養命錢增值研究

2012年4月26日，在中國財政學會2012年年會暨第十九次全國財政理論討論會上，財政部部長謝旭人指出，當前財政工作需要重點研究6大問題，如何多渠道增加社會保障基金是其中一項。

隨著社保基金結余越多，投資運營問題愈發突出的問題。但是社保金具有“保命錢”的性質，所以社保基金投資工具選擇應基于安全性、流動性與收益性相統一的原則，與國家經濟社會發展水平相協調。在具體運作時，必須統籌處理好原則性、方向性。

嚴格的風險管控

與其他投資一樣，社保基金的市場化投資也會面臨諸多風險。社保基金管理人和投資人應具有良好的風險意識。雖然我國社會保障基金監管層不斷出臺相關法律法規，但是要想從根本上提高風險管理能力，提高意識是基礎。

限量管理。我國資本市場和各類相關中介組織尚不發達，相關的法律和制度環境也不夠完善，出于安全性考慮，現階段我國社保基金應實行嚴格的限量監管。一是要對基金的投資比例做嚴格的限制規定。二是要有嚴格的信息披露制度。三是設定最低收益率，并計提準備金。考慮到我國具體情況，基準收益率水平不宜設置過高。風險準備金根據規定按比例上繳，盈余準備金按規定從超過一定比例的盈余中提取。當基金實際回報率低于最低收益率時，首先用盈余準備金彌補；其次用風險準備金彌補。在委托投資情況下，如果動用完盈余準備金和風險準備金后，投資回報率仍連續一定時期低于最低收益率時，基金投資管理人不得提取管理費。

全方位的監管。社保基金的投資過程大體可分為進入投資市場、投資運營、退出投資三個環節，監管應貫穿于投資的整個過程，在不同的環節有所側重。當某一個運營機構不能依照法律和契約履行其義務，并且導致社保基金投資風險增大，威脅社保基金的收益和安全時，或者該營運機構的有關指標下降至不合理程度，監管機構應及時采取措施，限制其有關社保基金運營的某些活動，直至取消其營運資格，并根據其行為作出相應的處罰。如果在此過程中出現了不良資產，監管部門要及時采取措施進行清收工作，防止風險的進一步蔓延。

建立內控制度。內部控制是基金監督管理的基礎環節。內部控制體系應做到分散性與集中性的統一。作為一個獨立的社保基金投資主體，應在主體內部建立起規范穩定的分級授權制度，并以投資主體最高層為決策的最后審定者、決斷者，實現投資主體決策的分散性與集中性的統一，達到調動投資主體基層部門參與投資決策積極性與強化投資主體高層領導者投資決策責任心的統一。其次，為了有效防范與化解因投資決策主體多元化可能帶來的決策失誤風險，任何一個獨立的社會保障基金投資主體均應確立集體民主決策的程序與規范的制度，杜絕個人專斷決策。這種集體決策的制度應同時在投資主體決策的所有層次建立與實施，即不但在高層次決策部門要建立，在基層決策部門也必須執行。

構建風險評估和預警體系。社保基金投資進行全面、科學的事前風險評估，是世界各國確保社保基金安全性的重要手段。一是加強人才的引進與培養，做好投資風險評估的隊伍建設；二是設定合理的風險評估指標，確保各項數據的準確可靠；三是制定規范的風險評估程序，嚴格按照程序進行風險評估工作。由于預警監督體系主要是通過設置風險預警監督指標來實現的，首先必須針對社會保險基金運行中的風險建立社會保險基金預警監督指標，然后才能利用這些指標來設計預警流程。社保基金管理部門還可以根據投資工具和收益要求的不同，設定更具體的一些指標。

選擇投資工具

在現有銀行存款和購買國債的基礎上，逐步拓展至債券和股票交易市場以及實體經濟領域，待時機成熟時，可適當進行海外投資嘗試。

運用金融投資工具。從近期來看，銀行存款和國債還將是社保基金投資的主要方式，股市是拓展投資領域的重要方向。銀行存款收益率較低，尤其是在通貨膨脹高企的情況下，收益率可能是負的，但安全性、流動性較高。國債收益率一般高于銀行存款利率，流動性也比較強，可以靈活地在債券市場上變現，且我國長期的經濟持續增長和積極財政政策，能夠保證國債收益的實現。社保基金可在控制風險的前提下，有條件、有步驟、有限度的進入股票市場，使社保基金更好地分享國民經濟和股票市場的發展所帶來的好處。債券投資利率事先確定，收益可以精確預期，但易受市場利率的影響，投資的安全性比國債差。我國債券市場還不完善，債券交易還受到發行債券的企業和銀行經營狀況以及國債利率過高的影響，市場對企業債和金融債的需求和供給都不大。因此，在社會保障基金的資產中，企業債和金融債的比例都不宜過高。

發行定向特別國債。銀行存款安全性高但收益過低，股市收益相對較高但安全性低。現階段，在社保基金缺乏投資渠道的情況下，由國家財政部門定期向社保基金發行定向特別國債能較好地實現社保基金安全與收益的匹配。此種國債不在市場上流通，只面向社保基金發行，期限根據社會保險基金支出需要確定，票面利率高于同期銀行存款利率。為充分調動各地方政府認購的積極性，定向特別國債的利率可略高于同期國債利率，可先在一定時期內小規模試點，待運作程序逐步規范后，以立法形式保障。

拓展實業投資。除金融市場投資外，社保基金也應適當通過實業投資更好地體現長期投資和責任投資的理念。實業投資有利于社保基金在推動實體經濟發展的同時，分享經濟發展帶來的好處，也有利于避免社保基金投資收益的大幅波動。實業投資期限較長，風險較低，收益比較穩定，是比較適合社保基金中長期儲備資金的投資方式。實業項目通常初期投資較大，收益期較長，收益期內收益率相對穩定，不會出現資本市場上收益的大幅波動，對一些流動性要求不高的社保基金，能夠較好地實現收益與安全的統一。社保基金主要通過股權、產業投資基金、信托、貸款等方式參與實業投資，社保基金管理部門可依據自身及項目的需要，選擇合適的方式進入。在投資對象的選擇上，應堅持穩健的原則，重點選擇國家政策扶持的行業或企業，尤其是應重點投資于基礎設施建設領域或民生項目。

優化投資組合。社保基金進入資本市場投資運營的進程，取決于資本市場的發育程度、投資運營機制健全和投資管理水平提高的程度。政府社保基金進入資本市場投資運營的比例可以采取逐步提高的方式進行：第一階段，2012—2015年社保基金投資于股票、投資基金等證券的比例不超過20%。第二階段，2016—2020年比例不超過30%。第三階段，地方政府社保基金投資于股票、投資基金等證券的比例基本與國際接軌。

（1）投資證券投資基金。由于它是專家管理，對市場的分析比較專業，相對風險較小。社保基金可以在兩方面投資證券投資基金：一是新基金發行時，大量持有基金；二是在二級市場上選擇業績良好的基金，在適當的時候購買基金份額，如保險公司持有基金的模式。投資于證券投資基金的比率不超過社保基金總資產的10%。（2）直接作為戰略投資人參與流通股的上市申購。戰略投資人從發行人手中直接購買的股票，在該股票上市后的6—12個月內不得賣出。這種制度適合于社保基金投資戰略，不僅因為社保基金投資本身以中長期投資為主，注重上市公司的基本業績；而且社保基金以自己的資金投資，當戰略投資人股票持有期結束后，若該股票價格大幅下跌，社保基金也完全有能力繼續持有，等價格回升后再賣出。（3）以普通投資人身份投資流通股。通常有兩種方法：一種是以普通法人投資人資格申購新股。申購新股基本沒有風險，而且還有可觀的收益。另一種是以普遍法人身份投資二級市場的流通股。這是有較大風險的投資。在二級市場上投資，一定要有專業人員進行管理，有專業分析研究人員對市場上的股票進行行業分析和個股分析，并采取種種風險防范措施，如合理授權、止損等。對二級市場投資，一定要十分謹慎，沒有專業的管理人員和監督措施，寧可不做。（4）以法人資格購買上市公司法人股。社保基金可以以一般法人身份購買上市公司的法人股，雖然這樣的投資現在甚至將來很長一段時間不能給投資人帶來驕人的利潤，但是法人股很低，若該公司是一家有實力、有增長潛力的公司，每年的分紅就可能使這項投資收益率同銀行存款利率持平，若法人股與流通股合并，則法人股持有人的利益可能成倍增長。第2、3、4項投資合計不能超過社保基金結存額的30%。尤其在第一階段更要從嚴掌握，以不超過10%為宜。（5）對B股、H股或中國公司在海外發行的ADR、GDR等投資工具，也要非常謹慎地介入。投資比例以不超過社保基金結存額的1%為宜。此外，就是完善現行的購買國債、金融債券等投資辦法，還有銀行協議存款辦法。待資本市場更加發達、社保基金投資運營機制更加健全的第二、第三階段，購買國債的投資應不低于社保基金結存額的30%、購買金融債券的投資應不低于社保基金結存額的5%、購買優良的企業債券和基本建設債券的投資比例不超過1%為宜。

審慎開展境外投資。社保基金走向海外市場，不可避免地要面臨與國內市場投資不同的風險，比如政治風險、匯率風險等，且海外投資的風險可控程度更弱。從近年來我國主權財富基金和企業海外投資的情況看，其結果不盡如人意。社保基金的風險承受能力，要求必須審慎對待海外投資。在投資產品的選擇上，開始時應主要集中在債券市場，包括外國政府債券、金融債券和企業債券等。

配套制度與環境

健全相關法律法規。現階段，應在社保基金投資運營的實踐探索中，逐步形成《社保基金投資管理規定》，用以指導和規范社保基金的投資運營。

健全投資運營機構。按照國際經驗，通常有三類營運機構：一類是普遍存在于歐美發達國家的由養老基金保管人、委托人、基金管理機構及經理人按照委托—代理關系形成的營運機構。二類是近年來在拉美國家如智利和東歐國家實行的嚴格準入、嚴格監控的社會保險基金管理公司負責營運。三類是東南亞國家實行的隸屬于國家財政部的少數幾家集中管理的基金營運機構，如新加坡的公積金局、馬來西亞的員工公積金。

我國已經加入了WTO，社會保險基金投資運營機制的建設均應按照WTO規則和市場經濟國家的通行做法來執行。因此，社會保險基金投資營運機構的建設也可以按照委托—代理關系由基金保管人、委托人、基金管理機構及基金經理組成。盡管政府社會保險基金還未允許進入資本市場進行投資運營，但投資運營的四類機構已經具備。

發展相關中介組織。中介機構一方面為社會保障基金投資運營管理提供各方面的服務，另一方面起著對社會保障基金投資運營管理外部監督的作用。中介機構包括精算、會計、審計事務所和風險評級公司等，它們參與社保基金的監管，必須得到國家有關部門的授權，但它們不隸屬于政府。

加強相關人才培養。要充分利用國內現有教育資源，增加基金管理人才培養的數量和質量；要看到國外的基金發達運作優勢，利用有關發達國家的教育資源，委托培養基金管理人才，尤其是高級管理人才，創造實際的培養環境，豐富他們的實戰經驗；應注意在引入人才的同時，創造一個充滿活力的競爭環境，使專業性人才進得來、留得住；各級社保管理機構應樹立前瞻性的人才觀念，吸引更多的專業化人才加入社保基金管理隊伍，在實際工作中培養他們的社保基金投資管理能力。

（本文節選自財政部科研所《社會保險基金投資運營研究》課題報告；課題組/指導：蘇明/負責：楊良初 韓鳳芹/成員：趙福昌 王敏 李成威 李婕 武靖州）