東莞:宜以區(qū)劃調(diào)整推動多中心組團發(fā)展

[摘要]我國行政區(qū)劃與城市發(fā)展有著密切關(guān)系。特殊的發(fā)展模式和“市轄鎮(zhèn)”行政架構(gòu)導(dǎo)致東莞城市發(fā)展“四處開花”，分散發(fā)展。未來東莞實現(xiàn)多中心組團發(fā)展，關(guān)鍵是要加快實施以行政區(qū)劃調(diào)整為主導(dǎo)的新一輪行政管理體制改革，切實轉(zhuǎn)變32個鎮(zhèn)街“諸侯割據(jù)”局面。以行政區(qū)劃調(diào)整為主體的新一輪行政體制改革是一項系統(tǒng)工程，務(wù)必系統(tǒng)有序、分階段逐步推進。

[關(guān)鍵詞]區(qū)域一體化 區(qū)劃調(diào)整 多中心組團發(fā)展

[中圖分類號]F127 [文獻標(biāo)識碼]A [文章編號]1004-6623（2012）01-0052-04

[作者簡介]胡青善（1975—），湖南耒陽人，東莞市社科聯(lián)（院）學(xué)術(shù)研究部副主任，研究方向：區(qū)域發(fā)展規(guī)劃與管理研究；辛華（1965—），遼寧鳳城人，綜合開發(fā)研究院（中國·深圳）城市資源平衡與產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究中心主任，副研究員，博士，研究方向：城市資源與產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展。

當(dāng)前東莞加快轉(zhuǎn)型升級、建設(shè)幸福東莞所面臨的深層次問題，歸根結(jié)底都與管理體制機制尤其是“市轄鎮(zhèn)”的行政管理架構(gòu)關(guān)系密切，需要依靠推行以區(qū)劃調(diào)整為主體的新一輪行政體制改革才可能解決。

一、當(dāng)前我國正逐漸進入

新一輪行政區(qū)劃調(diào)整改革的關(guān)鍵期

隨著經(jīng)濟社會的進一步發(fā)展，各地綜合體制改革試點如火如荼，上海的浦東新區(qū)、天津的濱海新區(qū)、重慶及深圳、順德的綜合體制改革都已取得顯著成效和重大進展。其中廣州、佛山、江門等市，為適應(yīng)城市迅速擴張要求，解決行政區(qū)經(jīng)濟對區(qū)域經(jīng)濟一體化的梗阻問題，1990年以來展開了大規(guī)模行政區(qū)劃改革，將行政區(qū)周圍的縣或縣級市改為區(qū)，為構(gòu)建多中心的組團城市格局創(chuàng)造條件。如早在2002年，佛山就撤銷了順德、南海、高明、三水4個縣級市，相應(yīng)建立四個區(qū)。廣州為適應(yīng)經(jīng)濟與城市規(guī)模的不斷擴張，先后將番禺、花都撤市改區(qū)，將越秀、東山兩區(qū)合并，并新增設(shè)了南沙、蘿崗兩區(qū)，通過區(qū)劃調(diào)整理順了經(jīng)濟與城市發(fā)展格局。近年來，深圳、順德分別實施了以大部制、區(qū)劃調(diào)整和村（居）管理創(chuàng)新為主要內(nèi)容的行政管理體制改革，目前已完成試點并在地區(qū)范圍內(nèi)鋪開推廣，取得了良好效果，引起了全社會的廣泛關(guān)注。事實證明，適應(yīng)經(jīng)濟與城市發(fā)展的管理要求，需要及時調(diào)整行政區(qū)劃，以此來促進資源整合、產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

東莞于上世紀(jì)80年代通過縣升格為市形成的“市轄鎮(zhèn)”管理架構(gòu)已明顯滯后于經(jīng)濟社會和城市發(fā)展進程，難以適應(yīng)區(qū)域一體化發(fā)展趨勢，阻礙了城市的組團發(fā)展，制約了經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，亟需加快推進以簡政強鎮(zhèn)和村組改革為先導(dǎo)、以區(qū)劃調(diào)整為重點、以大部制改革為支撐的綜合型、系統(tǒng)性的行政管理體制改革。

二、多中心組團發(fā)展

是東莞城市高級化發(fā)展的戰(zhàn)略方向

東莞在上世紀(jì)90年代即提出組團式發(fā)展戰(zhàn)略，確定以莞城為中心，力圖通過發(fā)達的交通網(wǎng)絡(luò)將各鎮(zhèn)街作為衛(wèi)星城連接起來，形成組團式發(fā)展。組團式發(fā)展戰(zhàn)略與當(dāng)時的工業(yè)化階段總體相符，但東莞特殊的“市轄鎮(zhèn)”行政管理架構(gòu)，決定了這種城市組團發(fā)展必然呈粗放分散發(fā)展格局，直接導(dǎo)致土地資源、空間資源及公共資源使用上的問題。“十二五”時期東莞城市要加快向高級化發(fā)展，就必須轉(zhuǎn)變城市傳統(tǒng)粗放分散發(fā)展格局，努力整合空間資源，優(yōu)化空間布局，向適度集聚發(fā)展轉(zhuǎn)變，努力構(gòu)建多中心緊湊型網(wǎng)絡(luò)組團城市。

1. 適應(yīng)區(qū)域一體化和城市發(fā)展趨勢，必須走多中心組團道路。區(qū)域一體化已成為珠三角區(qū)域經(jīng)濟社會與城市發(fā)展的主要任務(wù)。《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要(2008-2020)》及“五個一體化規(guī)劃”的加快實施，將推動珠三角各城市進入新一輪一體化發(fā)展格局，尤其隨著包括軌道交通等基礎(chǔ)設(shè)施的一體化加快推進，珠三角城市群的一體化發(fā)展乃至同城化步伐不斷加快。這將打破以地方行政中心為主導(dǎo)的城市發(fā)展格局。未來東莞要確立自身的發(fā)展優(yōu)勢，就應(yīng)按照區(qū)域一體化發(fā)展要求，搶抓新一輪的發(fā)展機遇，依托穗莞深、穗莞惠、廣深港、沿江高速、從莞高速等一系列新交通干線，著力強化市區(qū)-松山湖的中心地位，強化石龍、常平、虎門、塘廈等區(qū)域中心，及虎門港-望洪新興交通樞紐的服務(wù)功能和集聚力，增強參與區(qū)域一體化格局的競爭優(yōu)勢。

2. 加快經(jīng)濟和城市轉(zhuǎn)型升級，必須走多中心組團發(fā)展道路。東莞改革開放30年的發(fā)展，前20年屬于典型的工業(yè)化帶動城市化，城市進程包括基礎(chǔ)設(shè)施及生產(chǎn)生活服務(wù)都滯后于工業(yè)化進程；新世紀(jì)以來，東莞大力實施“五年見新城”，城市基礎(chǔ)設(shè)施不斷完善，城市環(huán)境大幅改善，城市生產(chǎn)及生活服務(wù)功能不斷增強，以服務(wù)業(yè)為主的城市發(fā)展逐漸上升為主導(dǎo)地位。2010年東莞人均GDP已超1萬美元，三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)為0.5：51.4：48.2，服務(wù)業(yè)與工業(yè)規(guī)模基本相當(dāng)。對比錢納里工業(yè)化發(fā)展階段劃分標(biāo)準(zhǔn)，東莞已進入工業(yè)化的中后期階段。國際金融危機以來，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級成為東莞轉(zhuǎn)型的主題，但產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型最終必須依靠城市轉(zhuǎn)型升級為支撐，要求城市提供更好的生產(chǎn)、生活服務(wù)，要求城市優(yōu)化功能布局和空間結(jié)構(gòu)，創(chuàng)新發(fā)展環(huán)境。“十二五”規(guī)劃時期，城市高級化發(fā)展將是東莞加快轉(zhuǎn)型升級的戰(zhàn)略重點和主要任務(wù)，城市高級化面臨最突出的戰(zhàn)略任務(wù)則是要構(gòu)建緊湊型的網(wǎng)絡(luò)組團結(jié)構(gòu)。

3. 整合城市土地與空間資源，必須走多中心組團發(fā)展道路。“攤大餅”式的由中心向周邊擴散發(fā)展的城市發(fā)展模式由于過度集聚，導(dǎo)致交通堵塞等一系列“城市病”，城市發(fā)展難以為繼。近年來，廣州等大城市正加快向多中心組團格局轉(zhuǎn)變，力求以此解決城市過于集聚而產(chǎn)生的擁堵等諸多問題。東莞由于特殊的發(fā)展模式和管理體制原因，城市發(fā)展呈分散格局，避免了城市的過度集中，但這種分散格局，總體上屬于自發(fā)形成，缺乏整體有序的規(guī)劃。這種散亂必然容易產(chǎn)生包括土地和空間資源濫用、城市功能布局混雜、公共資源浪費嚴(yán)重等一系列問題。據(jù)2008年有關(guān)部門調(diào)研，東莞現(xiàn)有可利用的土地不足40萬畝，占全市總面積不到10%，按照目前每年消耗3萬畝計算，10年內(nèi)東莞土地將消耗殆盡，這無疑直接影響了城市的可持續(xù)性發(fā)展。要解決這些問題，關(guān)鍵是要加快區(qū)劃調(diào)整，優(yōu)化空間布局，切實構(gòu)建多中心、多層次的網(wǎng)絡(luò)組團城市格局。

三、多中心組團發(fā)展

最大障礙在于“市轄鎮(zhèn)”體制架構(gòu)

東莞城市分散格局與特殊的經(jīng)濟發(fā)展模式（尤其集體經(jīng)濟的發(fā)展）、“市轄鎮(zhèn)”行政管理架構(gòu)、“市鎮(zhèn)村組”四輪驅(qū)動機制及32個鎮(zhèn)街的區(qū)劃設(shè)置密切相關(guān)。在現(xiàn)行體制背景下，各級地方政府作為一級利益主體和調(diào)控主體的地位非常突出，政府對經(jīng)濟和城市發(fā)展發(fā)揮主導(dǎo)作用。東莞的各“市轄鎮(zhèn)”在區(qū)劃競爭過程中各自為政，也就必然形成32個經(jīng)濟中心。

不可否認，東莞實施特殊的“以市帶鎮(zhèn)”的行政管理架構(gòu)，具有精簡、少層次和發(fā)揮基層積極性的特點，有力推動了東莞經(jīng)濟高速增長；尤其上世紀(jì)90年代以來，東莞為加快發(fā)展加工貿(mào)易經(jīng)濟，鼓勵鎮(zhèn)村組乃至個人大興物業(yè)、招商引資，快速推動了經(jīng)濟增長，東莞以物業(yè)資產(chǎn)投資管理為主的集體經(jīng)濟規(guī)模占全省集體經(jīng)濟的1/3強。

當(dāng)工業(yè)化和城市化進入中后期階段后，東莞這種以物業(yè)租賃為主的基層集體經(jīng)濟發(fā)展模式，無論與蘇南園區(qū)經(jīng)濟模式或者與順德、南海以民營經(jīng)濟為主導(dǎo)的發(fā)展模式比，都存在著諸多問題和較大差距。村組集體乃至個人的物業(yè)經(jīng)濟依托土地資源，所投資建設(shè)的廠房及配套員工宿舍、園區(qū)、商鋪、個人出租屋等分散在各個村組范圍，普遍小而散亂，缺乏整體規(guī)劃，服務(wù)管理水平明顯不高，難以形成規(guī)模經(jīng)濟效益，難以發(fā)展較高層次的產(chǎn)業(yè)。國際金融危機以來，東莞的加工貿(mào)易遭受重挫，許多中小企業(yè)關(guān)停，直接導(dǎo)致這些集體乃至個人的物業(yè)被閑置。可以說，這種以物業(yè)經(jīng)濟為主導(dǎo)的基層集體經(jīng)濟，已難以適應(yīng)更高層次的經(jīng)濟和城市發(fā)展，直接制約了東莞產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級，成為解決東莞經(jīng)濟發(fā)展諸多問題尤其城市土地和空間資源整合的最大障礙。

因此，相比那些“攤大餅”發(fā)展的城市，東莞不是要分散發(fā)展，而是要轉(zhuǎn)變過于分散的各自為政的發(fā)展局面，適度集聚發(fā)展，以市中心和區(qū)域中心統(tǒng)籌發(fā)展周邊鎮(zhèn)，以鎮(zhèn)聯(lián)絡(luò)村組，從而形成網(wǎng)絡(luò)組團。未來要轉(zhuǎn)變這種過于分散的發(fā)展格局，就必須加快區(qū)劃調(diào)整，整合區(qū)域空間資源，優(yōu)化功能布局，構(gòu)建緊湊型多中心網(wǎng)絡(luò)組團城市格局。

由于發(fā)展路徑依賴、發(fā)展不平衡及集體經(jīng)濟利益固化等種種原因，東莞的區(qū)劃調(diào)整從新世紀(jì)初提出至今，一直未能實現(xiàn)突破，從而在根本上制約了城市格局的調(diào)整，直接影響了城市土地、空間資源、產(chǎn)業(yè)布局的有效集聚整合及多中心網(wǎng)絡(luò)化組團式城市格局的形成。當(dāng)前，加快推進區(qū)劃調(diào)整，總體上已具備了多方面有利因素。首先，當(dāng)前國家和省正加快推進體制改革，周邊地區(qū)都已率先實施了以區(qū)劃調(diào)整為主的綜合體制改革，改革宏觀環(huán)境有利；其次，東莞粗放式的發(fā)展模式至今已經(jīng)難以為繼，尤其經(jīng)過國際金融危機的洗禮，全市上下都深刻認識到了傳統(tǒng)東莞發(fā)展模式的弊端，普遍意識到過于分散的行政區(qū)劃存在的弊端；第三，前期實施的集體經(jīng)濟股份制、當(dāng)前推進的簡政強鎮(zhèn)等諸多體制改革已為進一步實施區(qū)劃調(diào)整奠定了基礎(chǔ)。

四、推動多中心組團發(fā)展，

亟需加快實施新一輪行政體制改革

加快整合區(qū)域資源、優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)和功能布局，推動城市向多中心網(wǎng)絡(luò)組團格局發(fā)展轉(zhuǎn)變。關(guān)鍵有三：其一，從轉(zhuǎn)變發(fā)展方式來看，必須抓住后危機時期產(chǎn)業(yè)調(diào)整及技術(shù)發(fā)展加快機遇，以園區(qū)港口經(jīng)濟為重點平臺，推進產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展和產(chǎn)業(yè)空間布局的優(yōu)化；其二，從城市規(guī)劃來看，務(wù)必抓住當(dāng)前珠三角區(qū)域一體化發(fā)展機遇，以交通尤其軌道交通為帶動，強化片區(qū)規(guī)劃的引導(dǎo)作用，著力優(yōu)化城市主體功能區(qū)布局；其三，從體制改革來看，務(wù)必加快推動區(qū)劃調(diào)整，強化基層社會管理職能，弱化基層經(jīng)濟發(fā)展職能，著力構(gòu)建與多中心組團格局相適應(yīng)的行政管理架構(gòu)和機制。

東莞實施行政綜合體制改革，要重點考慮四個方面：首先，基層改革是基礎(chǔ)。考慮到目前東莞發(fā)展面臨的基礎(chǔ)性問題（無論經(jīng)濟發(fā)展方面還是社會建設(shè)方面）在于鎮(zhèn)村基層，因此，行政綜合體制改革，必須著力推動集體經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級，解決村組集體經(jīng)濟發(fā)展和社會建設(shè)所面臨的問題，要充分考慮基層發(fā)展實際，著眼于基層的長遠發(fā)展，強化區(qū)域集約統(tǒng)籌管理。其次，部門改革是動力。與區(qū)劃調(diào)整相配套，務(wù)必實施大部制改革，強化政府部門的宏觀統(tǒng)籌能力；第三，區(qū)劃調(diào)整是關(guān)鍵。區(qū)劃調(diào)整必須著眼于推動區(qū)域經(jīng)濟一體化，加強區(qū)域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展，著力發(fā)展組團經(jīng)濟、構(gòu)建多中心組團城市；第四，改革需系統(tǒng)有序分階段實施。要按照“分步驟分階段、先試點后推廣和由易而難”的原則逐步推進。

具體實施可分四個階段推進：

第一階段，重點實施簡政強鎮(zhèn)。強化區(qū)域中心鎮(zhèn)的主導(dǎo)作用，切實發(fā)揮中心鎮(zhèn)的主動性、能動性和服務(wù)功能，在整合鎮(zhèn)域內(nèi)部空間資源的同時，充分發(fā)揮中心鎮(zhèn)中交通、服務(wù)等各方面的優(yōu)勢，帶動并與周邊鎮(zhèn)形成協(xié)調(diào)發(fā)展局面。

第二階段，重點推進村（社）改革。積極推動集體經(jīng)濟組織、村居自治、政務(wù)服務(wù)三分離，將村的行政管理、綜合服務(wù)與經(jīng)濟管理職能分離，構(gòu)建新型服務(wù)管理體系。按照“費隨事轉(zhuǎn)”的原則，推動政府部門服務(wù)職能下移，探索設(shè)立村、社區(qū)工作站承接政府服務(wù)管理職能，形成跨部門的綜合性服務(wù)管理模式。推動人、財、物向村、社區(qū)傾斜，加大公共服務(wù)購買力度，努力實現(xiàn)服務(wù)供給渠道多元化。

第三階段，實施大部制改革。可借鑒深圳、順德經(jīng)驗，著力建立決策、執(zhí)行、監(jiān)督三種權(quán)力既相互制約又相互協(xié)調(diào)的運行機制。除公安局、教育局、民政局、司法局、審計局、口岸辦、臺辦等專項職能部門機構(gòu)不做調(diào)整外，其他工作部門、直屬機構(gòu)等都可納入調(diào)整范圍。可設(shè)置市發(fā)展和改革委員會、市科技工貿(mào)和信息化委員會、市財政委員會、市規(guī)劃和國土資源委員會、市人居環(huán)境委員會、市交通運輸委員會、市衛(wèi)生和人口計劃生育委員會，主要承擔(dān)制定政策、規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)等職能，并監(jiān)督執(zhí)行。

第四階段，實施區(qū)劃調(diào)整。東莞鎮(zhèn)級行政機構(gòu)因為層級太低，經(jīng)濟社會規(guī)模大，“小馬拉大車”，難以適應(yīng)龐大的經(jīng)濟城市及社會管理功能，必須實施行政區(qū)劃調(diào)整。目前，東莞實施區(qū)劃調(diào)整總體上有三種模式供選擇：一是重走老路。也就是現(xiàn)有的32個鎮(zhèn)區(qū)不動，增設(shè)5至6個區(qū)級政府。二是進行調(diào)整合并，實施“強心限肢”策略。三是學(xué)習(xí)深圳模式，不僅不合并反而將大鎮(zhèn)拆開，設(shè)多個街道辦和辦事處。據(jù)有關(guān)分析，第一種模式由于多了中間層，市級管理相對輕松，但由于涉及中央和省級事權(quán)，程序較為復(fù)雜，并且憑空增加一級政府，必然增加不少行政開支。第三種模式由于沒有像深圳那樣有中間區(qū)一級政府的統(tǒng)轄，在32個鎮(zhèn)基礎(chǔ)上再多分出街道辦事處，有違城區(qū)整合的大方向。目前選擇第二種模式可能比較有利，這既達到合并后資源的整合，同時又沒增加行政開支。近來，省編委針對東莞、中山的區(qū)劃調(diào)整特別下發(fā)了《關(guān)于進一步深化簡政強鎮(zhèn)事權(quán)改革的意見》，提出了“聯(lián)并升級扁平化改革”和“撤鎮(zhèn)建區(qū)扁平化改革”兩條路徑，并提出“新設(shè)的區(qū)不再設(shè)街道”，總體上屬于第二種模式。但這種模式也將面臨很大挑戰(zhàn)，主要是涉及人事變動和機構(gòu)調(diào)整較大，牽涉到利益調(diào)整面廣，同時對各鎮(zhèn)街已形成的區(qū)域品牌如產(chǎn)業(yè)集群品牌發(fā)展不利。與這種模式相配套，必須著力推動村（社）撤并整合，強化村（社）發(fā)展基礎(chǔ)。對此，社會也有不同聲音，認為為避免改革受到較大阻力，影響基層社會穩(wěn)定，也可考慮通過增設(shè)區(qū)級（縣級）行政機構(gòu)，著重履行區(qū)域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和經(jīng)濟與城市發(fā)展職能，同時繼續(xù)保留鎮(zhèn)級機構(gòu)的社會管理和城市管理等方面服務(wù)職能，不斷優(yōu)化區(qū)域功能布局，形成網(wǎng)絡(luò)組團發(fā)展格局。綜合考慮歷史傳統(tǒng)、地理位置、交通樞紐、經(jīng)濟發(fā)展等各方面因素，重點要構(gòu)建以市區(qū)為市中心，以虎門、石龍、常平、松山湖、虎門港為區(qū)域中心的6大片區(qū)的組團格局。六大片區(qū)聯(lián)合組建區(qū)級政府，重點履行經(jīng)濟發(fā)展、城市規(guī)劃等方面的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)功能。

區(qū)劃調(diào)整，由于牽涉多方利益，阻力很大。可在虎門港和水鄉(xiāng)片先行試點，然后在全市推廣。當(dāng)前虎門港的開發(fā)建設(shè)已逐步完成了港口碼頭階段的建設(shè)，進入港口工業(yè)和港口城市的開發(fā)建設(shè)階段，亟需統(tǒng)籌土地資源、統(tǒng)一規(guī)劃城市的基礎(chǔ)設(shè)施，增強城市的服務(wù)功能，為此必須統(tǒng)籌規(guī)劃幾個鎮(zhèn)的資源，防止進一步分散發(fā)展。水鄉(xiāng)片鎮(zhèn)區(qū)開發(fā)較晚且土地資源比較豐富，洪梅、望牛墩、麻涌、道滘、沙田幾個鎮(zhèn)都相對比較落后，各鎮(zhèn)之間發(fā)展差距總體不大，各鎮(zhèn)為加快發(fā)展，具體操作，可先由虎門港聯(lián)合相關(guān)幾個鎮(zhèn)成立經(jīng)濟城市協(xié)調(diào)發(fā)展委員會，統(tǒng)籌虎門港與水鄉(xiāng)片的經(jīng)濟和城市發(fā)展。

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Dongguan: a Multi-Center Approach for Growth Based on Urban Planning Revision

Hu Qingshan，Xi Hua

(Dongguan Social Sciences Association， Guangdong Dongguan 523083;

China Development Institute， Guangdong Shenzhen 518029)

Abstract: District Administration Structure adjustment closely relates to urban development in our country. The special development mode of Dongguan and its \"Municipal town\" administrative structure made Dongguan a scattered city with various towns in different development patterns. In reforming this decentralized situation to realize regional integration and multi-center development structure in the near future， the key cutting-in is to accelerate the implementation of the new dominant \"District Administration Structure\" and fundamentally transform the \"Feudal rule\" situation of the 32 towns. The transformation of \"town to district\" administration structure is a systematic project of the new round administrative structure reform， which ought to be carried on orderly，systematically with gradual steps and progresses.

Keywords: regional integration District Administration Adjustment Multi-center development structure

（收稿日期: 2011-12-15 責(zé)任編輯: 垠 喜）