中原經濟區深層城市化問題研究

[摘要]實現2500萬農民的深層城市化，是中原經濟區“三化協調發展”的關鍵點，這需要解決好土地、就業、社會保障三個方面的問題。中原經濟區可以通過先行先試，充分利用支持政策、經濟結構調整和自身要素的特點，施行土地的集約利用，積極承接產業轉移，鼓勵創業等政策，并通過多種渠道籌措所需資金，推動深層城市化的順利實現。

[關鍵詞]中原經濟區 “三化” 協調發展 深層城市化

[中圖分類號]F323 [文獻標識碼]A [文章編號]1004-6623（2012）01-0018-04

[基金項目] 河南省科技廳軟科學項目“河南承接產業轉移與制造業基地建設研究”（編號：112400450307）。

[作者簡介]馮超（1970－），女，河南唐河人，洛陽理工學院經管系副教授，洛陽市應用經濟研究中心副主任，經濟學博士，研究方向：區域經濟發展與科技創新。

中原經濟區是以中原城市群為支撐，涵蓋河南全省，延及周邊的經濟區域。河南作為中原經濟區的主體，是人口大省，也是中國重要的糧食主產區，在保障國家糧食安全上負重要責任。中原經濟區建設的核心任務就是積極探索一條不以犧牲農業和糧食、生態和環境為代價的工業化、城鎮化、農業現代化“三化”協調科學發展的路子。為實現這一目標，需要在10年內實現2500萬農村人口的“深層城市化”。深層城市化為什么是必要的？其難點在哪里？可以通過什么樣的途徑來解決？本文嘗試對這些問題展開探討。

一、河南“三化”不協調情況具有典型性

現代經濟發展被稱為工業化過程。目前世界銀行認定完成工業化的國家共有20個，主要是歐美日等發達國家。羅斯托（1960）、庫茲涅茨（1971）和世界銀行（1991）對這些國家100多年發展過程中經濟結構變化的規律進行研究，給出了不同發展階段的特點。2010年，中國人均國民收入達到4000美元，屬于中等收入國家，已經達到工業化的中后期階段。但從表1的數據看，中國與歷史上相同發展階段國家的情況對比，存在很大差異。

從表1中可以看出，中國第二產業產值比重明顯偏高，而第三產業顯著偏低。農業就業比例高于羅斯托標準16.7%，也就是說農業中存在大量的剩余勞動力，與此相對應的是城市人口在總人口中的比重低近10%。而河南和全國的數據相比，第二產業比重高10%，第三產業偏低14.5%，在第一產業中就業的人口多8.2%，城鎮化率低11.15%，和標準模式的偏離更為明顯，“三化”不協調具有顯著的典型性。

此外還有統計標準上的問題。按照中國目前的標準，在流入地居住半年以上的農民工（即具有農民身份的工人），都被統計為城市的“常住人口”，實際上他們并沒有城市戶籍，經常往返于城鄉之間，很多人在中年以后又返回農村，不享受城市居民的待遇，這種現象可以被稱為“淺層城市化”。這種不具有城市戶籍的農民工占全部城鎮人口的2/3左右（王道勇，2011），因此實際上中國城市化率更低。城市化嚴重滯后在河南已經帶來了一系列對糧食安全和經濟社會發展不利的影響。

二、深層城市化是“三化”

協調發展的關鍵點

歷史上工業化國家在經濟發展過程中，工業化、城市化和農業現代化是同步推進的。從就業結構上看，農民從效率低的農業轉向效率高的工業和服務業，創造更高的價值，獲得更高的收入，經濟發展水平迅速提高；從空間結構上看，人口從鄉村向城市集聚，公共服務和基礎設施的水平不斷提高，城市人口比重上升；同時由于農村人口向城市轉移，農業逐步實現規模經營和產業化運作，農業現代化水平不斷提高。

但中國的工業化具有一定的特殊性。在改革開放后30多年間，中國的區域經濟發展水平差異很大。勞動密集型加工出口制造業主要集中在東部沿海地區，對低技能勞動力的需求也集中在這些區域。作為1億人口的大省，河南農民外出務工人數一直居全國第一位。2003年，河南農村外出務工人員半年以上人員1300余萬人，2011年，河南農民工2500萬人，其中省外就業人數在一半左右①。

但就業地并沒有接納他們成為當地居民的制度安排。根據2007年深圳市委市政府重大調研課題的數據，2007年深圳非戶籍勞動者中，居住深圳時間3年以下的占80.8%，在深圳工作10年以上的僅占4.56%（王梅，2011）。據對蘇南和珠江三角洲地區的調查，農民工舉家在城鎮就業和居住的占20%，高達80%的農民工常年在城市就業，但處于沒有社會保障、沒有在城鎮定居、沒有丟掉土地的不穩定狀態（崔傳義，2007）；這樣勞動力需求在沿海地區和城市，勞動力供給在中西部農村，農民工不能把打工地當作自己的永久居住地，不僅經常性、季節性地返鄉，還把農村作為養老歸宿（蔡昉，2010）。也就是說，超過80%農民工的市民化，還是要靠戶籍所在地來解決。

作為外出務工人員主要輸出地的河南，一直擔負糧食主產區的使命，2011年生產糧食5500萬噸，占全國的1/10，其中小麥3000萬噸，占全國的1/4，但糧食增產穩產的壓力越來越大。河南有耕地1.2億畝，如果6000多萬農民分攤，每位農民不到2畝耕地。以目前的技術水平和河南每年夏秋兩種的情況，可以生產350公斤小麥和1500公斤紅薯，按照2011年小麥2元/公斤收購價②和紅薯1元/公斤③的收購價，可以獲得約4500元毛收入，再刨去機耕、種子、化肥等費用，每位農民每年的凈收入只有3500元左右。顯然農民依靠種糧食既不能實現充分就業也不能致富，所以年輕人選擇進城打工是必然的。有了打工收入的來源，加上留在農村的多是老人、孩子和婦女，在收益低的農業和土地上的投入很少，河南一些土地甚至出現了撂荒現象，目前土地利用率只有70%④。

由于進城打工的農民不能真正獲得市民的身份，還要保留土地作為老年的保障，用在城市掙得的錢在農村建房，村莊的規模不斷擴大。土地不能實現向種糧大戶的集中，在小面積的土地上無法進行大規模生產，也難以實施技術創新、市場營銷等現代產業組織方式，農業現代化根本無從談起。用把農民固著在土地上的方法不能實現糧食增產和糧食安全，保障國家糧食安全需要引入新的思路。

目前河南經濟面臨的挑戰和農村剩余人口多、城市化不徹底密切相關：小農經營難以實現農業現代化，糧食增產難度大；農民工不能真正享受市民待遇，城鄉收入差距大，難以支撐產業結構的升級。同時由于青年農民不能舉家遷往城市居住，還帶來留守兒童和農村老齡化等社會問題。河南要解決目前的難題，必須通過真正的城市化——深層城市化來引領“三化”協調發展。

三、中原經濟區深層城市化

需要解決的三個問題

根據規劃目標，中原經濟區將在2020年接近全國城市化的水平，城市化率提高15%，這意味著河南將在不到10年的時間里，實現1500萬人口的城市化，加上目前在城市中工作半年以上、被統計在城市人口中的1000余萬農民工和其家庭深層城市化（即身份轉化為市民、居住地固定在城市、本人和家庭完全享受城市待遇），河南平均每年要實現250萬以上人口的城市化。解決這一問題，必須要考慮土地、就業和社會保障三個方面的問題。

第一，農地和非農用地的矛盾。河南是中國的糧食主產省之一，1.2億畝耕地中有1.02億畝的基本農田，穩固糧食基礎需要耕地面積有數量上的保障。但另一方面，農村人口的轉移意味著城鎮要為這些人口提供居住、就業和配套的服務、娛樂設施等。每年250萬人口的城市化規模，按照目前城市占地的平均標準，每萬人需要1平方公里城市建成區，加上發展交通基礎設施，平均每年需要45萬畝土地。河南土地資源的制約，農和非農之間的土地矛盾很尖銳。

第二，提供就業崗位問題。就業是立身之本，如果城市中存在就業不足、甚至無業的農村人口，將導致進入城市人口的收入較低，城市化就是低質量的，拉美等國家出現的貧民窟現象就是這種城市化的直接表現。根據河南省農調隊的調查，2008年受金融危機的影響，大約550萬農村勞動力失去工作返回家鄉。如果這些農民工沒有穩定的工作，在失去土地保障的情況下，即使給他們和家屬提供城市居住條件，也會成為城市新的不穩定因素。所以創造就業崗位的重要性不言而喻。

第三，社會保障問題。城市住宅的價格高，中低收入的農民工無力購買住房；由于城市戶籍沒有放開，采取轉移人口臨時居住證的制度，轉移進入城市的農民人口得不到政府提供的教育、衛生、社保、低保等各方面公共服務（周天勇、張彌，2011）。農民工融入城市，要經歷戶籍的改變、職業的變遷、住房的安排、家庭的遷移、素質的提高等一系列步驟，最后才能實現從職業流動到社會流動的轉變，而這一系列的安排需要政府資金的投入。

根據《中國發展報告2010》數據，中國當前農民工市民化的平均成本在10萬元左右。以一個典型農民工在鄭州市民化為例進行實地調研和測算（透視，2011）表明，需要政府支出的社會保障資金約8萬元①，地級城市和縣級市的成本會低一些。以6萬元標準計算，每年250萬農民工的城市化，需要政府財政投入1500億元的資金。2010年河南省財政全部收入為2293.7億元，人均2000多元；而人口和河南差不多的廣東省，2010年財政收入為11842億元，是河南的5倍多。如果作為農民工流入大省的廣東尚不能負擔農民工城市化的成本，經濟落后的河南要實現這一目標，面臨的困難是可想而知的。

四、中原經濟區可以進行的探索

根據河南目前的情況，解決這三個方面的問題，除了要得到中央政府的大力支持之外，還必須利用先行先試的優勢，進行體制和機制上的創新。

第一，土地的整治和集約利用。根據前面的分析，實現河南既定目標的城市化，10年內還需要450萬畝地，這可以土地的集約利用來解決。河南農村的一些集體建設用地還存在粗放的現象。根據國家發改委的測算，目前河南鄉村建設用地一共占用了2360萬畝，人均248平方米，但按集約的規劃方案，每人只需要150平方米。如果把農村占用土地的人均248平方米降低到200平方米，可以騰出400多萬畝地，就可以實現供求平衡。現在的關鍵問題是需要有推進土地流轉和集約利用的制度設計，這可以嘗試通過三個步驟展開。

首先是根據城市化發展的需求，在保證耕地總量和質量的前提下，允許河南嘗試土地的占補動態平衡，而不是規定某塊土地只能是基本農田，不允許用于城市建設，因為這樣會使得臨近城市、具有良好基礎設施條件的土地得不到充分利用，造成土地資源的浪費。

其次是由政府建立“村莊整備基金”①，以加快一些小、散、遠村落人口的遷移，使這部分土地被整理復墾為耕地。與城市建設無關的農村，允許耕地流轉，復耕大面積基本農田中的宅地，給予合理補償。為鼓勵房主退出農村，政府應該以合理的價格收購復墾的宅地，并對其在城市購房給予一定的補貼，增強其在城鎮購買住房的支付能力；為使一些空心村能整體復墾，政府需要為村莊中少部分極低收入農民提供住宅。

再次是建立“人地”掛鉤機制，將城市擴張用地指標和城市接納、安置農村人口的數量相聯系，鼓勵城市積極吸納轉移農村勞動力。城市可以選擇在特定區域，建設保障性住房，使農民工能夠家人團聚，減少人口在城鄉之間的劇烈流動。省政府根據各城市吸納農民工人口定居的數量，每年給予一定的用地指標，出售用地指標的收入進入“村莊整備基金”，實現其周轉和良性循環。

這樣通過不斷整治、復墾農村村莊，用距離城市較遠、偏僻的空心村復耕的土地，置換城市周邊的土地，實現土地的集約開發。通過城鄉土地掛鉤以及節約、集約、挖潛，城市化的建設用地問題基本上可以得到解決。

第二，增加勞動力的省內就業崗位。河南第一產業從業人員過多，第二產業以資源密集型產業為主，不利于吸納就業，也不符合可持續發展的要求，必須改變這一狀況。區域經濟政策有“遷移人口到就業地”和“遷移企業到落后地區”兩種模式來解決低收入地區的就業問題。目前看來，河南遷移大量人口不現實，農村勞動力轉移根本之路還是省內轉移、省內就業，可行的思路就是河南抓住沿海產業結構調整的歷史機遇，積極承接產業轉移來增加省內就業。

2008年以來，河南利用外資151億美元，利用省外資金6795億元，2011年前三季度就利用省外資金3000億元②，創造了大量的就業機會，尤其是促進了農村中年以上富余勞動力的就業，提高了他們的收入水平。以“富寧畫框有限公司”為例，這個企業原來在深圳，但面臨原材料短缺和招工難問題。2008年將工廠遷移到河南洛寧后，不僅可以利用當地優質的沙拉楊等原材料，而且接納了幾百名30～50歲的婦女就業，每位職工年收入達到2萬元。

除了抓住沿海產業轉移的時機以外，河南還需要鼓勵返鄉農民工和本地居民創業，提供有利于創業的環境和條件，促進就業水平和質量的提高。

第三，多種途徑分擔城市化的社會保障成本。根據前面的測算，每年超過1500億元的城市化成本是河南自身難以負擔的，必須通過加大中央政府轉移支付、利用金融市場募集和機制創新的方法來解決。

首先要更多地爭取中央的轉移支付。從歷史的角度看，農民工為國家的發展做出了貢獻，解決他們的養老和保障問題國家負有一定的責任；從現實的角度看，解決好河南農村人口的轉移，關系到國家的糧食安全和社會穩定，因此，中央政府應該通過更大規模的轉移支付來幫助河南推動深層城市化進程。

其次是考慮發行城市化建設債券募集資金。城市化需要的部分資金在未來可以從減少保障支出、稅收等方式得到回收。河南省政府可以通過發行地方政府債券，募集城市化所需的住宅建設、公共基礎設施建設所需的資金，在未來經濟發展后以項目收入和財政收入進行償還。募集的資金通過建立“人錢”掛鉤機制，即根據各城市吸納農民工定居的規模，每年定向給予財政補助。

此外還要在機制上利用金融體系的支持，大幅度擴大廉租房和公租房供給規模，把自愿在城市落戶的農民工納入住房保障體系和援助范圍。對于購買城市經濟適用房、限價房的落戶農民工，通過政府對商業銀行補償的方式，采取降低首付款比例，延長還款期，契稅和利率優惠等政策，提高農民工的購買力。

五、結 語

中原經濟區的“城市化”，處于引領“三化協調發展”的地位，不僅要提高農村人口轉移的數量，在質量上也同中國30多年來一直存在的“淺層城市化”有根本的區別。這是一項艱巨的任務，中央給予中原經濟區“先行先試”的優勢，河南需要在土地、就業和社會保障這三個方面進行體制和 （下轉第84頁 ） （上接第21頁）機制創新，為未來中國的城市化提供新的思路。

[參考文獻]

[1]王道勇.“淺層城市化”與民工荒[J].決策，2011，4：66－67.

[2]王梅.深圳可率先推動農民市民化進程[J].開放導報，2011，2：24－25.

[3]崔傳義.進入新階段的農村勞動力轉移[J].中國農村經濟，2007，6：4－8.

[4]蔡昉.“民工荒”現象：成因及政策涵義分析[J].開放導報2010，4：5－10.

[5]周天勇，張彌.城鄉二元結構下中國城市化發展道路的選擇[J].財經問題研究，2011，3：3－8.

[6]透視.進城需要多少成本[R].決策，2011，9：29－31

① 河南日報：“河南：每100個農村外出務工人員有55人在省內就業”，2011.8.26.

② 河南日報：“河南啟動保護價敞開收小麥”，2011.9.6，2011年小麥保護價為1.9元/公斤，市場價格略高于保護價，為2元/公斤左右.

③ 河南經濟網：“客商等在郟縣地頭收紅薯”，2011.10.15，客商收購品相好的紅薯1元/公斤.

④ 糧油市場報：“王國強：河南耕地生產潛力還可增糧300億斤”，2011.5.15.

①主要包括：農民工隨遷子女教育成本（小學3252.2元，中學4931.3元，校舍3016.8元）；醫療保險：31.2元；基本養老保險：42049.3元；民政部門低保、醫療、婦幼保健、孤寡老師等保障79.1元；城市管理費用259.8元；保障性住房8696.9元，合計77361元。

①周天勇：允許耕地流轉，給進城農民補償，《東方早報》，2010.6.8.

②2011年11月11日郭庚茂省長答記者問.中原經濟區官方網站.