地方財政“彈性對策”

從2012年財政部公布的1月至4月的稅收情況看，財政收入同比增長12.5%，比去年同期增幅卻下降了18.9%。其中4月份，財政收入的增幅降至6.9%的新低。數(shù)據(jù)表明這是即2009年后，財政收入同期的最低水平。業(yè)內(nèi)人士表示，財政收入增速放緩在可控范圍內(nèi)。

如何做到財政收入可控？無疑是一件引人關(guān)注的事情。

非稅調(diào)節(jié)池

多種因素導(dǎo)致財政收入增幅明顯下降，同時財政支出壓力卻進(jìn)一步加大，按法律規(guī)定，每年養(yǎng)老、就業(yè)、住房和醫(yī)療衛(wèi)生等社會保障支出都要按照一定比例的增長。嚴(yán)峻的財政收支形勢引發(fā)了地方財政“怎么辦”的思考。

記者與今年1月至4月財政收入增幅上升的M市地方財政局聯(lián)系，國庫處的工作人員的回復(fù)是：“這是內(nèi)部信息，不便對外詳細(xì)說明。”但是透過M市2012年1月至4月的財政數(shù)據(jù)，可以看到非稅收入上漲幅度最快，完成年任務(wù)的46.1%，比去年同期增長3%。

而更有意思的是，有些地方財政已經(jīng)用非稅收入當(dāng)作財政收入的“調(diào)節(jié)彈簧”。如記者采訪到的山東某縣，其稅收收入占到財政收入比重高達(dá)97%，而這并不是因為該地稅收政策較好所致，而是該地財政將大部分非稅收入都納入了預(yù)算盤子。“我們也沒有辦法，稅收這東西，上頭是要拿走的。所以日子不好過，我們就把錢拿出來一點。上頭多要錢，我們就放進(jìn)去一點。”至于這個“一點”究竟是多大的彈性？該地財政局長表示：“這個屬于‘機(jī)密’。”

地方財政收入是可以彈性變化的，奧秘便是非稅收入，因為一部分非稅收入是歸地方財政自行支配管理。業(yè)內(nèi)人士告訴記者，2011年前預(yù)算外收入不納入國家預(yù)算時，預(yù)算外收入的賬戶好比一個調(diào)節(jié)池，如果當(dāng)年財政收入不足，財政局可以從調(diào)節(jié)池取錢；相反，當(dāng)年財政收入過多時，可以把多余的財政資金放入預(yù)算外收入的賬戶里，以備不時之需。2011年預(yù)算外收入全部取消，所以政府收入納入國家預(yù)算管理后，非稅收入便充當(dāng)了調(diào)節(jié)池。這時非稅收入與原來預(yù)算外資金有異曲同工之處，所以地方財政利用非稅收入在可控范圍內(nèi)調(diào)節(jié)財政收入。而這樣以來，非稅收入就在實質(zhì)上成為了地方財政收入的“調(diào)節(jié)池”，讓地方財政在壓力之下更游刃有余。

拿來主義

與我國沿海地區(qū)不同，M市X縣作為內(nèi)陸型城市以傳統(tǒng)型大企業(yè)為主，國內(nèi)的剛性需求使這些企業(yè)正常運轉(zhuǎn)，并沒有感到經(jīng)濟(jì)下滑的壓力。“我們當(dāng)?shù)刂е推髽I(yè)正常繳稅，我縣的財政收入影響并不大。”X縣財政局辦公室主任表示。

他還告訴記者，盡管這幾年國有大企業(yè)帶動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)，財政收入有所好轉(zhuǎn)，但X縣還屬于貧困縣，60%的財政收入依靠中央財政的轉(zhuǎn)移支付，并且享受稅收返還政策，向中央稅收上繳后，通過中央財政支出，還將一部分收入返還給X縣使用。因此并沒有感到財政收入增速減緩的壓力。

但當(dāng)記者追問到，作為G市的一個縣，每年除常規(guī)上繳的稅費外，是否需要向上級財政提供更多資金之時，他表示，這是他們現(xiàn)在最頭疼的一個問題。

“上級財政張口，我們必須配合。其實多數(shù)時候上級不必說話，直接拿走。G市每年從我們縣拿走100多萬元，十分正常。從一個市級財政看，100萬實在微不足道，對我們這樣相對落后的縣而言，100萬元還是可以解決很多問題的。”這位X縣財政局辦公室主任無奈地表示，這些上級財政對下級財政的“抽血”行為，實際上已經(jīng)成為了一種無法控制的“潛規(guī)則”。上級財政日子難過，就從下面拿一點補(bǔ)上，“他們才不管基層怎么解決。”

一級政府一級財政，上級財政為了保障自己的財政收入增長，滿足支出需要，都盡可能多的從下級財政抽取資金，屢屢這樣讓那些收入并不多的下級財政苦不堪言。

“變通”辦法

一面是經(jīng)濟(jì)下滑，財政收入增速減緩，一面是政府支出增加，財政收入處于兩難的境地。為了平衡財政收支難關(guān)，地方財政都有自己的變通辦法。在地方調(diào)研時記者了解到，稅收增速過快時，地方財政局告訴當(dāng)?shù)乩U稅大戶，今年的稅明年交；相反經(jīng)濟(jì)不好時，財政局要求當(dāng)?shù)卮笃髽I(yè)多交稅，有時補(bǔ)交一些稅費，有時提前交齊下一年的稅費。這種“變通”在地方是一種常規(guī)辦法。

另外，財政部財政科學(xué)研究所楊良初教授也表示：“財政收入不足時，有些地方財政選擇利用基金資金周轉(zhuǎn)。”基金的種類繁多、許多基金的資金量非常大。特別是社保基金，全國城鎮(zhèn)五項社會保障基金的累積結(jié)余可達(dá)上萬億元人民幣。其中，養(yǎng)老保險一項基金累積結(jié)余就在1.5萬億元左右。目前，我國社保基金處在省、市、縣三級政府分散管理狀態(tài)，五項社保基金的投資管理層次絕大部分以縣市級為主。在地方上，社保基金是通過人保部門的經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，在銀行設(shè)立財政專戶，這個專戶是由財政部門指定的，錢的收繳和發(fā)放需要經(jīng)過財政部門的監(jiān)督審核，也就是定期的財政檢查，一段時間內(nèi)審核社保基金的收支。

楊良初介紹，地方社保基金最典型的做法就是短期挪用資金。把錢挪出去三、五個月用到某個項目特別是地方基礎(chǔ)設(shè)施項目中去，都是地方政府自己說了算的。只要在審核之前，把錢打回賬戶，保證檢查時賬戶上有錢就可以了。因為實施監(jiān)控的是地方財政部門，錢很容易被挪用。但是風(fēng)險是不可小覷的，一旦還款困難，后果不堪想象。

這些所謂的“彈性”，實是地方財政不得已而為之。