中原經(jīng)濟區(qū)深層城市化問題研究

[摘要]實現(xiàn)2500萬農(nóng)民的深層城市化，是中原經(jīng)濟區(qū)“三化協(xié)調(diào)發(fā)展”的關(guān)鍵點，這需要解決好土地、就業(yè)、社會保障三個方面的問題。中原經(jīng)濟區(qū)可以通過先行先試，充分利用支持政策、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和自身要素的特點，施行土地的集約利用，積極承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，鼓勵創(chuàng)業(yè)等政策，并通過多種渠道籌措所需資金，推動深層城市化的順利實現(xiàn)。

[關(guān)鍵詞]中原經(jīng)濟區(qū) “三化” 協(xié)調(diào)發(fā)展 深層城市化

[中圖分類號]F323 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1004-6623（2012）01-0018-04

[基金項目] 河南省科技廳軟科學(xué)項目“河南承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與制造業(yè)基地建設(shè)研究”（編號：112400450307）。

[作者簡介]馮超（1970－），女，河南唐河人，洛陽理工學(xué)院經(jīng)管系副教授，洛陽市應(yīng)用經(jīng)濟研究中心副主任，經(jīng)濟學(xué)博士，研究方向：區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展與科技創(chuàng)新。

中原經(jīng)濟區(qū)是以中原城市群為支撐，涵蓋河南全省，延及周邊的經(jīng)濟區(qū)域。河南作為中原經(jīng)濟區(qū)的主體，是人口大省，也是中國重要的糧食主產(chǎn)區(qū)，在保障國家糧食安全上負(fù)重要責(zé)任。中原經(jīng)濟區(qū)建設(shè)的核心任務(wù)就是積極探索一條不以犧牲農(nóng)業(yè)和糧食、生態(tài)和環(huán)境為代價的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化“三化”協(xié)調(diào)科學(xué)發(fā)展的路子。為實現(xiàn)這一目標(biāo)，需要在10年內(nèi)實現(xiàn)2500萬農(nóng)村人口的“深層城市化”。深層城市化為什么是必要的？其難點在哪里？可以通過什么樣的途徑來解決？本文嘗試對這些問題展開探討。

一、河南“三化”不協(xié)調(diào)情況具有典型性

現(xiàn)代經(jīng)濟發(fā)展被稱為工業(yè)化過程。目前世界銀行認(rèn)定完成工業(yè)化的國家共有20個，主要是歐美日等發(fā)達(dá)國家。羅斯托（1960）、庫茲涅茨（1971）和世界銀行（1991）對這些國家100多年發(fā)展過程中經(jīng)濟結(jié)構(gòu)變化的規(guī)律進(jìn)行研究，給出了不同發(fā)展階段的特點。2010年，中國人均國民收入達(dá)到4000美元，屬于中等收入國家，已經(jīng)達(dá)到工業(yè)化的中后期階段。但從表1的數(shù)據(jù)看，中國與歷史上相同發(fā)展階段國家的情況對比，存在很大差異。

從表1中可以看出，中國第二產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值比重明顯偏高，而第三產(chǎn)業(yè)顯著偏低。農(nóng)業(yè)就業(yè)比例高于羅斯托標(biāo)準(zhǔn)16.7%，也就是說農(nóng)業(yè)中存在大量的剩余勞動力，與此相對應(yīng)的是城市人口在總?cè)丝谥械谋戎氐徒?0%。而河南和全國的數(shù)據(jù)相比，第二產(chǎn)業(yè)比重高10%，第三產(chǎn)業(yè)偏低14.5%，在第一產(chǎn)業(yè)中就業(yè)的人口多8.2%，城鎮(zhèn)化率低11.15%，和標(biāo)準(zhǔn)模式的偏離更為明顯，“三化”不協(xié)調(diào)具有顯著的典型性。

此外還有統(tǒng)計標(biāo)準(zhǔn)上的問題。按照中國目前的標(biāo)準(zhǔn)，在流入地居住半年以上的農(nóng)民工（即具有農(nóng)民身份的工人），都被統(tǒng)計為城市的“常住人口”，實際上他們并沒有城市戶籍，經(jīng)常往返于城鄉(xiāng)之間，很多人在中年以后又返回農(nóng)村，不享受城市居民的待遇，這種現(xiàn)象可以被稱為“淺層城市化”。這種不具有城市戶籍的農(nóng)民工占全部城鎮(zhèn)人口的2/3左右（王道勇，2011），因此實際上中國城市化率更低。城市化嚴(yán)重滯后在河南已經(jīng)帶來了一系列對糧食安全和經(jīng)濟社會發(fā)展不利的影響。

二、深層城市化是“三化”

協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)鍵點

歷史上工業(yè)化國家在經(jīng)濟發(fā)展過程中，工業(yè)化、城市化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是同步推進(jìn)的。從就業(yè)結(jié)構(gòu)上看，農(nóng)民從效率低的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)向效率高的工業(yè)和服務(wù)業(yè)，創(chuàng)造更高的價值，獲得更高的收入，經(jīng)濟發(fā)展水平迅速提高；從空間結(jié)構(gòu)上看，人口從鄉(xiāng)村向城市集聚，公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施的水平不斷提高，城市人口比重上升；同時由于農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移，農(nóng)業(yè)逐步實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營和產(chǎn)業(yè)化運作，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平不斷提高。

但中國的工業(yè)化具有一定的特殊性。在改革開放后30多年間，中國的區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平差異很大。勞動密集型加工出口制造業(yè)主要集中在東部沿海地區(qū)，對低技能勞動力的需求也集中在這些區(qū)域。作為1億人口的大省，河南農(nóng)民外出務(wù)工人數(shù)一直居全國第一位。2003年，河南農(nóng)村外出務(wù)工人員半年以上人員1300余萬人，2011年，河南農(nóng)民工2500萬人，其中省外就業(yè)人數(shù)在一半左右①。

但就業(yè)地并沒有接納他們成為當(dāng)?shù)鼐用竦闹贫劝才拧８鶕?jù)2007年深圳市委市政府重大調(diào)研課題的數(shù)據(jù)，2007年深圳非戶籍勞動者中，居住深圳時間3年以下的占80.8%，在深圳工作10年以上的僅占4.56%（王梅，2011）。據(jù)對蘇南和珠江三角洲地區(qū)的調(diào)查，農(nóng)民工舉家在城鎮(zhèn)就業(yè)和居住的占20%，高達(dá)80%的農(nóng)民工常年在城市就業(yè)，但處于沒有社會保障、沒有在城鎮(zhèn)定居、沒有丟掉土地的不穩(wěn)定狀態(tài)（崔傳義，2007）；這樣勞動力需求在沿海地區(qū)和城市，勞動力供給在中西部農(nóng)村，農(nóng)民工不能把打工地當(dāng)作自己的永久居住地，不僅經(jīng)常性、季節(jié)性地返鄉(xiāng)，還把農(nóng)村作為養(yǎng)老歸宿（蔡昉，2010）。也就是說，超過80%農(nóng)民工的市民化，還是要靠戶籍所在地來解決。

作為外出務(wù)工人員主要輸出地的河南，一直擔(dān)負(fù)糧食主產(chǎn)區(qū)的使命，2011年生產(chǎn)糧食5500萬噸，占全國的1/10，其中小麥3000萬噸，占全國的1/4，但糧食增產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)的壓力越來越大。河南有耕地1.2億畝，如果6000多萬農(nóng)民分?jǐn)偅课晦r(nóng)民不到2畝耕地。以目前的技術(shù)水平和河南每年夏秋兩種的情況，可以生產(chǎn)350公斤小麥和1500公斤紅薯，按照2011年小麥2元/公斤收購價②和紅薯1元/公斤③的收購價，可以獲得約4500元毛收入，再刨去機耕、種子、化肥等費用，每位農(nóng)民每年的凈收入只有3500元左右。顯然農(nóng)民依靠種糧食既不能實現(xiàn)充分就業(yè)也不能致富，所以年輕人選擇進(jìn)城打工是必然的。有了打工收入的來源，加上留在農(nóng)村的多是老人、孩子和婦女，在收益低的農(nóng)業(yè)和土地上的投入很少，河南一些土地甚至出現(xiàn)了撂荒現(xiàn)象，目前土地利用率只有70%④。

由于進(jìn)城打工的農(nóng)民不能真正獲得市民的身份，還要保留土地作為老年的保障，用在城市掙得的錢在農(nóng)村建房，村莊的規(guī)模不斷擴大。土地不能實現(xiàn)向種糧大戶的集中，在小面積的土地上無法進(jìn)行大規(guī)模生產(chǎn)，也難以實施技術(shù)創(chuàng)新、市場營銷等現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)組織方式，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化根本無從談起。用把農(nóng)民固著在土地上的方法不能實現(xiàn)糧食增產(chǎn)和糧食安全，保障國家糧食安全需要引入新的思路。

目前河南經(jīng)濟面臨的挑戰(zhàn)和農(nóng)村剩余人口多、城市化不徹底密切相關(guān)：小農(nóng)經(jīng)營難以實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，糧食增產(chǎn)難度大；農(nóng)民工不能真正享受市民待遇，城鄉(xiāng)收入差距大，難以支撐產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級。同時由于青年農(nóng)民不能舉家遷往城市居住，還帶來留守兒童和農(nóng)村老齡化等社會問題。河南要解決目前的難題，必須通過真正的城市化——深層城市化來引領(lǐng)“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展。

三、中原經(jīng)濟區(qū)深層城市化

需要解決的三個問題

根據(jù)規(guī)劃目標(biāo)，中原經(jīng)濟區(qū)將在2020年接近全國城市化的水平，城市化率提高15%，這意味著河南將在不到10年的時間里，實現(xiàn)1500萬人口的城市化，加上目前在城市中工作半年以上、被統(tǒng)計在城市人口中的1000余萬農(nóng)民工和其家庭深層城市化（即身份轉(zhuǎn)化為市民、居住地固定在城市、本人和家庭完全享受城市待遇），河南平均每年要實現(xiàn)250萬以上人口的城市化。解決這一問題，必須要考慮土地、就業(yè)和社會保障三個方面的問題。

第一，農(nóng)地和非農(nóng)用地的矛盾。河南是中國的糧食主產(chǎn)省之一，1.2億畝耕地中有1.02億畝的基本農(nóng)田，穩(wěn)固糧食基礎(chǔ)需要耕地面積有數(shù)量上的保障。但另一方面，農(nóng)村人口的轉(zhuǎn)移意味著城鎮(zhèn)要為這些人口提供居住、就業(yè)和配套的服務(wù)、娛樂設(shè)施等。每年250萬人口的城市化規(guī)模，按照目前城市占地的平均標(biāo)準(zhǔn)，每萬人需要1平方公里城市建成區(qū)，加上發(fā)展交通基礎(chǔ)設(shè)施，平均每年需要45萬畝土地。河南土地資源的制約，農(nóng)和非農(nóng)之間的土地矛盾很尖銳。

第二，提供就業(yè)崗位問題。就業(yè)是立身之本，如果城市中存在就業(yè)不足、甚至無業(yè)的農(nóng)村人口，將導(dǎo)致進(jìn)入城市人口的收入較低，城市化就是低質(zhì)量的，拉美等國家出現(xiàn)的貧民窟現(xiàn)象就是這種城市化的直接表現(xiàn)。根據(jù)河南省農(nóng)調(diào)隊的調(diào)查，2008年受金融危機的影響，大約550萬農(nóng)村勞動力失去工作返回家鄉(xiāng)。如果這些農(nóng)民工沒有穩(wěn)定的工作，在失去土地保障的情況下，即使給他們和家屬提供城市居住條件，也會成為城市新的不穩(wěn)定因素。所以創(chuàng)造就業(yè)崗位的重要性不言而喻。

第三，社會保障問題。城市住宅的價格高，中低收入的農(nóng)民工無力購買住房；由于城市戶籍沒有放開，采取轉(zhuǎn)移人口臨時居住證的制度，轉(zhuǎn)移進(jìn)入城市的農(nóng)民人口得不到政府提供的教育、衛(wèi)生、社保、低保等各方面公共服務(wù)（周天勇、張彌，2011）。農(nóng)民工融入城市，要經(jīng)歷戶籍的改變、職業(yè)的變遷、住房的安排、家庭的遷移、素質(zhì)的提高等一系列步驟，最后才能實現(xiàn)從職業(yè)流動到社會流動的轉(zhuǎn)變，而這一系列的安排需要政府資金的投入。

根據(jù)《中國發(fā)展報告2010》數(shù)據(jù)，中國當(dāng)前農(nóng)民工市民化的平均成本在10萬元左右。以一個典型農(nóng)民工在鄭州市民化為例進(jìn)行實地調(diào)研和測算（透視，2011）表明，需要政府支出的社會保障資金約8萬元①，地級城市和縣級市的成本會低一些。以6萬元標(biāo)準(zhǔn)計算，每年250萬農(nóng)民工的城市化，需要政府財政投入1500億元的資金。2010年河南省財政全部收入為2293.7億元，人均2000多元；而人口和河南差不多的廣東省，2010年財政收入為11842億元，是河南的5倍多。如果作為農(nóng)民工流入大省的廣東尚不能負(fù)擔(dān)農(nóng)民工城市化的成本，經(jīng)濟落后的河南要實現(xiàn)這一目標(biāo)，面臨的困難是可想而知的。

四、中原經(jīng)濟區(qū)可以進(jìn)行的探索

根據(jù)河南目前的情況，解決這三個方面的問題，除了要得到中央政府的大力支持之外，還必須利用先行先試的優(yōu)勢，進(jìn)行體制和機制上的創(chuàng)新。

第一，土地的整治和集約利用。根據(jù)前面的分析，實現(xiàn)河南既定目標(biāo)的城市化，10年內(nèi)還需要450萬畝地，這可以土地的集約利用來解決。河南農(nóng)村的一些集體建設(shè)用地還存在粗放的現(xiàn)象。根據(jù)國家發(fā)改委的測算，目前河南鄉(xiāng)村建設(shè)用地一共占用了2360萬畝，人均248平方米，但按集約的規(guī)劃方案，每人只需要150平方米。如果把農(nóng)村占用土地的人均248平方米降低到200平方米，可以騰出400多萬畝地，就可以實現(xiàn)供求平衡。現(xiàn)在的關(guān)鍵問題是需要有推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)和集約利用的制度設(shè)計，這可以嘗試通過三個步驟展開。

首先是根據(jù)城市化發(fā)展的需求，在保證耕地總量和質(zhì)量的前提下，允許河南嘗試土地的占補動態(tài)平衡，而不是規(guī)定某塊土地只能是基本農(nóng)田，不允許用于城市建設(shè)，因為這樣會使得臨近城市、具有良好基礎(chǔ)設(shè)施條件的土地得不到充分利用，造成土地資源的浪費。

其次是由政府建立“村莊整備基金”①，以加快一些小、散、遠(yuǎn)村落人口的遷移，使這部分土地被整理復(fù)墾為耕地。與城市建設(shè)無關(guān)的農(nóng)村，允許耕地流轉(zhuǎn)，復(fù)耕大面積基本農(nóng)田中的宅地，給予合理補償。為鼓勵房主退出農(nóng)村，政府應(yīng)該以合理的價格收購復(fù)墾的宅地，并對其在城市購房給予一定的補貼，增強其在城鎮(zhèn)購買住房的支付能力；為使一些空心村能整體復(fù)墾，政府需要為村莊中少部分極低收入農(nóng)民提供住宅。

再次是建立“人地”掛鉤機制，將城市擴張用地指標(biāo)和城市接納、安置農(nóng)村人口的數(shù)量相聯(lián)系，鼓勵城市積極吸納轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動力。城市可以選擇在特定區(qū)域，建設(shè)保障性住房，使農(nóng)民工能夠家人團聚，減少人口在城鄉(xiāng)之間的劇烈流動。省政府根據(jù)各城市吸納農(nóng)民工人口定居的數(shù)量，每年給予一定的用地指標(biāo)，出售用地指標(biāo)的收入進(jìn)入“村莊整備基金”，實現(xiàn)其周轉(zhuǎn)和良性循環(huán)。

這樣通過不斷整治、復(fù)墾農(nóng)村村莊，用距離城市較遠(yuǎn)、偏僻的空心村復(fù)耕的土地，置換城市周邊的土地，實現(xiàn)土地的集約開發(fā)。通過城鄉(xiāng)土地掛鉤以及節(jié)約、集約、挖潛，城市化的建設(shè)用地問題基本上可以得到解決。

第二，增加勞動力的省內(nèi)就業(yè)崗位。河南第一產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員過多，第二產(chǎn)業(yè)以資源密集型產(chǎn)業(yè)為主，不利于吸納就業(yè)，也不符合可持續(xù)發(fā)展的要求，必須改變這一狀況。區(qū)域經(jīng)濟政策有“遷移人口到就業(yè)地”和“遷移企業(yè)到落后地區(qū)”兩種模式來解決低收入地區(qū)的就業(yè)問題。目前看來，河南遷移大量人口不現(xiàn)實，農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移根本之路還是省內(nèi)轉(zhuǎn)移、省內(nèi)就業(yè)，可行的思路就是河南抓住沿海產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的歷史機遇，積極承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移來增加省內(nèi)就業(yè)。

2008年以來，河南利用外資151億美元，利用省外資金6795億元，2011年前三季度就利用省外資金3000億元②，創(chuàng)造了大量的就業(yè)機會，尤其是促進(jìn)了農(nóng)村中年以上富余勞動力的就業(yè)，提高了他們的收入水平。以“富寧畫框有限公司”為例，這個企業(yè)原來在深圳，但面臨原材料短缺和招工難問題。2008年將工廠遷移到河南洛寧后，不僅可以利用當(dāng)?shù)貎?yōu)質(zhì)的沙拉楊等原材料，而且接納了幾百名30～50歲的婦女就業(yè)，每位職工年收入達(dá)到2萬元。

除了抓住沿海產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的時機以外，河南還需要鼓勵返鄉(xiāng)農(nóng)民工和本地居民創(chuàng)業(yè)，提供有利于創(chuàng)業(yè)的環(huán)境和條件，促進(jìn)就業(yè)水平和質(zhì)量的提高。

第三，多種途徑分擔(dān)城市化的社會保障成本。根據(jù)前面的測算，每年超過1500億元的城市化成本是河南自身難以負(fù)擔(dān)的，必須通過加大中央政府轉(zhuǎn)移支付、利用金融市場募集和機制創(chuàng)新的方法來解決。

首先要更多地爭取中央的轉(zhuǎn)移支付。從歷史的角度看，農(nóng)民工為國家的發(fā)展做出了貢獻(xiàn)，解決他們的養(yǎng)老和保障問題國家負(fù)有一定的責(zé)任；從現(xiàn)實的角度看，解決好河南農(nóng)村人口的轉(zhuǎn)移，關(guān)系到國家的糧食安全和社會穩(wěn)定，因此，中央政府應(yīng)該通過更大規(guī)模的轉(zhuǎn)移支付來幫助河南推動深層城市化進(jìn)程。

其次是考慮發(fā)行城市化建設(shè)債券募集資金。城市化需要的部分資金在未來可以從減少保障支出、稅收等方式得到回收。河南省政府可以通過發(fā)行地方政府債券，募集城市化所需的住宅建設(shè)、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需的資金，在未來經(jīng)濟發(fā)展后以項目收入和財政收入進(jìn)行償還。募集的資金通過建立“人錢”掛鉤機制，即根據(jù)各城市吸納農(nóng)民工定居的規(guī)模，每年定向給予財政補助。

此外還要在機制上利用金融體系的支持，大幅度擴大廉租房和公租房供給規(guī)模，把自愿在城市落戶的農(nóng)民工納入住房保障體系和援助范圍。對于購買城市經(jīng)濟適用房、限價房的落戶農(nóng)民工，通過政府對商業(yè)銀行補償?shù)姆绞剑扇〗档褪赘犊畋壤娱L還款期，契稅和利率優(yōu)惠等政策，提高農(nóng)民工的購買力。

五、結(jié) 語

中原經(jīng)濟區(qū)的“城市化”，處于引領(lǐng)“三化協(xié)調(diào)發(fā)展”的地位，不僅要提高農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移的數(shù)量，在質(zhì)量上也同中國30多年來一直存在的“淺層城市化”有根本的區(qū)別。這是一項艱巨的任務(wù)，中央給予中原經(jīng)濟區(qū)“先行先試”的優(yōu)勢，河南需要在土地、就業(yè)和社會保障這三個方面進(jìn)行體制和 （下轉(zhuǎn)第84頁 ） （上接第21頁）機制創(chuàng)新，為未來中國的城市化提供新的思路。

[參考文獻(xiàn)]

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[4]蔡昉.“民工荒”現(xiàn)象：成因及政策涵義分析[J].開放導(dǎo)報2010，4：5－10.

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[6]透視.進(jìn)城需要多少成本[R].決策，2011，9：29－31

① 河南日報：“河南：每100個農(nóng)村外出務(wù)工人員有55人在省內(nèi)就業(yè)”，2011.8.26.

② 河南日報：“河南啟動保護(hù)價敞開收小麥”，2011.9.6，2011年小麥保護(hù)價為1.9元/公斤，市場價格略高于保護(hù)價，為2元/公斤左右.

③ 河南經(jīng)濟網(wǎng)：“客商等在郟縣地頭收紅薯”，2011.10.15，客商收購品相好的紅薯1元/公斤.

④ 糧油市場報：“王國強：河南耕地生產(chǎn)潛力還可增糧300億斤”，2011.5.15.

①主要包括：農(nóng)民工隨遷子女教育成本（小學(xué)3252.2元，中學(xué)4931.3元，校舍3016.8元）；醫(yī)療保險：31.2元；基本養(yǎng)老保險：42049.3元；民政部門低保、醫(yī)療、婦幼保健、孤寡老師等保障79.1元；城市管理費用259.8元；保障性住房8696.9元，合計77361元。

①周天勇：允許耕地流轉(zhuǎn)，給進(jìn)城農(nóng)民補償，《東方早報》，2010.6.8.

②2011年11月11日郭庚茂省長答記者問.中原經(jīng)濟區(qū)官方網(wǎng)站.