房產(chǎn)稅的“囚徒困境”

房地產(chǎn)稅一直是社會(huì)各界關(guān)注的焦點(diǎn)，特別是近日有消息稱第二批試點(diǎn)城市將于今年確定，其中“包括北京和廣州”。此消息一經(jīng)傳出，引起業(yè)內(nèi)廣泛關(guān)注。此前，作為第一批試點(diǎn)的上海、重慶從征收房產(chǎn)稅起，房屋交易價(jià)格和交易量都有明顯下降。這些事實(shí)充分表明，房產(chǎn)稅的實(shí)施效果或經(jīng)濟(jì)效應(yīng)已經(jīng)顯現(xiàn)。房產(chǎn)稅在抑制房產(chǎn)投資、投機(jī)行為，遏制房?jī)r(jià)不合理上漲，以及去“泡沫化”中，發(fā)揮了積極的作用。

從房產(chǎn)稅試點(diǎn)城市顯現(xiàn)出來(lái)的效應(yīng)，以及部分城市房產(chǎn)市場(chǎng)“突圍”戰(zhàn)的暗潮涌動(dòng)中，可以覺(jué)察到，地方政府對(duì)于房產(chǎn)稅的擴(kuò)圍實(shí)際上是有抵觸情緒的。究其原因就在于，房產(chǎn)稅擴(kuò)圍后對(duì)自己是不利的—這是問(wèn)題的實(shí)質(zhì)。事實(shí)上，面對(duì)房產(chǎn)稅擴(kuò)圍的局勢(shì)，地方政府已被置于了“囚徒困境”，兩頭受擠，騎虎難下。房?jī)r(jià)降下來(lái)，負(fù)面影響和連鎖效應(yīng)太大，而替代財(cái)源和補(bǔ)救措施又不能及時(shí)跟進(jìn)，在房地產(chǎn)調(diào)控政策的后續(xù)影響下，資金缺口必將日漸加大，通過(guò)開(kāi)征房產(chǎn)稅緩解財(cái)政壓力“遠(yuǎn)水不解近渴”。而房?jī)r(jià)降不下來(lái)，又不符合中央政府房地產(chǎn)調(diào)控的意圖。

擴(kuò)圍迷局

地方政府作為中央政府賦予稅政管理權(quán)限的責(zé)任主體，在房產(chǎn)稅擴(kuò)圍中將起到關(guān)鍵性的作用，直接關(guān)系到房產(chǎn)稅擴(kuò)圍的成敗。住建部政策研究中心主任秦虹表示，“擴(kuò)大房產(chǎn)稅試點(diǎn)，落地還取決于地方政府配合。”對(duì)于地方政府而言，隨著土地資源的逐漸枯竭，房產(chǎn)稅必將成為“土地財(cái)政”的主要替代財(cái)源和地方財(cái)政收入的主體稅種。然而，這一替代過(guò)程并非是一帆風(fēng)順的。

首先，短期內(nèi)會(huì)產(chǎn)生潛在的經(jīng)濟(jì)負(fù)效應(yīng)。目前，房地產(chǎn)業(yè)及其相關(guān)稅費(fèi)，已被演變?yōu)槭聦?shí)上的地方支柱產(chǎn)業(yè)和地方政府的“二財(cái)政”，繼而通過(guò)各種“掛鉤”等手段讓其承載了城市經(jīng)營(yíng)、教育、就業(yè)等過(guò)多的職能和任務(wù)，并形成了強(qiáng)烈的“路徑依賴”和“鎖定效應(yīng)”。在這樣的格局下，地方政府當(dāng)然最不希望看到的就是商品房?jī)r(jià)的大幅下降，一旦下降，短期內(nèi)所產(chǎn)生的潛在經(jīng)濟(jì)負(fù)效應(yīng)是地方政府難以承受的。

其次，短期內(nèi)會(huì)阻礙地方稅體系的建立和完善。房產(chǎn)稅制度設(shè)計(jì)的主要目的，在于優(yōu)化資源配置、促進(jìn)公平效率、縮小貧富差距，促進(jìn)地方稅體系的建立和完善。事實(shí)表明，經(jīng)濟(jì)發(fā)展愈是欠發(fā)達(dá)、土地資源愈是緊張的地區(qū)，其對(duì)房產(chǎn)稅的期望值就愈高。由此，若不妥善處理好房產(chǎn)稅與業(yè)已形成的“土地財(cái)政”替代中的短期與長(zhǎng)期問(wèn)題，不僅不利于促進(jìn)地方稅體系的建立和完善，反而在一定程度上起到了反向的阻礙作用。

第三，現(xiàn)有征管技術(shù)與稅基的確定不完全匹配。以家庭為征稅基礎(chǔ)，在體現(xiàn)房產(chǎn)稅公平與效率原則的同時(shí)，也會(huì)帶來(lái)避稅上的便利，如將戶口拆分到不同的房產(chǎn)項(xiàng)下，即可輕易達(dá)到避稅的目的。在實(shí)際操作中，囿于現(xiàn)有征管技術(shù)和條件的限制，對(duì)以家庭為征稅基礎(chǔ)的保有環(huán)節(jié)房產(chǎn)征稅存在一定的難度。

第四，現(xiàn)有征管技術(shù)與房產(chǎn)存量的確定不完全匹配。摸清家庭和個(gè)人的房產(chǎn)存量，是計(jì)征房產(chǎn)稅的前提和基礎(chǔ)，這就需要對(duì)房產(chǎn)存量進(jìn)行普查和對(duì)房產(chǎn)實(shí)行實(shí)名制。而這又無(wú)異于將官員的部分財(cái)產(chǎn)也公開(kāi)了，必然會(huì)因觸及到個(gè)人利益而困難重重。近日中央黨校《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》載文稱官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)“樂(lè)觀估計(jì)”最少需要十年，操作難度由此可見(jiàn)一斑。

第五，房產(chǎn)稅“連鎖效應(yīng)”。如擔(dān)心房產(chǎn)價(jià)格下降會(huì)影響房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，進(jìn)而影響到經(jīng)濟(jì)發(fā)展和勞動(dòng)就業(yè)；擔(dān)心房產(chǎn)稅政策會(huì)對(duì)招商引資、改善投資環(huán)境等帶來(lái)不利影響；擔(dān)心先期推出房產(chǎn)稅政策會(huì)影響其吸引力和地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)力；等等。

破解之道

房產(chǎn)問(wèn)題是各種經(jīng)濟(jì)社會(huì)問(wèn)題的集中體現(xiàn)，作為中央政府賦予稅政管理權(quán)限責(zé)任主體的地方政府，在房產(chǎn)稅擴(kuò)圍過(guò)程中，應(yīng)積極尋求多方利益的均衡，減少擴(kuò)圍的阻力和成本。

首先，進(jìn)一步改革完善我國(guó)分稅制財(cái)政體制。在統(tǒng)一稅政的前提下，按照“十二五”規(guī)劃的要求，建立財(cái)力與事權(quán)相匹配的地方財(cái)政體制，賦予地方政府一定的稅政管理權(quán)限。對(duì)于一般地方稅稅種，在中央統(tǒng)一立法的基礎(chǔ)上，賦予地方政府稅目稅率調(diào)整權(quán)、減免權(quán)，并允許地方政府制定相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則或辦法，逐步建立完善以房產(chǎn)稅為主體的地方稅體系。

其次，妥善處理房產(chǎn)價(jià)值評(píng)估和認(rèn)定過(guò)程中的稅收公平問(wèn)題，為房產(chǎn)稅擴(kuò)圍創(chuàng)造條件。從財(cái)政理論的先驅(qū)威廉?配第到亞當(dāng)?斯密，再到今天的布坎南，無(wú)不把公平作為稅收的最重要的原則。稅收公平，意味著情況相同的人負(fù)擔(dān)相同的稅負(fù)，情況不同的人負(fù)擔(dān)不同的稅負(fù)。就其計(jì)稅基數(shù)房產(chǎn)價(jià)值來(lái)看，目前的評(píng)估技術(shù)以及評(píng)估機(jī)構(gòu)和評(píng)估人員的公信力都與體現(xiàn)稅收公平原則的要求存在較大差距。特別是面對(duì)錯(cuò)綜復(fù)雜的房產(chǎn)所有權(quán)權(quán)屬問(wèn)題，我國(guó)還遠(yuǎn)未建設(shè)起一支具有較強(qiáng)公信力的，龐大、獨(dú)立的房地產(chǎn)評(píng)估師隊(duì)伍。

第三，建立完善房產(chǎn)稅征管信息公開(kāi)制度，提高房產(chǎn)稅征收透明度。將房產(chǎn)稅征管信息通過(guò)網(wǎng)絡(luò)媒體等形式向社會(huì)公開(kāi)，接受廣大社會(huì)公眾的監(jiān)督，是做好房產(chǎn)稅征收工作的必要條件。在美國(guó)，一個(gè)稅務(wù)人員可以負(fù)責(zé)很大一塊片區(qū)的房產(chǎn)稅征管工作，效率很高，從未出現(xiàn)過(guò)“關(guān)系稅”、“人情稅”，人為設(shè)租、尋租行為和腐敗現(xiàn)象，更不存在“自由裁量權(quán)”問(wèn)題，這在我國(guó)簡(jiǎn)直是不可想象的，其中的秘訣就是信息公開(kāi)。公開(kāi)稅收征管信息，實(shí)行全程動(dòng)態(tài)監(jiān)管，是“視其賂之多寡以為稅額之低昂”的克星。

第四，做好各級(jí)政府間改制轉(zhuǎn)軌的協(xié)調(diào)、配合與銜接工作。主要包括，妥善處理好業(yè)已形成的“土地財(cái)政”財(cái)源替代問(wèn)題；經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)梯度發(fā)展和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移問(wèn)題；社會(huì)公共服務(wù)均等化和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付問(wèn)題；稅收經(jīng)濟(jì)效應(yīng)與地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)力評(píng)估問(wèn)題；多方利益協(xié)調(diào)機(jī)制的建立完善與房產(chǎn)稅擴(kuò)圍平穩(wěn)過(guò)渡問(wèn)題；等等。

（作者系民建湖南省委參政議政委員會(huì)委員、廣州大學(xué)珠三角公共事務(wù)研究中心研究員）