全球公域與美國巧霸權

摘要：全球化的飛速發展及新興國家的快速崛起對美國霸權體系造成嚴重沖擊。為此，美國理論家近年提出全球公域論，將環境資源的全球公域概念加以引申，使其內涵從全球公地、人類共同財產、人類共同遺產拓展到人類共同關切事項，外延從國際法延伸到國際安全與全球治理領域，試圖將“全球公域”打造為國際秩序新概念，既要達到讓新興國家分擔國際責任又不容許其分享全球領導權的目的，在削減費用的同時又能維護好美國的核心利益和領導地位，實現美國霸權從“霸權穩定性”到“霸權可持續性”的轉型，追求“巧霸權”。形成中的全球公域理論與美國全球公域戰略對國際體系將帶來一系列挑戰，值得我高度關注。

關鍵詞：全球公域；巧霸權

中圖分類號：D815 文獻標識碼：A 文章編號：1009-3060（2012）02-0049-06

一、全球公域概念及其嬗變

全球公域（global commons）概念是從資源的共同管理、共同利用的觀念逐漸演化而來的。這一概念起初著眼于自然維度：環境（全球公地）、資源（人類共同財產），法律維度：國際法（人類共同遺產），近年越來越多轉向安全維度：國際安全（人類共同關切事項）。全球公域概念的演變，與超越主權的人類公共問題凸顯，密切相關。令人憂慮的是，美國近年來大力打造全球公域理論，已經遠離全球公域三大原初概念——全球公地、人類共同財產、人類共同遺產，日益以“人類共同關切”面目蛻變為新的霸權理論。按照美國《國家安全戰略報告》的說法，全球公域是“不為任何一個國家所支配而所有國家的安全與繁榮所依賴的領域或區域”，是美國國家安全戰略的重要目標。

美國學者波森（Barry R.Posen）是這一轉變的領軍理論家。他認為，美國享有對全球公域包括公海、領空和太空的控制權。控制公域幫助美國通過限制他國的經濟，軍事和政治互助等方式來削弱對手。對全球公域的控制是美國政治的軍事基礎，是冷戰后美國霸權政策的助推器，用軍事能力維持控制全球公域是美國的強項。全球公域的代言人丹馬克（Abraham Denmark）稱，海權論之父馬漢或許是第一個提出“全球公域”這個術語的戰略家。他把全球海洋命名為“一條廣闊的高速公路，一個寬廣的公域”。

全球公域（global commons）概念來源于全球商業（global commerce）。不同于英國對全球公域界定為重視商業的全球化網絡，美國定義側重軍事安全。在英國，以應對全球氣候變化為研究宗旨的英國全球公域研究所（Global Commons Institute）是全球公域的領導性研究機構，而美國是具有濃厚軍方背景的智庫——新美國安全中心（Center for a New American Security）。

綜合起來說，美國戰略家提出的當前全球公域安全問題主要有四大類：

第一類是海上安全問題。90%以上的全球貿易經由海洋。海上貿易通道的安全，關系全球貿易正常運行。六個海上通道——巴拿馬運河、蘇伊士運河、霍爾木茲海峽、馬六甲海峽、直布羅陀海峽、曼德海峽，是全球海上公域安全的核心。

第二類是外太空安全問題。目前在太空中翱翔的飛行物，大于10厘米的有1萬9千個，小于10厘米的有150萬之多。拿衛星導航系統為例，目前存在美國的全球定位系統（GPS）、歐洲伽利略衛星導航系統、俄羅斯的Glonass系統及中國的北斗衛星導航系統的競爭。如能開發其互補性，展開聰明合作，將有利于維護太空安全，避免太空軍事化。

第三類是網絡安全問題。全世界的政府、軍隊、公司都依賴網絡空間進行溝通、交流、定位。2008年網絡服務創造2570億美元產業。紐約市每天的金融貿易轉移高達4萬億美元，超出美國GDP的四分之一。與此同時，來自政府或非政府的各種黑客攻擊，日益成為各國軍事與民用網絡安全的頭痛問題。為避免網絡戰，急需制訂網絡安全規范和相應國際法。

第四類是航空安全問題。目前，世界上每天約10萬個各類航空器在空中運行，民用航空每年搭載22億乘客，承擔35%的制成品國際貿易值。冰島火山灰事件表明，自然災害日益威脅到航空通道安全。

顯然，這些問題都是美國關心的優先方向，并非真正的“全球公域”，并未包括我們更認同的全球生態環境系統等，更未企及“公有”（of a11）、“公治”（by a11）、“公享”（for a11）的境界。

針對不同類型的全球公域問題，美國設想的維護全球公域安全的目標依次有四層次：首先是確保有效進入（access）全球公域，如航空及外太空不被敵對勢力所干擾。其次是保護（protection）全球公域安全，如保護網絡安全。再次是提升（promotion）全球公域穩定性，尤其是重要國際海域和公海安全。最后是主導（dominant）或控制（control）全球公域，這一點很難做到。美國有學者公開表示，維護公域安全是一種神話。維持全球公域的開放和穩定將成為現實目標。

概括起來，美式全球公域概念實現了以下三級跳：

——區域到領域：格勞修斯一馬漢全球公域觀側重于公地、公海，局限于區域。現在發展到領域，已突破傳統國際法范疇。全球公域論也超越了地緣政治理論。

——有形到無形：新美國安全中心將網絡等無形領域納入全球公域范疇，拓展了傳統全球公域外延，曾引發國際爭議。但隨著網絡安全問題日益凸顯，網絡安全已被列為全球公域典型安全問題。

——狹義到廣義：全球公域的鼓吹者丹馬克將狹義的全球公域拓展到全球治理的廣義范疇，從而印證了全球公域概念再次流行是為美國霸權轉型、打造新霸權服務的。

全球公域理論超越了傳統的地緣政治、國際安全理論。然而，中國學者對全球公域的分析，較局限于環境資源和法律分析。中國國際公法領域的研究者從全球環境退化的遏止以及建立追究國家和其他國際法主體的環境責任的制度構建問題對全球公域概念進行了討論。

本文著重分析形成中的美國全球公域理論與戰略及其帶來的對國際關系、中國外交的挑戰，認為全球公域問題有其“公”的一面——全球化發展帶來的問題與領域跨越國界，也有其“私”的異化傾向——美國借全球公域加速對全球化的建章立制，實施霸權轉型，打造巧霸權。美國的理論創新與戰略轉型，激勵我更新觀念、創新理論、實施戰略思維轉型。我應在美國內全球公域概念尚處于摸索和爭論階段，大力倡導全球公域的包容性發展原則，增強戰略主動性，適時提出我包容性全球公域觀。

二、全球公域問題帶來的挑戰

全球公域安全問題的提出和日益受重視，有時代發展的必然性。與此同時，全球公域也帶來不少相關問題：

法律問題《芝加哥公約》序言和第1條規定，“各締約國承認每一國家對其領土之上的空域具有完全的和排他的主權”。美國界定的全球公域試圖將空域納入全球公域范疇，對傳統國際法體系提出嚴重挑戰。不僅如此，傳統國際法體系對全球公域問題存在諸多空白，為美國加緊制訂新的國際行為規范提供機會。

外交問題全球公域問題引發的國際外交博弈不僅體現在新興國家與發達國家間，還體現在新興國家內部。西方觀察家甚至斷言：“新興強國具有一些共同的抱負和沖動，尤其是挑戰西方對全球公域的主宰。然而，新興國家之間的矛盾，往往比它們與西方之間的矛盾更深。”

安全問題全球公域問題反過來為開啟國際合作、全球治理，提供了安全上的緊迫性。不同于地緣政治的概念，全球公域不涉及陸地，不屬于一國主權內事務。因此，全球公域安全沒有有形敵人和固定對手。應對全球公域挑戰需要廣泛的非軍事工具，包括政治、外交手段，同時須和商業、工業與法律利益攸關方拓展合作。

從現實而言，形成中的全球公域理論對現有國際體系帶來諸多挑戰：

1.以民族國家為主體的國際政治體系

現行國際體系是1618-1648年“三十年戰爭”后塑造的以民族國家為核心的威斯特伐利亞體系。全球公域問題強調超越國家層面，為人類共同關切事務，使得傳統國際體系的基石——民族國家，必須與非國家行為體一道，去競爭全球公域的話語權、治理權。

2.以不干涉內政為核心的國際安全體系

威斯特伐利亞體系之所以運行至今，主要是保留了國家間行為準則——不干涉內政的原則，以體現對國家主權的尊重。如今，全球公域問題超越民族國家范疇，應對也就超越了不干涉內政的限制。全球公域問題凸顯客觀上提供了必要時干涉內政以實施全球治理的要求，但也有可能成為大國打著人類共同關切旗號對他國內政進行干涉的借口。全球公域論可能發展為全球版本的“保護的責任”論。

3.以互利共贏為核心的國際經濟體系

以互利共贏為核心的國際經濟體系，在全球化發展的今天難以適應網絡化、虛擬化的經濟運行需要。全球公域問題，比如互聯網經濟，對基于雙邊經貿關系為核心的全球分工體系造成嚴重沖擊。共同安全、共同命運取代互利共贏，成為新體系的核心價值觀。

4.以和而不同為原則的國際價值體系

尊重不同的社會制度和發展模式，也是傳統國際體系運行的法則之一。全球公域問題凸顯，一方面在呼吁超越國家層面的發展模式、制度選擇以及價值觀念，塑造人類共同價值；另一方面也可能為強勢話語國家所濫用，以達到將自己價值包裝為普世價值的目的。

5.以國家主權為核心的國際法體系

全球公域概念強調超越傳統陸地、領海、領空范疇，反對排他性主權，這將對以傳統國家主權為核心的國際法體系造成沖擊。美國借助全球公域問題抓緊對全球化建章立制，在互聯網、公海、太空等問題上試圖規避傳統國際法或制訂新的國家規范，已經引發新的國際軟沖突。

6.以聯合國為核心的全球治理體系

理論上講，聯合國是維護全球公域的最合法、最權威平臺。但實際情形是，聯合國是一個很好的談判場所，而非解決問題的有效舞臺。這便助長了美國通過北約或“志愿聯盟”應對全球公域挑戰的沖動，對傳統以聯合國為核心的全球治理體系構成挑戰。

從理論而言，美式全球公域論也存在諸多軟肋：首先是有利于強者、先發國家。其次是目標一手段矛盾：目標是全球的，手段是國家的。聯合國最有資格制訂全球公域規則，但往往被美國架空。第三是無法監督。軍事色彩濃厚，背離全球公域的原始涵義，不代表真正的全球公域方向。第四是國內價值的國際化。打著“公”的旗號謀“私”利。典型的是，互聯網自由成為政權更迭的重要手段。

針對上述理論與實踐挑戰，研究全球公域理論具有以下幾方面重要意義：

一是探討全球公域理論對現有國際關系理論、外交理論，尤其是國際安全理論、國際法理論的新挑戰，豐富和發展全球化理論。

二是研究美國霸權理論轉型與聯盟戰略走向。美國學者丹馬克主張，應對中國崛起，歐美應在全球公域合作；印度是應對全球公域挑戰的盟友。這一設想，得到了印度學者莫漢（C.Raja Mohan）的呼應。在美國訪問時，莫漢提出將崛起的印度作為美國塑造全球公域的伙伴，并從印度洋、太平洋海上全球公域首先啟動。這些動向值得高度關注。

三是妥善應對中國全球公域威脅論。美國對外關系委員會研究員方艾文（Evan Feigenbaum）等美國學者認為，隨著中國科技實力的日益增強，中國和美國在亞太區域的博弈可能發生微妙的變化，中國有能力對美國主導的全球公域構成挑戰。尤其在南海問題上，美國將南海視為所謂“全球公域”，妄稱中國的主權宣示威脅到該“全球公域”的通過權和航行自由，儼然將美國標榜為“全球公域”的捍衛者。

三、美國的全球公域戰略及其意圖

美國宣揚“海洋、天空、太空及網絡等全球公域對所有國家開放”的原則，作為對亞太地區安全承諾的指導原則，近年已持續引發震蕩。中國似乎成為全球公域戰略的目標。

美國近年提出“全球公域”概念，并以此提出國家安全新戰略理念，具有多方面的戰略考量：

其一，為增進美國霸權合法性提供新的理論支撐。全球化和新興國家的崛起，使得基于提供國際公共產品而主導國際秩序的“霸權穩定論”，難以為繼。美國近年的關切是從“霸權穩定性”到“霸權可持續性”轉型，于是提出“負責任的利益攸關方”概念，將新興國家賦予提供國際公共產品的責任。更為緊迫的是，在債務負擔日益嚴峻而挑戰日益多元的情形下，如何確保新形勢下美國的領導權？“全球公域”概念的提出，試圖回答這個根本問題。它以“共同全球產品”（common global good）取代“公共產品”（public goods），豐富了國際機制理論。這相比“公共產品”而言更具有迷惑性，既要達到讓新興國家分擔國際責任又不容許其分享全球領導權的目的，在削減費用的同時又能維護好美國的核心利益和領導地位，實現“巧霸權”。

其二，為全球化建章立制服務。近年來，美國加緊以國際法空白或灰色地帶建章立制。空海一體戰、太空高地、網絡行為準則是典型例子。《聯合國海洋法公約》規定12海里主權、200海里資源開發權，而12—200海里之間屬于經濟專屬區（EEZ），外國軍艦有無害通過權。由于美國未批準《聯合國海洋法公約》，且感到無害通過權對美國航空母艦的束縛，全球公域理論于是提出海上公域的開放原則，要求經濟專屬區的自由航行。美國近年就是在南海問題這樣混淆是非的。

其三，為對外干涉尋找借口。現有國際體系，尤其是國際法，都是國際層面的。但全球問題和挑戰超越國際層面，越來越多以全球層面出現。這樣，全球公域概念的提出為美國制定新的全球規則和對外干涉找到了時代借口。比如，美國混淆南海主權爭端與公海航行自由，制造中國“全球公域威脅論”，為干預南海問題尋找合法性。繼白宮公布《網絡空間國際戰略》后，五角大樓正加緊修訂其軍事規則手冊，確定網絡襲擊有可能是戰爭行為，使指揮官有權選擇對得到外國敵對勢力支持的黑客實施報復性軍事打擊。這就改寫了目前聯合國憲章里規定的自衛權，對國際法具有深遠的影響。

其四，為軍事安全轉型尋找新的動力。從防御層面講，美國的軍事后勤、指揮、控制系統，及遠程力量投送能力，日益依賴全球公域安全。以全球公域理念為指導，美國計劃削減軍事開支以解決嚴重的財政赤字問題，重點投資海洋、空中、網絡技術，應對“非對稱性”及“反介入”軍事威脅，倡導“空海一體戰”，實現所謂“減脂肪、增肌肉”的理念。從進攻層面講，全球公域概念的提出，是為爭奪戰略制高點，著眼于未來國際競爭。全球公域控制是美國全球地位的保證，幫助美國通過限制其他國家經濟、軍事、政治的權力來削弱其對手，允許美國即使擁有很少的軍事存在也可以在短時間內發動戰爭。同時，全球公域問題凸顯，為美國軍民結合技術的創新提出了時代要求，也必將刺激新的戰略支柱產業發展。

其五，為美國的安全同盟體系尋找新的使命。美國認為，全球公域問題已凸顯為跨大西洋同盟的重要問題，于是加緊以全球公域戰略新概念塑造北約新使命，認為北約有28個成員國，另與50-60個國家保持良好合作關系，作為世界上最強大的安全組織，北約在全球公域問題上責無旁貸。由于北約成員國分歧，國務院顧忌國際社會的反對，最終阻止了國防部設想的北約戰略新概念中以提高全球公域穩定性、維護對全球公域的通暢，作為北約新使命的設想。然而，美歐在全球公域以及國際干預問題存在諸多共識，差異在于全球公域的目標是控制還是分享。美國不會放棄將北約打造為“全球公域”的捍衛者，甚至提出將中國納入全球公域的新接觸政策以重振跨大西洋聯盟。在亞太地區，傳統美國的雙邊軍事安全體系日益捉襟見肘，多邊安全機制建設愈益迫切。美國一再重申，維護區域安全并不能單靠一個國家，而是所有利益相關國的共同責任。因此，美國也著重于在亞太區域內協助友邦提升能力，并加強各項多邊合作機制與組織，共同應對全球性挑戰。全球公域概念的提出，適應了這種轉型，強調為應對全球公域問題挑戰，以新的伙伴同盟彌補冷戰時期形成的霸權聯盟體系不足。這樣，全球公域論成為美國重返亞太的重要理論基礎。

其六，為威懾潛在對手，整合新興力量提供新的實驗場。全球公域概念，既有美國尋找新威脅的意圖，也有尋找新的國際合作伙伴的動因。比如，美國一方面將俄羅斯、中國、伊朗的黑客威脅，中國導彈打衛星計劃說成是對全球公域的安全威脅。另一方面，正如打擊索馬里海盜行動顯示的，美國也認識到，應對來自國家或非國家的全球公域安全威脅，非美國一家能為之，與新興大國及關鍵國家的合作日益必要。全球公域概念服務于美國包容新興國家和非國家行為體的“新接觸政策”。俘獲“支點國家”（pivotal actor），成為美國應對全球公域挑戰的重要策略。

四、中國的對策

對美式全球公域論及全球公域戰略，我們要以歷史唯物主義態度對待，系統分析全球公域理論產生的歷史合理性與邏輯合法性，同時揭穿全球公域戰略如何打著“國際公意”旗號升級為全球版本的“保護的責任”，給國際關系理論與實踐產生多方面的深遠影響。

傳統中國遵循“兵馬未動、糧草先行”的原則。在美國，往往是“軍事未動，概念先行；外交未動，理論先行”。2011年9月發布的《中國的和平發展》白皮書提出，“要以命運共同體的新視角，以同舟共濟、合作共贏的新理念，尋求多元文明交流互鑒的新局面，尋求人類共同利益和共同價值的新內涵，尋求各國合作應對多樣化挑戰和實現包容性發展的新道路。”依此分析，全球公域概念的提出，凸顯安全事務從地域向領域拓展，有其時代合理性基礎。我宜善加利用，規避其風險。

首先是不要盲目抵制。盡管全球公域，可能對現有的國家主權觀構成挑戰，破壞現有國際法合作基礎，并且顯然有利于有能力涉入、利用全球公域的強者，但其畢竟反映出美國霸權無法主導世界的現實。美國也承認只能分享而無法主導全球公域，這為中美合作開啟了全新的空間。

其次是加強中俄、中歐協作，揭穿美國軍事全球化圖謀。利用美歐在全球公域問題上的分歧，通過法制、外交手段，捍衛我及廣大發展中國家在全球公域上的合法權益。

再次是借殼生蛋，為我所用。全球公域日益為中國等新興國家所關切，但利益先行、能力未跟上；實踐先行、理論未跟上，一直是我們的矛盾。全球公域觀，激勵我更新觀念、創新理論、實施戰略思維轉型。我應在美國內全球公域概念尚處于摸索和爭論階段，大力倡導全球公域的包容性發展原則，增強戰略主動性，適時提出基于人類共同利益的全球公域觀。