東莞:宜以區劃調整推動多中心組團發展

[摘要]我國行政區劃與城市發展有著密切關系。特殊的發展模式和“市轄鎮”行政架構導致東莞城市發展“四處開花”，分散發展。未來東莞實現多中心組團發展，關鍵是要加快實施以行政區劃調整為主導的新一輪行政管理體制改革，切實轉變32個鎮街“諸侯割據”局面。以行政區劃調整為主體的新一輪行政體制改革是一項系統工程，務必系統有序、分階段逐步推進。

[關鍵詞]區域一體化 區劃調整 多中心組團發展

[中圖分類號]F127 [文獻標識碼]A [文章編號]1004-6623（2012）01-0052-04

[作者簡介]胡青善（1975—），湖南耒陽人，東莞市社科聯（院）學術研究部副主任，研究方向：區域發展規劃與管理研究；辛華（1965—），遼寧鳳城人，綜合開發研究院（中國·深圳）城市資源平衡與產業發展研究中心主任，副研究員，博士，研究方向：城市資源與產業協調發展。

當前東莞加快轉型升級、建設幸福東莞所面臨的深層次問題，歸根結底都與管理體制機制尤其是“市轄鎮”的行政管理架構關系密切，需要依靠推行以區劃調整為主體的新一輪行政體制改革才可能解決。

一、當前我國正逐漸進入

新一輪行政區劃調整改革的關鍵期

隨著經濟社會的進一步發展，各地綜合體制改革試點如火如荼，上海的浦東新區、天津的濱海新區、重慶及深圳、順德的綜合體制改革都已取得顯著成效和重大進展。其中廣州、佛山、江門等市，為適應城市迅速擴張要求，解決行政區經濟對區域經濟一體化的梗阻問題，1990年以來展開了大規模行政區劃改革，將行政區周圍的縣或縣級市改為區，為構建多中心的組團城市格局創造條件。如早在2002年，佛山就撤銷了順德、南海、高明、三水4個縣級市，相應建立四個區。廣州為適應經濟與城市規模的不斷擴張，先后將番禺、花都撤市改區，將越秀、東山兩區合并，并新增設了南沙、蘿崗兩區，通過區劃調整理順了經濟與城市發展格局。近年來，深圳、順德分別實施了以大部制、區劃調整和村（居）管理創新為主要內容的行政管理體制改革，目前已完成試點并在地區范圍內鋪開推廣，取得了良好效果，引起了全社會的廣泛關注。事實證明，適應經濟與城市發展的管理要求，需要及時調整行政區劃，以此來促進資源整合、產業發展。

東莞于上世紀80年代通過縣升格為市形成的“市轄鎮”管理架構已明顯滯后于經濟社會和城市發展進程，難以適應區域一體化發展趨勢，阻礙了城市的組團發展，制約了經濟的可持續發展，亟需加快推進以簡政強鎮和村組改革為先導、以區劃調整為重點、以大部制改革為支撐的綜合型、系統性的行政管理體制改革。

二、多中心組團發展

是東莞城市高級化發展的戰略方向

東莞在上世紀90年代即提出組團式發展戰略，確定以莞城為中心，力圖通過發達的交通網絡將各鎮街作為衛星城連接起來，形成組團式發展。組團式發展戰略與當時的工業化階段總體相符，但東莞特殊的“市轄鎮”行政管理架構，決定了這種城市組團發展必然呈粗放分散發展格局，直接導致土地資源、空間資源及公共資源使用上的問題?！笆濉睍r期東莞城市要加快向高級化發展，就必須轉變城市傳統粗放分散發展格局，努力整合空間資源，優化空間布局，向適度集聚發展轉變，努力構建多中心緊湊型網絡組團城市。

1. 適應區域一體化和城市發展趨勢，必須走多中心組團道路。區域一體化已成為珠三角區域經濟社會與城市發展的主要任務。《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要(2008-2020)》及“五個一體化規劃”的加快實施，將推動珠三角各城市進入新一輪一體化發展格局，尤其隨著包括軌道交通等基礎設施的一體化加快推進，珠三角城市群的一體化發展乃至同城化步伐不斷加快。這將打破以地方行政中心為主導的城市發展格局。未來東莞要確立自身的發展優勢，就應按照區域一體化發展要求，搶抓新一輪的發展機遇，依托穗莞深、穗莞惠、廣深港、沿江高速、從莞高速等一系列新交通干線，著力強化市區-松山湖的中心地位，強化石龍、常平、虎門、塘廈等區域中心，及虎門港-望洪新興交通樞紐的服務功能和集聚力，增強參與區域一體化格局的競爭優勢。

2. 加快經濟和城市轉型升級，必須走多中心組團發展道路。東莞改革開放30年的發展，前20年屬于典型的工業化帶動城市化，城市進程包括基礎設施及生產生活服務都滯后于工業化進程；新世紀以來，東莞大力實施“五年見新城”，城市基礎設施不斷完善，城市環境大幅改善，城市生產及生活服務功能不斷增強，以服務業為主的城市發展逐漸上升為主導地位。2010年東莞人均GDP已超1萬美元，三次產業結構為0.5：51.4：48.2，服務業與工業規?；鞠喈敗Ρ儒X納里工業化發展階段劃分標準，東莞已進入工業化的中后期階段。國際金融危機以來，產業轉型升級成為東莞轉型的主題，但產業轉型最終必須依靠城市轉型升級為支撐，要求城市提供更好的生產、生活服務，要求城市優化功能布局和空間結構，創新發展環境?！笆濉币巹潟r期，城市高級化發展將是東莞加快轉型升級的戰略重點和主要任務，城市高級化面臨最突出的戰略任務則是要構建緊湊型的網絡組團結構。

3. 整合城市土地與空間資源，必須走多中心組團發展道路?！皵偞箫灐笔降挠芍行南蛑苓厰U散發展的城市發展模式由于過度集聚，導致交通堵塞等一系列“城市病”，城市發展難以為繼。近年來，廣州等大城市正加快向多中心組團格局轉變，力求以此解決城市過于集聚而產生的擁堵等諸多問題。東莞由于特殊的發展模式和管理體制原因，城市發展呈分散格局，避免了城市的過度集中，但這種分散格局，總體上屬于自發形成，缺乏整體有序的規劃。這種散亂必然容易產生包括土地和空間資源濫用、城市功能布局混雜、公共資源浪費嚴重等一系列問題。據2008年有關部門調研，東莞現有可利用的土地不足40萬畝，占全市總面積不到10%，按照目前每年消耗3萬畝計算，10年內東莞土地將消耗殆盡，這無疑直接影響了城市的可持續性發展。要解決這些問題，關鍵是要加快區劃調整，優化空間布局，切實構建多中心、多層次的網絡組團城市格局。

三、多中心組團發展

最大障礙在于“市轄鎮”體制架構

東莞城市分散格局與特殊的經濟發展模式（尤其集體經濟的發展）、“市轄鎮”行政管理架構、“市鎮村組”四輪驅動機制及32個鎮街的區劃設置密切相關。在現行體制背景下，各級地方政府作為一級利益主體和調控主體的地位非常突出，政府對經濟和城市發展發揮主導作用。東莞的各“市轄鎮”在區劃競爭過程中各自為政，也就必然形成32個經濟中心。

不可否認，東莞實施特殊的“以市帶鎮”的行政管理架構，具有精簡、少層次和發揮基層積極性的特點，有力推動了東莞經濟高速增長；尤其上世紀90年代以來，東莞為加快發展加工貿易經濟，鼓勵鎮村組乃至個人大興物業、招商引資，快速推動了經濟增長，東莞以物業資產投資管理為主的集體經濟規模占全省集體經濟的1/3強。

當工業化和城市化進入中后期階段后，東莞這種以物業租賃為主的基層集體經濟發展模式，無論與蘇南園區經濟模式或者與順德、南海以民營經濟為主導的發展模式比，都存在著諸多問題和較大差距。村組集體乃至個人的物業經濟依托土地資源，所投資建設的廠房及配套員工宿舍、園區、商鋪、個人出租屋等分散在各個村組范圍，普遍小而散亂，缺乏整體規劃，服務管理水平明顯不高，難以形成規模經濟效益，難以發展較高層次的產業。國際金融危機以來，東莞的加工貿易遭受重挫，許多中小企業關停，直接導致這些集體乃至個人的物業被閑置?？梢哉f，這種以物業經濟為主導的基層集體經濟，已難以適應更高層次的經濟和城市發展，直接制約了東莞產業的轉型升級，成為解決東莞經濟發展諸多問題尤其城市土地和空間資源整合的最大障礙。

因此，相比那些“攤大餅”發展的城市，東莞不是要分散發展，而是要轉變過于分散的各自為政的發展局面，適度集聚發展，以市中心和區域中心統籌發展周邊鎮，以鎮聯絡村組，從而形成網絡組團。未來要轉變這種過于分散的發展格局，就必須加快區劃調整，整合區域空間資源，優化功能布局，構建緊湊型多中心網絡組團城市格局。

由于發展路徑依賴、發展不平衡及集體經濟利益固化等種種原因，東莞的區劃調整從新世紀初提出至今，一直未能實現突破，從而在根本上制約了城市格局的調整，直接影響了城市土地、空間資源、產業布局的有效集聚整合及多中心網絡化組團式城市格局的形成。當前，加快推進區劃調整，總體上已具備了多方面有利因素。首先，當前國家和省正加快推進體制改革，周邊地區都已率先實施了以區劃調整為主的綜合體制改革，改革宏觀環境有利；其次，東莞粗放式的發展模式至今已經難以為繼，尤其經過國際金融危機的洗禮，全市上下都深刻認識到了傳統東莞發展模式的弊端，普遍意識到過于分散的行政區劃存在的弊端；第三，前期實施的集體經濟股份制、當前推進的簡政強鎮等諸多體制改革已為進一步實施區劃調整奠定了基礎。

四、推動多中心組團發展，

亟需加快實施新一輪行政體制改革

加快整合區域資源、優化城市空間結構和功能布局，推動城市向多中心網絡組團格局發展轉變。關鍵有三：其一，從轉變發展方式來看，必須抓住后危機時期產業調整及技術發展加快機遇，以園區港口經濟為重點平臺，推進產業集聚發展和產業空間布局的優化；其二，從城市規劃來看，務必抓住當前珠三角區域一體化發展機遇，以交通尤其軌道交通為帶動，強化片區規劃的引導作用，著力優化城市主體功能區布局；其三，從體制改革來看，務必加快推動區劃調整，強化基層社會管理職能，弱化基層經濟發展職能，著力構建與多中心組團格局相適應的行政管理架構和機制。

東莞實施行政綜合體制改革，要重點考慮四個方面：首先，基層改革是基礎。考慮到目前東莞發展面臨的基礎性問題（無論經濟發展方面還是社會建設方面）在于鎮村基層，因此，行政綜合體制改革，必須著力推動集體經濟轉型升級，解決村組集體經濟發展和社會建設所面臨的問題，要充分考慮基層發展實際，著眼于基層的長遠發展，強化區域集約統籌管理。其次，部門改革是動力。與區劃調整相配套，務必實施大部制改革，強化政府部門的宏觀統籌能力；第三，區劃調整是關鍵。區劃調整必須著眼于推動區域經濟一體化，加強區域統籌協調發展，著力發展組團經濟、構建多中心組團城市；第四，改革需系統有序分階段實施。要按照“分步驟分階段、先試點后推廣和由易而難”的原則逐步推進。

具體實施可分四個階段推進：

第一階段，重點實施簡政強鎮。強化區域中心鎮的主導作用，切實發揮中心鎮的主動性、能動性和服務功能，在整合鎮域內部空間資源的同時，充分發揮中心鎮中交通、服務等各方面的優勢，帶動并與周邊鎮形成協調發展局面。

第二階段，重點推進村（社）改革。積極推動集體經濟組織、村居自治、政務服務三分離，將村的行政管理、綜合服務與經濟管理職能分離，構建新型服務管理體系。按照“費隨事轉”的原則，推動政府部門服務職能下移，探索設立村、社區工作站承接政府服務管理職能，形成跨部門的綜合性服務管理模式。推動人、財、物向村、社區傾斜，加大公共服務購買力度，努力實現服務供給渠道多元化。

第三階段，實施大部制改革?？山梃b深圳、順德經驗，著力建立決策、執行、監督三種權力既相互制約又相互協調的運行機制。除公安局、教育局、民政局、司法局、審計局、口岸辦、臺辦等專項職能部門機構不做調整外，其他工作部門、直屬機構等都可納入調整范圍?？稍O置市發展和改革委員會、市科技工貿和信息化委員會、市財政委員會、市規劃和國土資源委員會、市人居環境委員會、市交通運輸委員會、市衛生和人口計劃生育委員會，主要承擔制定政策、規劃、標準等職能，并監督執行。

第四階段，實施區劃調整。東莞鎮級行政機構因為層級太低，經濟社會規模大，“小馬拉大車”，難以適應龐大的經濟城市及社會管理功能，必須實施行政區劃調整。目前，東莞實施區劃調整總體上有三種模式供選擇：一是重走老路。也就是現有的32個鎮區不動，增設5至6個區級政府。二是進行調整合并，實施“強心限肢”策略。三是學習深圳模式，不僅不合并反而將大鎮拆開，設多個街道辦和辦事處。據有關分析，第一種模式由于多了中間層，市級管理相對輕松，但由于涉及中央和省級事權，程序較為復雜，并且憑空增加一級政府，必然增加不少行政開支。第三種模式由于沒有像深圳那樣有中間區一級政府的統轄，在32個鎮基礎上再多分出街道辦事處，有違城區整合的大方向。目前選擇第二種模式可能比較有利，這既達到合并后資源的整合，同時又沒增加行政開支。近來，省編委針對東莞、中山的區劃調整特別下發了《關于進一步深化簡政強鎮事權改革的意見》，提出了“聯并升級扁平化改革”和“撤鎮建區扁平化改革”兩條路徑，并提出“新設的區不再設街道”，總體上屬于第二種模式。但這種模式也將面臨很大挑戰，主要是涉及人事變動和機構調整較大，牽涉到利益調整面廣，同時對各鎮街已形成的區域品牌如產業集群品牌發展不利。與這種模式相配套，必須著力推動村（社）撤并整合，強化村（社）發展基礎。對此，社會也有不同聲音，認為為避免改革受到較大阻力，影響基層社會穩定，也可考慮通過增設區級（縣級）行政機構，著重履行區域統籌協調和經濟與城市發展職能，同時繼續保留鎮級機構的社會管理和城市管理等方面服務職能，不斷優化區域功能布局，形成網絡組團發展格局。綜合考慮歷史傳統、地理位置、交通樞紐、經濟發展等各方面因素，重點要構建以市區為市中心，以虎門、石龍、常平、松山湖、虎門港為區域中心的6大片區的組團格局。六大片區聯合組建區級政府，重點履行經濟發展、城市規劃等方面的統籌協調功能。

區劃調整，由于牽涉多方利益，阻力很大。可在虎門港和水鄉片先行試點，然后在全市推廣。當前虎門港的開發建設已逐步完成了港口碼頭階段的建設，進入港口工業和港口城市的開發建設階段，亟需統籌土地資源、統一規劃城市的基礎設施，增強城市的服務功能，為此必須統籌規劃幾個鎮的資源，防止進一步分散發展。水鄉片鎮區開發較晚且土地資源比較豐富，洪梅、望牛墩、麻涌、道滘、沙田幾個鎮都相對比較落后，各鎮之間發展差距總體不大，各鎮為加快發展，具體操作，可先由虎門港聯合相關幾個鎮成立經濟城市協調發展委員會，統籌虎門港與水鄉片的經濟和城市發展。

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Dongguan: a Multi-Center Approach for Growth Based on Urban Planning Revision

Hu Qingshan，Xi Hua

(Dongguan Social Sciences Association， Guangdong Dongguan 523083;

China Development Institute， Guangdong Shenzhen 518029)

Abstract: District Administration Structure adjustment closely relates to urban development in our country. The special development mode of Dongguan and its \"Municipal town\" administrative structure made Dongguan a scattered city with various towns in different development patterns. In reforming this decentralized situation to realize regional integration and multi-center development structure in the near future， the key cutting-in is to accelerate the implementation of the new dominant \"District Administration Structure\" and fundamentally transform the \"Feudal rule\" situation of the 32 towns. The transformation of \"town to district\" administration structure is a systematic project of the new round administrative structure reform， which ought to be carried on orderly，systematically with gradual steps and progresses.

Keywords: regional integration District Administration Adjustment Multi-center development structure

（收稿日期: 2011-12-15 責任編輯: 垠 喜）