中國的財(cái)政改革何時(shí)上路?

欄目主持人/馬國川_資深媒體人

采訪時(shí)間：2011年12月4日

采訪地點(diǎn)：北京 三聯(lián)書店

受訪人：李煒光，1954年生，天津財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政學(xué)科首席教授，當(dāng)代中國最具思想力的財(cái)政學(xué)者之一，兼任中國財(cái)政學(xué)會(huì)理事及多所大學(xué)兼職教授、客座教授。著有《市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的財(cái)政政策》、《李煒光說財(cái)政》、《稅收的邏輯》等。

“鄧小平之問”

主持人：不久前，財(cái)政部發(fā)布數(shù)據(jù)顯示，2011年前11個(gè)月全國財(cái)政收入累計(jì)9.7萬億元，比去年同期增長(zhǎng)26.8%。其中稅收收入同比增長(zhǎng)24.7%，高出GDP增長(zhǎng)率的兩倍還要多，更遠(yuǎn)超過國民的收入增長(zhǎng)速度。公眾對(duì)于稅負(fù)之重表示不滿，可是政府部門以及部分學(xué)者卻辯解說，中國的稅負(fù)并不重，在世界上處于中等水平。作為財(cái)政學(xué)者，您認(rèn)為中國的稅負(fù)水平是輕還是重呢？

李煒光：近10幾年來，中國的稅收總量連續(xù)超常增長(zhǎng)，稅率基本上達(dá)到了發(fā)達(dá)國家的中上游水平，實(shí)行的是一種重稅的政策。

重稅政策的好處是政府手頭寬裕了許多，但畢竟是一種抽血式的增長(zhǎng)模式。它減少了企業(yè)的利潤(rùn)和利潤(rùn)預(yù)期，限制了企業(yè)的投資活力，抑制了相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，普通消費(fèi)者也因此而承擔(dān)著巨大的成本，甚至?xí)绊懢蜆I(yè)。長(zhǎng)此下去，就有可能傷害國民經(jīng)濟(jì)的健康運(yùn)行，其所蘊(yùn)含的危險(xiǎn)性已經(jīng)讓人感到越來越明顯了。所以，重稅政策不是一個(gè)可以長(zhǎng)期實(shí)行的政策。

主持人：從世界范圍來看，新世紀(jì)以來世界各國紛紛減稅。為了應(yīng)對(duì)金融危機(jī)，發(fā)達(dá)國家更是相繼推出減稅政策，以刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。為什么中國不但沒有減稅，而且稅收增長(zhǎng)勢(shì)頭至今未減？

李煒光：具體原因可以說出一大堆，但是根本原因很簡(jiǎn)單，就是稅收的權(quán)力全部掌控在政府手里，而政府總是會(huì)有增稅沖動(dòng)的，在缺乏權(quán)力制約的情況下，重稅政策就是必然的。

令人憂慮的是，伴隨著稅收的高增長(zhǎng)，財(cái)政支出的規(guī)模也跟著越來越大。如果不對(duì)稅收增速和規(guī)模做一定的限制，將會(huì)引發(fā)政府支出的進(jìn)一步膨脹，一個(gè)職能和規(guī)模越來越大的“無限政府”將出現(xiàn)在我們面前。由此，納稅人的負(fù)擔(dān)只會(huì)越來越重，而且給人的感覺是，納稅人就是交多少稅，也填不滿政府支出這個(gè)“無底洞”。顯然，中國的稅負(fù)決不是什么重不重的問題，而是相當(dāng)重；不是需不需要減稅的問題，而是必須減；不是“毛毛雨”式減稅就可以的問題，而是應(yīng)當(dāng)大減—調(diào)減主體稅種的稅負(fù)。

主持人：與中國相反，西方國家是“減稅容易增稅難”。例如布什政府實(shí)行了減稅政策，奧巴馬政府又繼續(xù) “延長(zhǎng)布什時(shí)代稅收減免計(jì)劃”。

李煒光：為什么西方國家“減稅容易增稅難”？因?yàn)樵谶@些國家，稅收權(quán)力并沒有掌握在政府手里，而是歸立法機(jī)構(gòu)。

我曾經(jīng)偶然發(fā)現(xiàn)了一條資料。上世紀(jì)80年代初，鄧小平會(huì)見美國國會(huì)議長(zhǎng)，向他提出來一個(gè)問題：“總統(tǒng)也得找你們要他的錢？” “你們”指的是美國國會(huì)，“要他的錢”，就是總統(tǒng)的錢。這個(gè)問題提得很微妙，我把它稱作“鄧小平之問”。

“鄧小平之問”觸及到了憲政財(cái)政理論的一些核心問題。第一是國家的“錢袋權(quán)”，即治稅權(quán)應(yīng)一分為二，決定征稅的權(quán)力歸屬于立法機(jī)構(gòu)，執(zhí)行征稅的權(quán)力經(jīng)授權(quán)后由政府執(zhí)掌。鄧小平年輕時(shí)曾去法國留學(xué)，所以在中共高級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人中，他對(duì)西方的制度文化是比較了解的，為什么他還要提出這個(gè)問題呢？他會(huì)不會(huì)是“明知故問”？我感覺他這個(gè)問題肯定不是問給美國人的，是提出來讓當(dāng)時(shí)的中國人去思考的。第二，任何行政機(jī)構(gòu)只能在法律限定的期限內(nèi)為著限定的目的征集和使用限定數(shù)額的財(cái)政資源。第三，治稅權(quán)行使的全過程均受立法機(jī)構(gòu)和整個(gè)社會(huì)的嚴(yán)格控制與監(jiān)督，這種控制和監(jiān)督也包括立法機(jī)構(gòu)本身，應(yīng)該是全體人民決定著、監(jiān)控著國家財(cái)政預(yù)算和稅收所有的事項(xiàng)，如美國憲法第一條第九款所說的“一切公款收支的報(bào)告和賬目，應(yīng)經(jīng)常公布”，這才是真正的憲政思想。

稅收即憲政

主持人：您把稅收問題與憲政問題聯(lián)系起來，發(fā)人深省。

李煒光：在一定意義上說，稅收問題就是憲政問題。諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者布坎南有一部著作的名字叫做《憲政經(jīng)濟(jì)學(xué)》。他研究的目的，就是通過對(duì)征稅權(quán)的理論分析，解決如何限制政府的權(quán)力和防范政府權(quán)力被濫用的問題。他提出的許多觀點(diǎn)都是值得國人思考的。例如，布坎南說，決策者也是由尋常人組成的，他也就會(huì)犯尋常人所犯的錯(cuò)誤，即使有民主制度的約束，仍有變成“利維坦怪獸”的可能。如果不對(duì)征稅權(quán)加以限制，它就會(huì)走向暴政。西方存在這個(gè)可能，中國能夠“免俗”嗎？

再如，憲政規(guī)則中應(yīng)包含專門針對(duì)征稅權(quán)的內(nèi)容。要把它寫進(jìn)憲法和國家稅收基本法。如布坎南所說，公民對(duì)統(tǒng)治者的控制只能通過對(duì)其征稅權(quán)的約束來實(shí)現(xiàn)。他的意思是說，如果其他各種約束都有，惟對(duì)國家的征稅權(quán)控制不住，那么其他的約束就很難產(chǎn)生實(shí)質(zhì)的作用。即使你懲治腐敗的力度再大，腐敗依然照舊，抑制不住的。

主持人：這些觀點(diǎn)振聾發(fā)聵，遺憾的是，許多中國人對(duì)這些觀點(diǎn)并不熟悉、即使了解也無法接受。

李煒光：其實(shí)，100年前中國的一些知識(shí)分子已經(jīng)認(rèn)識(shí)到了稅收與憲政的關(guān)系。梁?jiǎn)⒊驮赋觯骸皣鴷?huì)之職權(quán)，一曰議決法律，二曰監(jiān)督財(cái)政。法律非經(jīng)國會(huì)贊成不能頒布，預(yù)算非經(jīng)國會(huì)畫諾不能實(shí)行。國會(huì)有立法權(quán)，監(jiān)督政府之權(quán)……是故無國會(huì)不得為立憲，有國會(huì)而非由民選，不得為立憲；雖有民選國會(huì)，而此兩種權(quán)力不圓滿具足，仍不得為立憲。”他把對(duì)國會(huì)的職權(quán)規(guī)定得非常簡(jiǎn)單，同時(shí)又非常到位。國家的財(cái)政預(yù)算和稅收法律，都是由議會(huì)來決定、來監(jiān)督的。我們可以看看我們現(xiàn)在的立法機(jī)關(guān)，我們的人民代表大會(huì)，它的權(quán)力行使得怎么樣？

梁?jiǎn)⒊€指出：“無論何種政務(wù)，行之必需政費(fèi)。而立憲國之所以有預(yù)算者，則除預(yù)算表歲入項(xiàng)下遵依法律所收諸稅則外，行政官不得濫有所征索；賒預(yù)算表歲出項(xiàng)下所列諸款目外，行政官不得濫有所支銷，此立憲國之通義也。”看他說得有多好，做不到這一點(diǎn)就不是一個(gè)立憲國，很符合憲政經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本觀點(diǎn)。

主持人：在100年前就有這樣的見識(shí)非常了不起，足以讓今天的人們汗顏。

李煒光：更可貴的是，當(dāng)年已經(jīng)有了實(shí)踐。1908年頒布的《清理財(cái)政章程》，1909年全面清理各省財(cái)政收支， 1911年度支部擬定《預(yù)算冊(cè)式及例言》等等，這些都是財(cái)政立憲非常重要的步驟，也取得了一定的效果。清末的國會(huì)對(duì)清政府的預(yù)算也具有一定的決定作用，1910年國會(huì)審議1911年的預(yù)算，把清政府提交的預(yù)算砍了五分之一下去。

1911年制訂的《十九信條》也有財(cái)政立憲的內(nèi)容，如第14條規(guī)定：“預(yù)算案內(nèi)，不得有既定之歲出；預(yù)算案外，不得為非常財(cái)政之處分。”第15條規(guī)定：“本年度預(yù)算，未經(jīng)國會(huì)議決者，不得照前年度預(yù)算開支。”說得很清楚，預(yù)算外的收支行為是不允許的，皇室的經(jīng)費(fèi)開支也由國會(huì)議決，中國的皇帝開始把部分權(quán)力讓渡給議會(huì)了，你來決定我花多少錢，幾千年來頭一回，我本人覺得很了不起。當(dāng)然有些東西是空話，最后沒有實(shí)現(xiàn)，但是空話能說也是一個(gè)進(jìn)步，這個(gè)東西能寫進(jìn)國家的法律，對(duì)于中國來說是很了不起的事情。

主持人：我們現(xiàn)在能接受這種憲政精神嗎？執(zhí)掌權(quán)力的人愿意讓別人決定自己怎么花錢嗎？

李煒光：我們自己的文明那時(shí)候達(dá)到了這個(gè)高度，我們自己卻拒不承認(rèn)，這是個(gè)很奇怪的現(xiàn)象。現(xiàn)在一些人雖然生活在21世紀(jì)，但是他們所想的、所做的，距離財(cái)政與財(cái)政憲政原則其實(shí)很遠(yuǎn)，甚至遠(yuǎn)低于“大清”的水準(zhǔn)。

皇權(quán)專制制度的賦稅法理仍然存在

主持人：看來，今天中國還需要一次啟蒙。問題是，為什么100年后的今天，中國還不能達(dá)到梁?jiǎn)⒊认荣t的認(rèn)識(shí)水平，反而要從頭再來？

李煒光：一個(gè)重要的原因是中國的皇權(quán)專制制度綿延幾千年，即使辛亥革命打到了皇帝，袁世凱之后皇帝的名義誰都不敢用了，可是事實(shí)上的皇帝不斷出現(xiàn)，皇權(quán)專制制度的賦稅法理也仍然存在。

在專制制度下，皇權(quán)至高無上，不受任何限制。總是有一個(gè)最高的權(quán)力，擁有一切，主宰一切，恰恰這個(gè)權(quán)力又不是憲法，它只是世俗的權(quán)力。這就和西方的文化有著很大的區(qū)別。在西方，國王只是一個(gè)世俗的權(quán)力，在他之上還有上帝，你錯(cuò)了我可以不服從你，因?yàn)樯系蹧]有這么說，宙斯沒這么說，我可以反對(duì)你。中國人沒有這個(gè)概念，只要是領(lǐng)導(dǎo)說的，那就是對(duì)的，平頭百姓就得服從，這種觀念根深蒂固。所以西方人怕上帝，中國人怕皇上。中國人頭腦當(dāng)中居最高位置的不是什么神，而是皇上。在中國人頭腦當(dāng)中栽種憲政的種子，雖然經(jīng)過了100多年的努力，到現(xiàn)在還是若有若無的狀態(tài)。

主持人：在專制制度下，“普天之下莫非王土，率土之濱莫非王臣”，國民不存在法律意義上的財(cái)產(chǎn)權(quán)和人身自由權(quán)，如嚴(yán)復(fù)所說“無尺寸之治柄，無絲毫應(yīng)該有必不可奪之權(quán)利”。在中國，爭(zhēng)民權(quán)之難，可比難于上青天。

李煒光：中國也曾經(jīng)有過財(cái)產(chǎn)的法律，比如說均田制，但是只存在于子民之間，絕不可能存在于子民和統(tǒng)治者之間，你和官府分配財(cái)產(chǎn)權(quán)，哪一塊地是你的，哪一塊地是我的，完全沒有這個(gè)概念。

因?yàn)闆]有民權(quán)，只有皇權(quán)，所以統(tǒng)治者有權(quán)任意對(duì)國民征稅，卻不必承擔(dān)向國民提供公共服務(wù)的責(zé)任和義務(wù)。統(tǒng)治者征稅具有強(qiáng)烈的隨意性，無需提供什么法理依據(jù)，也無人敢去質(zhì)疑他征稅的合法性，此為朝野共識(shí)，即使那些鼓吹“民本”的學(xué)者也不懷疑它的正確性。正因?yàn)闆]有一種行之有效的法律來約束或者規(guī)定統(tǒng)治者只能做什么、必須做什么，為社會(huì)提供什么，完全沒有，最多在道德上有一些民本思想，還沒有用法律確定下來，作為統(tǒng)治者，他可以做，也可以不做，所以中國的貪官層出不窮，這就是沒有從制度上解決問題造成的。

主持人：自古以來，儒家對(duì)此也是傷透腦筋，它開出“正心誠意”之類的道德修養(yǎng)藥方，根本起不了作用，法家的嚴(yán)刑峻法也無從根治腐敗。

李煒光：征稅權(quán)無制約的后果，首先就是無法解決“監(jiān)督監(jiān)督者”的問題，導(dǎo)致腐敗的不可抑制。其次，賦稅負(fù)擔(dān)不斷加重，各種非法攤派強(qiáng)制合法化，導(dǎo)致周期性政治危機(jī)，這就是所謂“黃宗羲定律”。各種新稅不斷出現(xiàn)，老稅又沒有減少，稅收規(guī)模逐漸加大。再次，官民矛盾成為社會(huì)的主要矛盾，什么階級(jí)矛盾、農(nóng)民階級(jí)與地主階級(jí)的矛盾？中國歷史上何曾發(fā)生一場(chǎng)貧苦農(nóng)民和地主之間像樣的武裝斗爭(zhēng)？還真沒有，都是民反官，事情鬧大了，干脆直接把皇上的座位搶過來自己坐。皇權(quán)肆虐導(dǎo)致人民絕望，山河失色，國家民族無前途可言，這是已經(jīng)被歷史反復(fù)證明了的道理。

中國的財(cái)政憲政改革何時(shí)上路？

李煒光：本質(zhì)上，財(cái)稅是一種國家基本政治權(quán)力的來源和配屬問題，這是財(cái)稅問題的“根本”，中國財(cái)稅改革的所有盲點(diǎn)和難點(diǎn)，不在別處，就在這里。弄懂了其中的奧妙，長(zhǎng)期困擾我們的許多謎團(tuán)都會(huì)迎刃而解。

主持人：對(duì)中國來說，財(cái)政資源的所有權(quán)非常明確，是國家—其實(shí)就是政府本身。

李煒光：這種財(cái)政理論是“國家分配論”，其實(shí)是一種帝國性質(zhì)的理論。現(xiàn)代的財(cái)政學(xué)認(rèn)為，只有人民才擁有對(duì)財(cái)政資源的所有權(quán)和統(tǒng)治權(quán)。財(cái)政須冠以憲政之名，行以憲政之實(shí)，離開憲政的統(tǒng)領(lǐng)財(cái)政便會(huì)走向暴政。

中國的財(cái)政憲政改革至今仍未上路。人大是立法機(jī)構(gòu)，是最高的國家權(quán)力機(jī)構(gòu)，這句話寫在憲法里，但人大本身的改革直到現(xiàn)在還很不到位，治稅權(quán)實(shí)際上還掌握在政府的手里，預(yù)算的審議還在走過場(chǎng)。

主持人：確實(shí)如此。公共財(cái)政在中國雖然已推行了14年之久，卻變得越來越不像了。換句話說，中國與公共財(cái)政的距離不是越來越近，而是越來越遠(yuǎn)了。

李煒光：現(xiàn)在我們中國已經(jīng)進(jìn)步到了這個(gè)程度，往前走，一個(gè)憲政民主的前景在召喚著我們；往后退，還是重回集權(quán)的老路，歷史上我們?cè)?jīng)是這樣來回變化，走不出歷史怪圈。我們中國學(xué)者也應(yīng)該像布坎南那樣思考問題，把我們討論的焦點(diǎn)定在征稅的“最初原因”上面：政府憑什么有權(quán)力征稅？政府擁有了征稅權(quán)，如果它不受限制意味著什么，如果大家認(rèn)為應(yīng)該有限制，通過何種方式限制政府行使征稅的權(quán)力？

主持人：現(xiàn)在人們希望不希望限制政府征稅的權(quán)力？現(xiàn)在還難說，現(xiàn)實(shí)其實(shí)很不樂觀，在很多人看來，仍希望政府的權(quán)力更大一些，管得“更寬”一些。

李煒光：這種思維跟憲政是“南轅北轍”的。所以說，中國推進(jìn)憲政民主改革的阻力巨大，其中既有公眾的認(rèn)識(shí)問題，也有執(zhí)政者的改革意愿問題。200年前龔自珍就指出的老問題：執(zhí)政者在涉及政府利益與民眾利益的選擇問題上總是進(jìn)退失據(jù)，最終邁不過“自改革”這一關(guān)。社會(huì)痼疾的根源其實(shí)在它自己身上，卻視而不見，總覺得阻力來自于他人。問題在于，不從根本上改革，我們就很難實(shí)現(xiàn)國家和民族整體上的文明進(jìn)步，只有經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是不夠的。

主持人：龔自珍還警告說，如果政府不能進(jìn)行自上而下的改革，那么別人就可能起來顛覆你。

李煒光：數(shù)千年來“治亂循環(huán)”的歷史悲劇應(yīng)該終結(jié)了。中國應(yīng)當(dāng)繼續(xù)百年前的事業(yè)，立法機(jī)構(gòu)和行政機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)各自歸位，開征任何新稅都必須經(jīng)國家的正式立法程序，否則應(yīng)視為違憲，各舊稅中較為完善者應(yīng)完成立法程序，上升為法律，任何法外課征均應(yīng)禁止，政府的財(cái)政行為應(yīng)當(dāng)公開透明，納稅人的基本權(quán)利和具體權(quán)利都應(yīng)該明文寫在我們國家的憲法和法律中，并且把它們變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)。

學(xué)者、經(jīng)濟(jì)學(xué)家們應(yīng)當(dāng)以促全體公民納稅人權(quán)利意識(shí)的覺醒為己任，做一個(gè)啟蒙者而不是歌功頌德者，以此來維護(hù)我們的憲法的尊嚴(yán)；應(yīng)當(dāng)把自己的目光移向現(xiàn)行的預(yù)算和稅收法律規(guī)定之外，以“規(guī)則的規(guī)則”，即憲政為切入點(diǎn)，重新思考中國財(cái)政稅收的制度病和中國人大腦中的專制因子，探索制定當(dāng)代中國財(cái)政憲政制度的“元規(guī)則”，認(rèn)真地回答好30多年之后我們?nèi)匀浑y以回答及格的“鄧小平之問”。