生產的所有相關事宜，監督所有“自制”項目的進程。國防研究與發展委員會由國防研究與發展部長任主席，主要負責所有“購買和制造”類項目中需要在本國進行研究開發項目的推進、監督和報告。

管理層主要包括DRDO和國防生產局。DRDO由國防研究與發展部長領導，是國防部長的科學顧問，其主要職能是向政府提供武器裝備和后勤在科學技術方面的建議，規劃部隊所需武器裝備的設計、研究和開發計劃。國防生產局由國防生產與供應部長領導，負責處理國防生產、進口軍需品、設備和備件本地化、兵工廠委員會及國防公立事業部門生產單位的計劃與管理方面的事務。

此外，國防局負責陸、海、空及后備役、海岸警備隊以及軍種間的相關工作；國防財政部負責國防預算開支運行工作。

執行層主要是采辦部，負責具體采辦活動的落實和實施，主要職能是負責具體執行采辦全壽命中的各項事務，將國防生產局、DRDO以及各級委員會的決策落到實處，等等。

裝備采辦管理運行機制

近年來，印度引入歐美國家裝備采辦全壽命管理理念，采用項目管理和“一體化項目小組”(IPT)方式，以提高裝備采辦管理效能和工作效率。

裝備采辦需求生成 印度武器裝備的需求由陸、海、空三軍和綜合防務參謀部提出。具體程序是各軍種最先提出新型武器裝備或系統的需求，或對現役系統進行改進的建議，然后提交給綜合防務參謀部。綜合防務參謀部根據《國防能力規劃》要求，對三軍能力進行分析評估，分析為達到既定的國防能力未來15年各軍種所需作戰系統，并列出為此要進行的項目和計劃。同時將之提交DRDO，由其對技術的可用性、成本預期和技術風險進行評估，這些評估最終納入各軍種的《初步軍種定性需求》文件。綜合防務參謀部根據多方意見最終確定裝備需求。

裝備采辦規劃計劃 印度裝備采辦計劃包括長期規劃、中期計劃和年度計劃。長期規劃是指15年《長期遠景規劃》(LTIPP)，由綜合防務參謀部根據《國防能力規劃》要求，對三軍能力進行分析評估，并分析為達到既定的國防能力，未來15年各軍種所需作戰系統，然后列出為此要進行的項目和計劃，從而制定出《長期遠景規劃》，作出各軍種裝備系統的升級計劃；中期計劃是指5年(《三軍主要采辦計劃》，由國防部和各軍種根據《長期遠景規劃》制定的各軍種未來5年的裝備發展方針、裝備建設計劃以及經費概算等；年度計劃是指“年度采辦計劃”，由國防部和各軍種共同制定單年度裝備發展的具體計劃，包括員額的增減、裝備采購的種類及數量、人事費用、軍事科研項目等。

裝備采辦全壽命管理程序 印度國防部2011年1月公布的新版《國防采購程序》中，將裝備采辦全壽命管理程序分為方案分析、樣機研發以及樣機評估與合同授予三個主要階段。方案分析階段主要是各軍種根據已經確定的《初步軍種定性需求》擬制裝備采辦方案。樣機研發階段主要是采辦部針對每一個通過國防采辦委員會的必要性認可審查的“制造”類別計劃成立一個“一體化項目管理團隊”(IPMT)，制定《項目定義書》(PDD)，選定兩家研發機構開始樣機的設計與開發工作，并根據評審結果最終確定一家研發機構進入下一階段。樣機評估與合同授予階段主要是各軍種司令部在樣機開發完成后進行用戶測試工作，向被采納樣機的研發機構征求報價方案，開始商業談判。合同談判委員會將合同方案報請財政主管部門批準，經批準后，采辦部主任將負責合同的簽訂工作。由前面選定的研發機構進行生產。

近期裝備采辦管理改革

近年來，印度國防部對DRDO實施重大改革，出臺新版《國防采購程序》和《國防生產政策》等，不斷加強本土國防研發和生產能力。

裝備采辦管理體制改革

一是成立國防科技委員會，加強對國防科研工作的監管。2010年5月，印度國防部成立國防科技委員會，主席由國防部長兼任，負責制定國防研究與發展戰略規劃，并對重大計劃做出決策，牽頭重大科研專項的實施與管理。委員會的秘書處設立在DRDO，重大事項依托DRDO進行開展。此次改革，提升了DRDO的地位和作用，加強了國防部對國防研究與發展工作的監督和管理，保證了國防科研項目的有效落實。

二是調整DRDO內部結構。2010年5月13日，印度國防部對DRDO實施重大改革，計劃按照專業領域建立7個技術基礎中心，把現有的50個實驗室劃分為7個實驗室群，相關實驗室交由技術基礎中心進行管理。逐步建立起“委員會一技術基礎中心一實驗室”的3層管理體系。此次改革，賦予了技術基礎中心主任更大的權力，強化了對其下屬實驗室科研工作的監督職責，提高了裝備研發經費的使用效益，有助于重要研發裝備項目的順利執行。

三是鼓勵私營企業參與國防生產，引入競爭機制。近年來，印度政府進一步放寬私營企業參與國防工業的準入條件，允許其承擔各種類型武器裝備研制生產任務。2004～2007年，印度政府為近50家私營公司發放了軍品生產許可證。印度國防部還努力改變DRDO在武器裝備科研項目上的壟斷地位，規定該組織集中研發核心與復雜武器系統，鼓勵其他國防研發任務由國營企業、國營兵工廠和私營軍工企業承擔。

裝備采辦運行機制改革

一是精簡國防采辦程序，保證國防采辦進度。過去由于程序復雜，造成最終合同簽訂決策的延遲，致使印度國防部在每個預算年末幾乎都要放棄10億美元以上用于購買新型武器和軍事裝備的資金。2010年6月，印度財政部出臺新規定，允許國防部在不經過財政部批準的情況下可授出價值超過1.086億美元的合同，遠超過目前2170萬美元的最高限額。此外，只有超過2.173億美元的合同才需提交內閣政務委員會批準。這一調整使國防部每年至少可以多簽訂總價值約1億美元的國防合同，同時也為印度軍方采購備用部件和簽訂維修合同提供了便利。此外，印度2011年1月新版《國防采購程序》也采取措施加速采購流程，各軍種司令部批準項目的財務授權也得到加強。

二是強調提高自主研發能力，增強國防工業基礎。為改變長期以來印度裝備過分依賴于國外進口的局面，印度國防部近年來努力加強本國的自主研發能力，增強國內國防工業基礎。2011年1月印度發布《國防生產政策》，規定只要能夠滿足三軍的時間進度與性能要求，都要優先從國內采購裝備。只有經濟上難以承受或國內無法制造的裝備及部件才可以進口，而且要按程序進行更為嚴格的審查。另外，對于引進的子系統與部件，武器系統的設計和集成以及升級改造需盡可能在國內進行。“從印度購買，在印度生產”的政策將成為今后很長一段時期內印度主要的采辦政策。

三是加強國際合作開發，注重裝備技術引進。印度近年來充分利用其戰略與地緣政治優勢，與俄、美、法、以等國在軍事技術領域的合作都取得了很大的進展，印度陸、海、空三軍武器庫中約60％～80％的裝備是蘇聯和俄羅斯的產品；先后從美國引進了“海神”遠程海上巡邏機、C-17A“環球霸王Ⅲ”軍用運輸機、F414渦扇發動機等先進裝備，并且美國政府還放寬了對印度出口的高技術及敏感物項；印度與歐洲的合作也名目頗多，印度同歐洲直升機公司的工業合作關系已達40年，2010年歐洲直升機又在印度成立新的子公司。印度通過廣泛的國際合作使印度軍隊在短期內擁有了大批先進裝備、戰斗力穩步提升，武器裝備在較短時間內實現了快速發展。

裝備采辦管理中存在的問題

印度不斷推進裝備采辦管理改革，武器裝備建設取得了較大發展，但在裝備采辦管理工作中也存在很多突出問題。

在管理體制方面，未實現全壽命管理

長期以來，印度在裝備組織體系上偏重對武器裝備中前期的研制、樣機試驗和生產的一體化管理，武器裝備后勤保障沒有納入其中，未真正實現裝備的全壽命管理。從管理機構上來講，缺乏對武器裝備后勤保障的頂層管理機構。從采辦程序上來講，2011年新版《國防采購程序》中全壽命采辦程序只包括“方案分析”、“樣機研發”和“樣機評估與合同授予”三個階段，生產部署以及使用保障并未列入國防采辦全壽命程序中。因此，武器裝備的后勤保障是令印度國防部頭疼的一個問題，尤其是目前印度裝備中大部分來自進口，為了給這些裝備進行后期的維護和升級改造，印度常常不得不組建專門的機構。比如，為了對俄制武器進行售后支持、技術保障和改進服務，不得不在俄羅斯的幫助下，組建可提供裝備維護的裝備整合中心，并成立聯合企業進行裝備升級改造。

在規劃計劃方面，頂層設計和統籌規劃不足

盡管印度制定了完善的裝備需求生成和規劃計劃，但是這些規劃計劃常常與印度實際研發和生產能力脫節，或者沒有考慮到某些國防研發的薄弱環節，缺乏頂層系統考慮，導致在落實需求和計劃時，往往遇到很多難題，項目不能如期完成。例如：核爆炸裝置在1974年試爆成功，可是與之匹配的導彈卻無法運載核彈；LCA戰斗機計劃于1983年開始，首架LCA在1995年出廠，2001年首飛，被命名為“光輝”，但配套的發動機與雷達還沒研制成功，直到2008年才終于承認該機配套的卡維利發動機無法投產；印度在研制“阿瓊”坦克時生產了本土炮管，計劃將之替換到從蘇聯進口的T-72坦克上去，但由于基礎的冶金鑄造能力不足，炮管炸膛事故接連發生，不得不召回。總之，印度裝備發展缺乏全面統籌和規劃，導致項目進度拖延、經費上漲，甚至無法完成的現象屢有發生。

在項目管理方面，合同管理制度不規范

規范的合同管理是成功實施項目管理的關鍵。印度國防部雖然在推行項目管理，但合同管理制度卻很不規范，導致很多項目不能按期完成。例如：不同的采辦機構，常常固守自己的利益范圍，不愿分享知識或信息；裝備采購合同條款不合理，導致供應商只顧自身利益；缺乏統籌規劃，多項國家級戰略項目的合同簽訂十分草率，導致項目進度嚴重拖延；合同管理薄弱、合同監控不力；缺乏反饋和數據存儲機構，沒有供應商以往交易記錄資料：近年來，在印度主審計長(CAG)提交的報告中，列舉了許多供應商違約的事例。例如大多數的交貨時間都會落后于當初合同約定的時間，供應商會通過一些巧妙的方法在中途修改合同，提高價格，從而迫使印度承受額外開支；在涉及技術轉讓的案件中，大多數供應商會無視合同條款，并開始提出額外的要求，以獲取好處；確認訂單后，許多無原則的供應商試圖通過提供不符合標準的材料來得到利益。

在項目研發上，自主研發能力較弱

近年來，印度通過廣泛的國際合作使其軍隊在短期內擁有了大批先進裝備。但是由于長期以來印度國防工業基礎比較薄弱，自身技術儲備不足，國防研發投入少(不到國防支出總額的三十分之一)，面對大量的進口先進技術和武器，印度研究開發部門總是“消化不良”，很難走出一條從購買、引進技術、特許仿制到改造創新的發展之路。加之印度持續大批量向國外購買武器，嚴重沖擊了國內軍工部門的市場，所以目前印度武器平均自給率只有30％左右，在關鍵技術上仍受制于人。例如印度自主研發的基礎型“阿瓊”坦克，其發動機、傳動系統、懸掛系統、觀瞄系統、雙向穩定器等都依靠進口，國產化率只有58％。此外，印度號稱自主研發的“藍天”和“三叉戟”防空導彈，以及便攜式發射后不管的“毒蛇”反坦克導彈，雖然均已研發20多年，由于自主研發能力較弱，關鍵技術不過關，目前仍處在試驗階段。