條件準入與財政體制對農民工市民化的影響

[摘要]文章通過分析1999～2009年地方財政及2008年浙江省縣級財政的收支數據，證明現行財政體制是城市政府對農民工實行“條件準入”的制度因素。要實現農民工市民化，應根據“非競爭”和“非排他”的程度，重新劃分中央和地方財政的公共支出責任；地方財政的征稅對象應由GDP轉變為財產價值，因為GDP對居民數量邊際遞減，而財產價值對居民數量邊際遞增。

[關鍵詞] 農民工 市民化 條件準入 財產稅 激勵遞增

[中圖分類號]F323 [文獻標識碼]A [文章編號]1004-6623（2012）01-0013-05

[作者簡介]鄭鑫（1980—），河北欒城人，中國社會科學院經濟研究所，博士后，綜合開發研究院（中國·深圳），研究方向：城市化與公共政策。

農民工市民化的核心是城市公共服務的均等化，而農民工要獲得均等化公共服務必須獲得城市戶口。取消戶籍制度固然能迅速實現公共服務的均等化，但這并不是有效率的制度安排（葉建亮，2006）。現階段，幾乎所有城市政府選擇了條件準入式的城市戶籍改革途徑，為滿足相應條件的外來人口提供均等化的城市公共服務。

一、條件準入式

農民工市民化的相關研究

1997年國務院批轉的公安部《小城鎮戶籍管理制度改革試點方案》中提出了農民工獲得城鎮戶籍的準入條件：務工和興辦二三產業，機關、團體、企事業單位的管理人員和專業技術人員，在小城鎮購買商品房或擁有合法自建住房，放棄農村的承包地和自留地。2000年之后，許多城市廢除“農轉非”指標限制，城市政府幾乎完全控制了戶口的管理，城市政府對農民獲得城市戶籍，設定的準入條件主要是：放棄承包地或宅基地、具有穩定的收入、固定的住所、較高的學歷以及一定數量的投資等。

蔡昉（2010）認為農村宅基地置換提供的建設用地指標以及勞動力供求關系的變化，使農民工市民化對城市政府更具激勵相容性。建設用地指標置換的地域化使城市政府對跨省農民工的市民化缺乏激勵，申兵（2011）提出跨省建設用地指標與外來人口掛鉤的解決途徑。陶然等（2011）認為，農民市民化過程中，征收農民耕地實質是地方政府的“土地財政”，而以宅基地換建設用地指標則涉及土地發展權問題。他們提出對于城郊農民，在實現其土地發展權和財產權基礎上，征收土地增值稅和房產稅，解決農民工市民化的住房供給和公共服務的財政來源；對遠郊農民，則要求他們進城后放棄承包地，以實現其他農民的規模經營，同時宅基地整理的建筑用地指標在更大的市場中交易，實現建設用地指標的最優配置。對于獲取城市戶籍需要滿足學歷、收入、買房以及投資額的要求，對農民工來說進城“門檻”太高（蔡昉，2010），戶籍改革雖然實現了的“有序漸進”，但是“以人為本”卻沒有了。

已有的研究集中在如何降低、調整農民工市民化的條件，而忽視了準入條件背后的城市政府相應的經濟約束。本文把城市政府看作追求利益最大化的主體，通過分析現行財政體制下城市政府的收入來源和支出結構，理清城市政府制訂準入條件背后的經濟動因，從財政體制改革的角度為農民工市民化提供新的思路。

二、條件準入背后的地方財政利益機制

（一）財政體制與地方公共服務的理論分析

財政體制規定了中央政府和地方政府之間財政收支的范圍、職責與權限，對地方政府起到激勵和約束作用。城市政府是利益最大化的主體，財政體制對城市政府收入與支出的界定決定了城市政府的行為選擇。城市政府提供公共服務產生財政支出，城市政府從轄區獲得財政收入，財政收入是城市政府提供公共服務的約束，財政支出的目的是財政收入最大化。城市政府通過滿足轄區居民的公共需要，同時能夠獲得財政收入的最大化，那么這樣的財政體制就起到了有效的激勵和約束作用。

城市增加居民，一方面增加城市政府提供公共服務的支出，同時也能增加城市政府的收入，城市政府對新增居民的態度取決于居民對城市政府財政收入與支出產生的影響。增加居民引起財政的邊際收入大于邊際支出，城市政府對遷入居民持歡迎態度，相反則持排斥態度。居民也在做著同樣的選擇，決策的依據是城市提供的公共服務和需要支付的成本。居民遷入的邊際效用水平超過了居民的意愿支付，居民會選擇遷入，否則居民選擇遷出。城市間的競爭使城市政府有效提供滿足居民偏好的公共服務，居民間的競爭使居民顯示自己的偏好和意愿支付。蒂伯特（Tiebout，1954）提出一個地方政府有效提供地方公共服務的“用腳投票”模型，居民通過遷移反映自己對公共服務需求的偏好，實現城市公共服務的均衡。

財政體制規定了城市政府如何獲取財政收入，同時也規定了居民如何對公共服務進行支付，不同的財政體制將產生城市政府、居民不同的成本和收益模式。城市政府采取“條件準入”的城市公共服務供給政策，符合在我國現行財政體制約束下城市政府的收益最大化原則。

（二）條件準入與地方財政減支

1994年我國建立分稅制財政體制，中央政府和地方政府對事權和財權進行了基本劃分，中央政府負責提供國防、外交、科學研究以及武裝警察等公共服務，地方政府負責提供公共安全、教育、醫療以及社會保障和救濟等公共服務。隨著我國公共服務體系的完善，地方政府提供的公共服務越來越多，覆蓋范圍越來越廣。從分稅制開始，農民工市民化所需要公共服務的財政支出幾乎完全由地方政府負擔。

章錚等（2009）測算農民工夫妻進城的成本，發現阻礙農民工進城的障礙主要是住房、孩子教育和年老后的生活保障；陶然（2011）通過分析城市各種公共服務的提供方式，認為城市的社會救助服務、補貼性住房安排以及子女就學機會是最具排他性的三項公共服務。從1999～2009年地方財政支出的比例看，教育、醫療和社會保障占地方財政總支出超過了30%，其中教育支出占的比例最高，2009年地方財政還增加了保障性住房支出。

通過計算2008年浙江省79個縣、縣級市和區的相關數據（剔除了開發區），我們發現教育、社保和醫療在縣（市、區）的地方總支出中所占比例最低為20.7%（岱山縣），最高則達到49.2%（樂清市），其中教育支出所占的比重也是最高的（見圖1）。

公共品具有“非競爭”和“非排他”的特征，使得增加公共品消費者的邊際成本為零或極低，排除特定消費者的成本很高或不可行。我國地方政府提供的公共服務不能完全達到公共品所要求的“非競爭”和“非排他”特征。公共安全服務的競爭性弱，同時排他的成本也較高昂；養老保障的競爭性強，增加一個需要養老的居民需要地方政府同比例增加支出，同時養老保障也具有很強的排他性；教育在一定程度內不具有競爭性，即在一定規模內增加教育人數不會增加教育支出，如果超過一定人數則意味著要重新建設學校，但是教育也具有較高的排他性。對于具有一定“競爭”特征同時“排他”成本低的公共服務，地方政府可以通過條件準入減少為外來人口負擔的公共服務支出。教育、社會保障、醫療衛生以及住房的排他性成本低，因此通過條件準入可以把地方政府的供給規模控制在成本合理的范圍內，降低地方公共服務的財政支出。

（三）條件準入與地方財政增收

1. GDP增長將引起地方稅收的增加

1994年的分稅制將不同稅種劃分為中央稅、地方稅和中央地方共享稅。中央政府所分稅種數量上雖然不多，但稅額較大，征收也較容易，地方政府恰恰相反。1999～2009年地方各稅種收入占地方總稅收的比重，依次為營業稅、增值稅、企業所得稅、個人所得所和城市建設維護稅，大部分年份的五稅之和占總稅收入的80%。

浙江省79個縣、縣級市和區，五項稅收占總稅收入比重最高的達到93.1%（濱江區），最低的也達到了67.8%（龍游縣），其中營業稅所占比重也基本上是最高的（見圖2）。

營業稅主要對提供的勞務進行征稅，如：建筑業、交通運輸業、郵電通訊業、文化體育業、金融保險業、娛樂業及餐飲業等；增值稅主要對貨物生產環節的增值部分征稅，具體以銷售貨物、提供加工、修理修配勞務以及進口貨物取得的增值額為征稅對象；企業所得稅對企業的經營所得進行征稅；個人所得稅對自然人的所得征稅，包括工資、個體工商戶的經營所得以及勞務所得等；城市建設維護稅以繳納的增值稅、消費稅和營業稅為計稅依據進行征收。營業稅和增值稅來自地方GDP的生產，企業所得稅和個人所得稅來自地方GDP的分配，城鎮維護建設稅大部分來自地方GDP的生產。

地方GDP生產的多，意味著地方財政就能得到更多的稅收收入，遷入居民如果能夠生產更高的GDP，獲得更多的收入，就能為地方財政貢獻更多的稅收。學歷、穩定的收入以及投資額等可以看作居民創造GDP和獲得收入能力的甄別信息，地方政府通過“準入條件”篩選出能夠帶來更高稅收貢獻的居民，從而增加政府財政收入。

2. 城市空間規模擴大將引起地方財政收入增加

1994年實行分稅制后，房產稅、城鎮土地使用稅、耕地占用稅和土地增值稅歸地方財政，這四項稅對城市土地和建筑的存量及增量部分征收。1999年四項稅收之和超過300億元，占地方總稅收入的6.1%，2009年時超過3000億元，達到地方總稅收入的11.8%。營業稅在地方稅收中占比重最高，其中建筑業和房地產業這兩部分占營業稅的一半，2007年建筑業營業稅為1404.4億元，房地產業為1790.0億元，占當年營業稅的50.2%。房產的建設和交易，還能通過企業所得稅、契稅以及印花稅等不同程度增加地方政府的收入。

伴隨城市空間規模的擴大，需要不斷把農村集體土地轉變為城市國有土地，地方政府壟斷了這一轉變。2002年國土資源部規定，商業、娛樂、旅游和商品住宅等經營性用地，必須以招標、拍賣和掛牌形式出讓，2003年國土資源部對協議出讓土地的適用范圍和出讓底價進行了嚴格限制。“價高者得”的招、拍、掛土地出讓形式成為土地出讓主要形式，地方政府土地出讓金收入迅速增加，對地方財政收入的影響也越來越大。2009年土地出讓金達到15910.2億元，比2001年增長了11倍，土地出讓金占地方政府稅收收入的比重也由2001年的18.6%，上升到2009年的60.8%，土地出讓金收入已經成為地方政府收入的重要支柱。

要求農民放棄承包地和宅基地有利于地方政府獲得農村集體用地，宅基地的放棄還能得到建設用地指標，擴大城市空間規模獲得各種與土地有關的稅收和土地出讓金。要求進城居民購房，將居民遷入與城市空間規模擴張聯系在一起，保證了地方政府能夠獲得土地出讓金收入。因此，準入條件中的放棄承包地和宅基地以及對購房的要求能夠通過土地出讓金和各種稅收增加地方政府的財政收入。

條件準入式的農民工市民化是我國現行財政體制下，城市政府的最優選擇。要實現農民工和市民、農民和市民獲得均等化的公共服務，必須改革現行的財政體制。

三、財政體制改革的方向

改革現行財政體制，需要一方面根據公共服務的“競爭性”和“排他性”程度重新劃分中央和地方政府的公共服務支出責任，另一方面對地方政府收入的主要來源進行重新安排。

（一）中央財政負責基本教育、社保支出

教育和社會保障具有一定程度的“競爭性”，容易實現“排他性”供給，因此地方財政負責這兩項公共服務的支出時，即使沒有戶籍制度，地方政府也會努力進行歧視性供給。中央財政可以根據“競爭性”和“排他性”的程度，有選擇地負責居民的教育和社會保障等公共服務支出。

教育尤其是基礎教育關系到勞動力進入勞動力市場前的公平，社會保障尤其是養老保障關系到勞動力退出勞動力市場后的公平，地方政府財力的差距容易產生勞動力地區間的不公平。地方政府提供地方公共服務一般更符合當地居民的偏好，基本教育和社會保障服務由中央財政提供，而體現居民偏好的公共服務由地方財政提供，這樣既保證了勞動力的公平，也兼顧到勞動力市場和公共服務提供的效率。

中央財政具備提供基本教育和社會保障的財政實力。我國實行分稅制財政體制后，中央財政每年對地方財政進行稅收返還和轉移支付，而且規模在不斷擴大。2009年，地方政府對教育、社會保障支出只相當于中央對地方的稅收返還和轉移支付的59.6%，從1999～2009年，該比例一般維持在65%以下。考慮到現在地方政府提供的教育、社保中包含的差異性需求，提供基本服務的支出將更低。

（二）地方財政以財產稅為主要收入

政府收入是社會創造財富的一部分，獲得財政收入的形式會對資源配置效率和公平產生不同的結果。地方政府對GDP征稅，隨著要素邊際收益遞減，遷入勞動力對地方政府的激勵遞減，地方政府對外來人口一直持排斥態度。土地出讓金來自城市增量土地，隨著城市規模擴大，從增量土地獲得維持城市運轉的財政收入將使增量人口不堪重負（鄭鑫，2010）。

財產稅使居民遷入對地方政府產生遞增激勵，徹底改變地方政府對外來人口的態度。假設財產稅只對居住房產征收，且房產是同質的，圖3中D代表居民對住房的需求，S代表當地住房的供給，E1給出住房的均衡租金和均衡量。由于地方政府提供的地方公共服務，引起居民遷入，住房的需求增加，住房需求線向右上方移動至D1，形成新的均衡租金和均衡量E2。圖3中P1P2E1E2是由于公共服務提供引起住房所有者提高的收益。如果財產稅以相同的稅率對所有房產增收，那么隨著房產總值由P2OQ1E1提高到P1OQ2E2，政府所征財產稅因居民遷入而遞增；如果由地方政府獲得地方公共服務引起P1P2E1E2部分，由于P1E2大于P2E1，政府所征的財產稅也因居民的遷入而遞增。

遞增激勵使地方政府對外來勞動力的態度由排斥轉變為歡迎，這樣是否進入城市完全由居民決定。居民通過比較各地方政府提供的公共服務，比較各地的住房價格，做出效用最大化的選擇。居民獲得選擇的自主權，這樣，蒂伯特提出的“用腳投票”模型才能得以實現。

財產稅以地方房產的總量為征稅對象，改變了地方財政對房產增量的依賴。只要居民有居住的需求，就能引起住房價格的提高，進而增加地方財政收入，城市政府要求購房的準入標準失去了存在的意義。所有本地居民以財產稅的形式向地方政府提供財政收入，減輕了城市增量人口的負擔。

[參考文獻]

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On the Impact of Conditional Entry and Fiscal Systems on Migrant Workers Citizenization

Zheng Xin

[Institute of Economics， Chinese Academy of Social Science， Beijing 100836;

China Development Institute (China Shenzhen)， Guangdong Shenzhen 518029]

Abstract: The paper is based on the analysis of the revenues and expenditures about the local government in 1999-2009 and the county level government of Zhejiang province in 2008. It is the financial system that makes the city government offer citizenship to partial rural migrant worker. Transforming the finance system is a key method to citizenize the entire rural migrant worker. Firstly， the local expenditure should be divided again according the noncompetitive and nonexclusiveness. Secondly， the revenue of city government should be turned from the GDP to the property， because the property value is marginal increasing with the residents.

Keywords: Rural Migrant Worker Citizenization Criterion Access Property Tax Increasing Incentives

（收稿日期: 2012-01-07 責任編輯: 廖令鵬）