國際比較:農民成為市民的制度安排

[摘要]農村勞動力向非農業部門轉移是個長期的必然的歷史進程。英國、美國、日本和巴西在農村人口城市化的過程中，工業化對農村勞動力產生強大拉力，農業的規模化、機械化則對農村人口城市化產生推力，土地制度的變革、自由遷徙權利的確立以及教育水平的提高，為農村人口城市化提供了前提和制度保障。中國現階段正處在農村人口高速向城市轉移的時期，需要充分借鑒其他各國農村人口城市化的經驗和教訓。

[關鍵詞] 城市化 工業化 市民化 制度

[中圖分類號]F323 [文獻標識碼]A [文章編號]1004-6623（2012）01-0029-04

[作者簡介]王梅（1969—），女，湖北襄樊人，綜合開發研究院（中國·深圳）公共政策與績效評估研究中心主任，副研究員，經濟學博士，研究方向：公共政策、區域經濟；周順波（1979—），湖北十堰人，綜合開發研究院（中國·深圳）研究咨詢部項目研究員，研究方向：城市社會學、社會調查及公共政策。

城市化與經濟發展有密切的聯系，它是伴隨著社會經濟的發展和農村勞動力向城市的大量轉移而形成的。本文從工業化角度分析了城市產業發展對農民市民化產生的拉力，從農業生產規模化、機械化角度分析了農業生產率提高對農民市民化產生的推力，以及總結了土地、人口管理、教育培訓等配套制度在農民市民化過程中所發揮的作用，為我國加快農民市民化進程提供借鑒。

一、工業化對農民進城產生了強大拉力

在農村人口城市化進程中，工業化始終是最重要的影響因素。英、美、日等國都是在工業化的同時實現了農村人口的城市化，巴西則由于實行“進口替代”的工業模式，導致本國工業無法產生充足的就業崗位，農村人口大規模向城市流動，就業崗位卻嚴重不足，從而導致了過度城市化，陷入“中等收入陷阱”。

英國的工業革命是推動農村勞動力轉移的決定性因素。19世紀英國建立了一大批工業城市，城市中迅速發展的第二、三產業需要大量的勞動力，為農村剩余勞動力提供廣泛的就業機會。另外，工業革命促進了交通運輸業的革命，交通的發展也為農村勞動力轉移創造了良好的物質條件。工業革命使英國的就業人口分布發生變化，農業就業比重迅速下降，城市人口比重迅速上升。到19世紀工業革命完成時，英國農民約占總人口的20%，基本實現了城市化。

美國19世紀末的工業革命帶動了整個國民經濟的起飛，推動了農村人口城市化。工業化一方面創造了大量的崗位空缺，吸引農村富余勞動力向城市流動；另一方面，也推動了交通事業的迅速發展，為加速農村勞動力轉移速度，拓寬農村勞動力的轉移范圍奠定了基礎。此外，工業化還帶來了農業生產方式的現代化，農業機械化程度迅速提高，使農業勞動力從土地上解放出來。三方合力導致了19世紀末期美國農村人口向城市大規模轉移。1870～1920年間，美國總勞動力隊伍擴大到了原來的3.2倍，其中非農勞動力隊伍擴大到原來的5倍，1920年，美國城市人口第一次超過農村人口，城市化水平達到51.2%。

日本的城市化與工業化是同步推進的。1956～1973年日本工業生產增長8.6倍，平均每年增長13.6%。從1950年左右開始，第一產業的就業人員急速減少，由1955年的41%下降到1970年的19.3%。農業勞動力年平均轉移遞增率為3.6%，致使一段時間內出現了勞動力供給不足的現象。二、三產業就業人口占總就業人口的比例從1946年的46.7%迅速上升到1970年的80.7%，城市人口比率從1955年的56%增加到1970年的72%，在不到15年的時間里，日本形成了以東京、大阪、名古屋為中心對人口極具吸引力的三大城市圈，達到了發達國家的城市化水平。

巴西的工業化則從另一面為農村人口城市化提供了借鑒。1940～1980年是巴西工業化的關鍵時期，也是實現快速城市化的階段。1967～1974年經濟年均增長速度達到10. 1%，創造了“巴西奇跡”。在此期間，巴西城市化水平年均增長高達10.1%，1970年城市人口第一次超過了農村人口，1980年城市化水平達到64%。巴西雖然通過工業化快速實現了城市化，但由于實行進口替代和強調發展重工業的戰略，導致就業結構與產業結構相脫節，城市經濟發展所創造出的就業機會遠遠滿足不了不斷擴張的就業需求。在失去土地被迫進城后，大批農民由于缺乏知識和技術，很難在現代工業部門中找到工作，導致城市貧民窟大量出現。

二、農業生產的規模化、

機械化是農民進城的重要推力

英美以及巴西在通過工業化拉動城市化的同時，工業化向農村滲透，農業出現規模化和機械化，大幅提高了農業生產效率，同時也導致農村出現了大批剩余勞動力。在此背景下，城市拉力和農村推力的共同作用導致了大量農村人口向城市轉移。從英、美的經驗來看，農業適度的規模化和機械化是促使農村人口向城市流動的重要條件。

英國農村人口真正實現大規模向城市轉移發生于工業革命期間。在14世紀中葉，英國農民占全國人口85%，17世紀中葉，農民仍占全國人口80%。工業革命瓦解了自產自銷的農業生產模式，農業耕作制度的改變、農業生產規模化程度提高、農業機械的采用，使農業勞動生產率明顯提高，大大加快了農村人口向城市流動。

美國早在19世紀30～40年代，已推廣使用新式農具和農業機械，開始農業半機械化和機械化。現代化大農業的發展，使得農業勞動生產率提高，從農業中解放出大量剩余勞動力，成為城市勞動力的來源。一方面由于農場兼并，小農大批破產，只得流入城市；另一方面，20 世紀20 年代前后，美國發生了一場農業革命，釋放出大批剩余勞動力，推動大批農村人口流入城市。

巴西從20世紀30年代起采取加速農業現代化以促進農業生產發展的政策，促使大莊園主逐漸轉變為市場經營的大農場主。但是，由于農村有大量無地農民可作為廉價勞動力，莊園主對農業機械化興趣不大，形成農業現代化的一大障礙，導致巴西農業的基礎十分薄弱。并且大莊園吸納農村剩余勞動力的能力極為有限，大批失去土地的農民處境艱難，只好向城市流動，造成過度城市化現象。

日本則在農業規模化、現代化方面采取了不同的措施。到20世紀70年代，日本農村就已基本實現了全面機械化，進入80年代后，日本已成為世界農業機械化水平最高的國家之一。但日本農業未實現規模化經營，農戶規模很小，農民不太愿意放棄小塊土地，“兼業化”現象十分普遍。由于農民兼業化，日本農村人口的比例高于英美等國家。

三、明確自由遷徙的權利，

為農民進城提供制度保障

農村人口城市化的過程也是自由遷徙權利明確的過程。自然經濟下的農民被束縛在土地上，莊園和勞役制使很多農民淪為農奴，沒有遷徙的自由，工業化則促使了農奴制的瓦解，并催生出一系列保障人口自由遷徙權利的法律和制度，為農村人口向城市流動提供了契機。

在英國，始于15世紀的圈地運動使許多自耕農喪失了土地，被迫向城市流動，失地進城的農民被看成流浪漢和“懶漢”。在“光榮革命”以后，英國政府對農村流動人口從兼用救濟和懲罰的政策逐步過渡到以救濟為主的政策。1795年開始對貧困人口實行政府補貼制度。工業革命開始后，由于對勞動力的大量需求，英國通過立法明確了人口自由遷徙的權利，消除了限制人口流動的制度障礙。

日本通過明治維新，消除了農村人口向城市流動存在的制度障礙。1869～1871年之間，取消了宮廷貴族、武士、農民、商人和賤人的官方劃分。1871年，日本政府廢除了幕府時代的戶籍制度，頒布了《戶籍法》，廢除了“士農工商”的封建身份的等級制度，賦予日本國民居住自由、遷徙自由和選擇職業的自由等一系列權利。其后，日本多次制定或修訂了《戶籍法》。戶籍管理制度的不斷完善，為日本農村勞動力轉移掃除了障礙。

美國作為一個移民國家，未經歷封建制度，開國時便建立在資本主義經濟基礎之上，農民享有自由遷徙的權利。但形成于17世紀的美國奴隸制度則束縛了黑人勞動力在全國范圍內的流動，美國通過南北戰爭消除了這一阻礙因素，促進了美國南部農業人口向城市的流動。

四、通過土地制度變革促進農民向城市集中

土地制度的變革是農業實現規模化和機械化的前提條件。美國的土地政策對促進農村勞動力的轉移起到了重要作用。1785年《土地令》的頒布，啟動了西部國有土地開發的進程，奠定了近代美國土地制度的基礎。19世紀后半期采用了多元化的以土地贈予為主的土地分配政策，主要包括贈予軍人土地、資助教育事業的贈地、對鐵路公司贈予土地等。在1881年前后，實行《宅地法》的地區分到宅地的人中50%～60%獲得了土地所有權。美國政府這些土地法律、條例的實施促進了東部地區的農民和城市失業勞動者，甚至歐洲的移民向西移動，加快了人口遷移速度。

日本在二戰后進行了農地改革，國家征用土地并廉價賣給農民。1951年《土地征用法》、1952年《農地法》等頒布，從法律上確立了農民所有制的永久地位。從1959年起，日本政府對《農地法》數次進行修改，先后頒布了《農地振興整備法》（1969）、《農地利用增進法》（1980）和《經營基礎強化法》（1995）。這些法令積極促進小型農戶勞動力向非農部門轉移，優化了土地資源的配置，也推動了農村勞動力轉移。

巴西則由于土地過度集中導致農村勞動力轉移負擔過重。大量失地農民就業教育及社會保障等方面的問題突出。為從土地這個源頭延緩過速發展的城市化，巴西政府曾頒布《土地法》，該法規定“政府有權依照法律條款通過公正賠償征收農村地產”，對荒蕪土地進行征收，并將征收的土地有償分配給無地和少地的農民。1999年，巴西政府增設了土地發展部；2003年啟動了“全國土地改革計劃”，但土地改革涉及巴西1/4人口（大農場主、牧場主、小地產農民和無地農民）的切身利益，這個難題一直未見太大改善。

五、加強教育培訓，

縮小城鄉勞動力的技能差距

通過教育培訓縮小城鄉勞動力之間的技能差距，是實現高水平城市化的重要舉措。

英國早在18世紀下半葉就出現了“星期日學校運動”，目的是對工人階級及其子弟進行一些基本的道德和文化教育。1833年英國議會通過兩萬英磅的撥款，由全國貧民教育促進會和不列顛和外國學校協會負責分配給所屬學校。1870年英國通過了《初等教育法》，由國家提供基本的初等教育。1876年頒布了《桑登法》，明確規定家長有義務使子女受到足夠的教育，否則將受到處罰。1880年頒布《芒德拉法》，規定全面實施強制入學制度。1899年，英國義務教育的年限已提升至12年。到1924年，英國工黨執政提出了“人人接受中等教育”的口號。英國的義務教育制度為農村人口向城市遷移提供了良好基礎。

日本自明治維新以來對國民教育非常重視。在二戰前，日本的義務教育就相當普及，己成為世界文盲率最低的國家之一。1947年，日本政府頒布了《基本教育法和學校教育法》，規定所有適齡人口的義務教育從6年延長至9年。1965年至1973年期間，日本的公共教育投資年均增長17 . 6%，超過了同期經濟增長率。20世紀80年代，普及了高中教育。日本政府也重視對農村的職業訓練制度，對農民進行職業技能培訓，使其適應工作環境并獲得勞動技能，農村勞動力和城市勞動力基本不存在差距。同時頒布了《偏遠地區教育振興法》、《孤島振興法》、《過疏地區特別措施法》等法律，以振興偏遠地區農村的教育，促進了偏遠農村地區勞動力的轉移。

六、各國實踐對我國農民市民化的啟示

1. 在產業升級的同時，注重發展勞動密集型產業。從上述各國的歷史來看，工業化是拉動農村勞動力轉移的根本動力，工業化進程直接決定著農村勞動力轉移的數量、速度和規模。當前中國仍處在工業化的中期階段，加之東、中、西部工業化程度嚴重不均衡，通過工業化推動城市化，拉動農村人口向城市轉移仍是我國相當一段時期內必須堅持的道路。在工業化的進程中，一方面要注重產業結構的調整和升級，發展資本和技術密集型產業，以便在國際競爭中獲取新的優勢；與此同時，必須注意產業結構和就業結構的協同，充分發揮我國勞動力資源豐富的優勢，避免對勞動密集型產業的打壓，防止片面強調發展重工業及一些資本和技術密集型產業，導致產業結構和就業機構脫節，從而落入中等收入陷阱。

2. 適時調整土地政策，促進農業勞動生產率提高。農業生產的規模化、機械化是農村人口轉移的重要推手，由于土地的規模經營、農業機械化和農業商品化導致農村剩余勞動力產生，從而為農村勞動力向城市轉移提供了基本前提。當前我國農業規模化、機械化的程度較低，根本的原因在于農村集體土地所有制對農地的流轉有制度約束，從而制約了農業的規模化和機械化。要推動農村人口有序向城市轉移，一方面要出臺農村土地流轉的制度，適當鼓勵專業農戶的規模化和機械化經營，使土地適度集中，減少農村勞動力兼業現象，從而提高農業生產效率；另一方面，也要防止農村土地過度集中，大量農村人口無序向城市轉移。

3. 統籌制定公共服務均等化政策，進一步消除制度壁壘。發達國家的歷史經驗表明，消除農村人口向城市流動的制度障礙能夠大大加快城市化的速度。我國收容遣送制度2003年被廢除后，農村人口自由遷徙的權利已經基本得到保障，但仍存在一些影響農村人口向城市流動的制度障礙及社會壁壘。比如戶籍管理制度以及與其相關的公共服務制度，形成了我國農民工市民化的障礙。要進一步消除養老、醫療等社會保障制度在城鄉之間的雙軌制，明確農民工子女異地接受教育的權利，消除部分城市對外來人口的歧視性條款或規定。

4. 增加農村職業技術教育比重，提高產業后備工人職業技能。教育培訓是農村勞動力順利轉移的內在條件。在繼續加強對城市農民工進行職業技術培訓的同時，還需要進一步加大農村職業技術教育力度。根據城市產業工人的技能需求，在農村增加職業技術教育比重，提高農村勞動力素質，縮小城鄉勞動力的技能差距，促使農村人口能夠適應從農業到非農產業的職業轉換，以及能夠跟上產業升級轉型的步伐，更好更快地融入城市生活。

5. 引導農民有序市民化，防止過度城市化現象。并不是農村人口進城就解決了農民問題，更重要的是需要解決就業崗位問題。如果進城農民缺乏就業機會，沒有社會保障，就只不過是由農村的貧困人口變為城市的貧困人口。因此，農民市民化是一個漸進過程，不能“運動式”解決市民化問題。城市需要大力發展非農產業，為農民進城創造更多的就業機會，并且引導農民有序流動，使農民在城里能夠長期穩定生存，真正實現城市化和農村人口的市民化。

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Institutional Arrangements of Migrant Workers Citizenization: An International Comparison

Wang Mei ， Zhou Shunbo

(China Development Institute， Guangdong Shenzhen 518029)

Abstract：Industrialization produced a strong pull for the rural labor force when UK， U.S.， Japan and Brazil in the process of urbanization. At the same time， concentration of land and mechanization of agriculture pushed village labors into the cities. There were still some other important factors affected the process of urbanization in these countries， such as the confirmation of the right of free migration， the change of land institution and the improvement of education in rural areas. China is in the high-speed urbanization stage， the urbanization history of these countries provides a reference and enlightenment for China.

Keywords：urbanization industrialization citizenization system

（收稿日期: 2012-01-09 責任編輯: 廖令鵬）