失地農民權益保護的思考

摘要 解決失地農民的合法權益保護問題是構建和諧社會，法制建設完善的必經之路。現階段農民土地權益保護存在的問題，應該為失地農民提供穩定的生活保障和就業機會，完善土地征收程序和立法模式，形成對失地農民權益保護的長效機制。

關鍵詞 失地農民 土地權益 保護

中圖分類號：C913 文獻標識碼：A

近年來，隨著化和城鎮化進程的不斷加快，農村的土地被大幅度被征用。然而在土地征收中，失地農民的許多合法權益沒有得到很好的保護，一些失地農民已成為種田無地、就業無崗、低保無份的“三無農民”，從而導致社會矛盾日漸突出。如何來保障他們的合法權益，是一個值得思考的理論問題和現實問題；也關系到我國和諧社會建設的成功與否和依法治國方略的能否實現。在加快城市化進程中，研究和解決農民土地權益保護問題，是實踐科學發展觀的重要體現。

一、城市化進程中農民土地權益受損的現狀

土地是農民最基本的生產資料，同時還是最基本的生活保障。隨著隨著工業化和城鎮化的快速推進，城鎮建設對土地的需求日益強烈，農村集體土地被大量征用或征收，土地征收過程中損害農民利益的現象普遍存在。此外，一些地方政府為了招商引資，還開列出了對投資單位的優惠政策措施，政府以較低的價格強制性征用農村的土地，以高價發包給開發商，從中謀取利益，把農民排除在外。土地征用后，許多農民陷入無田可種、無業可就的處境，而且我國大多數失地農民還沒有獲取與城鎮居民同等的社會保障，其生活面臨巨大的危機，生存受到極大威脅。

二、失地農民權益保護存在的問題

（一）農民法律意識低，自我保護能力差。

失地農民是社會進程的必然現象，他們為工業化和城市化做出了貢獻和犧牲。在現實中，失地農民的權益一般是由政府以代言人的形式完成的，即使有與農民協商制度，也是以征求意見的方式為多，農民表達愿望的渠道常常被阻止，正常利益被集體組織截流，他們只有通過上訪，甚至越級上訪等方式進行非制度性抗爭。據調查，目前在全國的土地上訪案件中，70%以上是因征地引發的。

（二）錯誤政府職能，行政行為失偏。

一方面，我國法律規定了公共利益，國家可依法征用農村集體土地；另一方面，法律又規定任何單位和個人使用建設用地，必須申請使用國有土地，農村集體土地（包括農業用地、建設用地和未利用土地）必須通過征用后才能轉為建設用地。顯然，除公共利益需要外，某些單位和個人進行經營性活動需要申請使用國有土地時，政府可以先將農村集體土地征為國有土地，再進行有償轉讓。公共利益含義混淆不清，政府壟斷土地流轉，而導致征地權的濫用和征地范圍的擴大。不少地方政府為追求政績的最大化，并沒有嚴格區分公共利益和非公共利益，導致濫用土地征用權現象，出現了“多征少用，多占少用，早征遲用”甚至“征而不用，占而不用，好低劣用，非法租用”的粗放型用地模式，造成十分嚴重的土地浪費和侵犯失地農民權益的問題。

（三）征地補償安置標準低，補償范圍窄。

現行《土地管理法》中對土地征用補償費的計算方式實際上是以農村的生產和生活方式作為安置補償標準，而沒有按照市民標準進行安置補償，因此在制度設計上就沒有充分考慮工業化，城鎮化和現代化給失地農民帶來的深刻變化。一些地方政府謊報地類，混淆權屬。為了最大限度降低征地成本，或調低征用集體土地所在區域以往年的產值；或謊報地類，有些地方政府將耕地、園地歸類為建設用地、未利用地；或混淆權屬，將集體用地確定為國有用地等。這些都表明我國征地補償標準不能真正體現土地的價值和勞動力失業的損失。

（四）失地農民就業服務和社會保障體系不健全。

農民失地后，必然面臨職業的重新選擇?，F階段經濟發展需要的是技術型、知識型人才，而失地農民大多數都以耕地種糧為生，從農業的轉產后，他們既無文化素質上的優勢，又缺乏一技之長?，F在失地農民的就業渠道主要有兩種：一是“自謀職業”。這些人多在本地從事個體經營，在失地農民中只占很少一部分。二是“外出務工”。這部分人大多從事建筑、裝卸、打零工等臨時性體力勞動。因此，多數失地農民處于無保障或低保障狀態。

三、對失地農民權益保護的建議

解決失地農民的權益保護問題，既是推動工業化、城市化健康發展的現實需要，更是構建和諧社會和建設社會主義新農村必須面對的重要問題。保障失地農民的權益和利益是事關改革發展穩定大局、關系國家長治久安的政治問題。

（一）規范現行法律、完善征地制度。

1、完善農地產權立法，建立農民權益保障機制。農民集體成為獨自的維權主體，政府征用土地直接與農民集體協商，提高農民集體的積極性和維權意識。

2、嚴格區分土地征收和土地征用，限定公益性用地范圍。征地時必須符合土地利用總體規劃和用途管制，及時給于農民合理補償。這就要求確立農民土地所有權的主體地位，進一步完善農村集體土地產權的立法工作，明確土地主體的權利和義務，做到農村土地的占有權、使用權、收益權和處置權等有法可依。

3、改革征地補償制度，提高對土地使用權的補償標準，將補償重點放到擁有使用權的使用者身上。這需要有系統化的配套法規、其他法律部門有效的協調。

（二）合理安置失地農民和健全農村社會保障。

目前在我國針對失地農民的社會保障將是一個龐大的體系，它包括生存保障和發展保障兩方面。在健全這個龐大的體系中，最重要的是建立適合失地農民自身情況的社會保障制度。首先，政府的作用不可替代，對失地農民保障實質上就是一次利益的調整和再分配的過程，只有在政府的調整下才能達到預期目標。其次，在政策取向上明確就業優先的原則，就業和社會保障互為條件、互相促進。在建立社會保障時應將促進就業、防止失業作為社會保障制度設計的基礎和前提。再次，有重點地優先發展急需保障項目，社會保險的三大主體分別是：養老、醫療和失業。但是對于失地農民來說，急需的是大病、醫療和養老保險。最后，從實際出發分類分層地建立不同保障方案。根據特定群體的特定需要、特定問題建立不同保障重點和保障項目。

（三）建立“土地換保障”新機制。

建立“土地換保障”的征地新機制，要求盡可能擴大失地農民基本生活保障的覆蓋面。一是要加快失地農民最低生活保障制度改革的步伐。要根據不同年齡段保障。如，對征地時已經是勞動年齡以上的人員，應直接實行養老保障，并建立個人專戶與社會統籌相結合的制度：對征地是超年齡段的人員，應當地生活標準測算補償額度，一次性繳足基本生活保障費用，并為其建立個人專戶；而對征地時未達到勞動年兩端的人員，則應按征地補償規定一次性發給征地安置補助費。二是被征地農民基本生活保障資金要實行收支兩條線管理，采取政府出一點，集體補一點，個人籌一點的辦法進行籌集。各級政府領導要把人民的切身利益放在第一位，實實在在地保證農民保障資金落實到位。

（四）加強政府引導，擴展就業渠道建立失地農民就業扶持機制。

對失去最基本生產資料和生活資料的農民來說，就業是生存之本。失地農民大多屬于被動失地，其就業意識，勞動技能與勞動市場的要求存在較大的差距，在城鎮化發展過程中，一定要解決農民的就業問題。

1、以相關法律保障失地農民的平定就業權。相關法律制度的欠缺是失地農民就業權得不到保障的中要原因，為了維護其就業平等權，法制部門應完善相關法律法規。

2、發展勞動密集型產業和第三產業。勞動密集性產業和第三產業具有就業容量較大和對員工技術要求相對較低的特點，是失地農民就業的重要途徑。

總之，在失地農民的權利保護方面，各級政府肩負著重大的責任。各級地方政府要努力探索失地農民安置的有效辦法，多渠道為之創造就業機會，以自己的行動實踐科學發展觀，維護農民權益，維護社會和諧?！?/p>

（作者：新疆師范大學法經學院民商法學2010級碩士研究生）

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