從數字城管到智慧城管：創新2.0視野下的城市管理創新

現代城市及其管理是一類開放的復雜巨系統，快速城市化進程給城市規劃、建設、運行和發展帶來一系列問題，導致城市經濟發展失調、環境建設失衡、社會管理失穩，城市運行失序。快速城市化伴隨著信息化和全球化的浪潮，正在深刻影響著當今世界發展。利用現代信息技術重塑城市管理也成為現代社會發展的重要課題。數字城管在利用現代信息技術解決城市建設和管理中的各類問題、支撐城市科學發展方面發揮了舉足輕重的作用，但仍然存在許多瓶頸，面臨諸多難題。創新2.0，伴隨著新一代信息技術的興起，給數字城管的發展與演進帶來新的機遇和挑戰。充分利用以物聯網、云計算為代表的新一代信息技術，把握知識社會環境下以人為本的創新2.0機遇，將為我們破解城市管理與社會管理難題開辟新路徑，提供新視野。新一代信息技術支撐、知識社會創新2.0環境下的智慧城市是數字城市以后信息化城市發展的高級形態。智慧城管是智慧城市的重要組成部分。智慧城管基于全面透徹的感知、寬帶泛在的互聯以及智能融合的應用，營造全社會參與塑造城市公共價值的開放創新生態，培育面向知識社會的用戶創新、開放創新、大眾創新、協同創新，通過以人為本的可持續創新實現從傳統城市管理向數字城管再向智慧城管的演進。

一、創新2.0與城市形態的演變

信息通信技術的融合與發展，推動了信息共享與知識擴散，帶動了創新民主化進程和知識社會的形成。以生產者為中心的創新模式正在向以用戶為中心的創新模式轉變，城市也正在成為一個開放的創新空間。如果說創新1.0是工業時代沿襲的面向生產、以生產者為中心、以技術為出發點的相對封閉的創新形態，創新2.0則是與信息時代、知識社會相適應的面向服務、以用戶為中心、以人為本的開放創新形態。

知識社會環境下的科學2.0、技術2.0、管理2.0共同塑造了面向知識社會的創新2.0，重新定義了創新中用戶的角色、應用的價值、協同的內涵和大眾的力量。創新形態的演進也影響了互聯網形態的演化。蒂姆·奧萊利（Tim O·Reilly）充分認識到了這個趨勢并將這種新的強調開放互動、以用戶為中心的互聯網形態命名為Web2.0。創新形態演變進一步推動了企業形態、政府形態的演變。當創新2.0在商業領域重新定義了生產和消費的關系，創新2.0在公共領域則重新定義了管理和服務的關系，創新2.0視野下的企業2.0（Enterprise 2.0）、政府2.0（Government 2.0）被相繼提出。如果說企業1.0、政府1.0是以企業、政府為核心為用戶生產市場產品以及公共產品，創新2.0視野下的企業2.0、政府2.0則強調以用戶為中心，用戶參與共同創造獨特價值、塑造公共價值。

總之，從技術發展的視角，我們早已跨入信息時代，但我們的產業形態、城市形態、政府形態、企業運行模式、城市管理模式等等仍然是繼承和沿襲了工業時代的形態，直到工業時代以生產為中心的創新1.0模式演變到知識時代以服務為導向的創新2.0模式，我們才逐步做好了心理、社會、文化上的準備，社會形態才完成從工業文明向信息文明的嬗變，從工業社會邁入知識社會。正是在這種背景下，互聯網形態、企業形態、政府形態等也才從工業時代延續的web1.0、企業1.0、政府1.0等真正邁入信息時代的web2.0、企業2.0、政府2.0等形態，服務導向、以人為本的城市2.0，即智慧城市形態才成為現實。

二、從數字城市到智慧城市

數字城市是數字地球的重要組成部分，是傳統城市的數字化形態。數字城市是應用計算機、互聯網、3S、多媒體等技術將城市地理信息和城市其他信息相結合，數字化并存儲于計算機網絡上所形成的城市虛擬空間，因此可以認為數字城市是在第二代信息技術發展的背景下產生的。數字城市的發展積累了大量的基礎和運行數據，也面臨諸多挑戰，包括城市級海量信息的采集、分析、存儲、利用等處理問題，多系統融合中的各種復雜問題，以及技術發展帶來的城市發展異化問題。

新一代信息技術的發展使得城市形態在數字化基礎上進一步實現智能化成為現實。依托物聯網可實現智能化感知、識別、定位、跟蹤和監管；借助云計算及智能分析技術可實現海量信息的處理和決策支持。同時，伴隨知識社會環境下創新2.0形態的逐步展現，現代信息技術在對工業時代各類產業完成面向效率提升的數字化改造之后，逐步衍生出一些新的產業形態、組織形態，使人們對信息技術引領的創新形態演變、社會變革有了更真切的體會，對科技創新“以人為本”有了更深入的理解，對現代科技發展下的城市形態演化也有了新的認識，智慧城市的建設熱潮正在世界范圍內興起。

各國在智慧城市方面的探索與實踐，都注重通過新一代信息技術的應用，從市民需求出發，以各種基礎網絡為支撐建設感知設施，通過信息的融合分析提供智能服務。我們關注到，國際上智慧城市的先行者還特別強調以市民為中心，強調用戶參與、社會參與的開放創新空間構建。歐盟啟動了面向知識社會創新2.0的Living Lab計劃，致力于將城市打造成為開放創新空間，營造有利于創新涌現的城市生態。在歐盟對中小城市開展的智慧城市評價中，梳理了智慧經濟、智慧公眾、智慧管理、智慧移動性、智慧環境、智慧生活6大維度31個方面74項指標，體現了智慧城市建設中以人為本、強化服務、強化價值創造的創新2.0理念。

三、從數字城管到智慧城管

智慧城市管理與公共服務、智慧政府是智慧城市的重要方面。智慧城管是以新一代信息通信技術為支撐、基于知識社會創新2.0的城市管理新模式。從數字城管到智慧城管，將不僅僅是技術手段的變化，更重要的是管理理念、管理對象、參與主體、管理方式的變化。智慧城管與數字城管存在以下八方面的差異：

第一，數字城管通過城市地理空間信息與城市管理各方面信息的數字化在虛擬空間再現傳統城市，智慧城管則注重在此基礎上進一步利用傳感技術、智能技術實現對城市管理與運行狀態的自動、實時、全面透徹的感知。

第二，數字城管通過城市管理各行業領域的信息化及初步整合提高各行業管理效率、服務質量，并實現了初步協同，智慧城管則更強調通過云計算等新一代信息技術應用，進一步實現城市管理信息化的集約化和智能化，發揮城市管理信息化的整體效能。

第三，數字城管基于互聯網形成初步的業務協同，智慧城管則更注重通過泛在網絡、移動技術，依托執法城管通、市民城管通等載體實現無所不在的互聯和隨時隨地隨身的智能融合服務。

第四，數字城管的管理對象聚焦在基于地理信息系統的“部件”和“事件”管理，即圍繞“物”（城市公共設施及環境）及與“物”相關的“事”的管理，智慧城管則更加重視人的主體地位及社會服務管理，將管理對象拓展到“人、地、物、事、組織”的全方位管理。

第五，數字城管通過專業隊伍參與網格劃分、數據普查等方式關注數據資源的生產、積累和應用，智慧城管則更加關注社會各方參與的開放數據建設與共享應用。

第六，數字城管通過建立監督指揮中心、聘用監督員等方式實現指揮和監督的協同互動，智慧城管則更注重通過社會資源的廣泛發動，通過市民城管通、城管政務維基的方式匯聚大眾的力量和群眾的智慧解決城市管理難題。

第七，數字城管更多注重利用信息技術實現城市各領域的信息化以提升社會生產和管理效率，智慧城管則更強調人的主體地位，更關注用戶視角的服務設計和提供，更強調開放創新空間的塑造及其間的市民參與、用戶體驗，即“以人為本”實現可持續創新。

第八，數字城管致力于通過信息化手段實現城市運行與發展各方面功能，提高城市管理效率，服務城市建設與發展，智慧城管則更強調通過政府、市場、社會各方力量的參與和協同實現城市公共價值塑造和獨特價值創造。

總之，智慧城管基于數字城管建設，是創新2.0時代面向“以人為本”可持續創新的城市管理再創新。

四、智慧城管的特征與內涵

（一）智慧城管的特征

智慧城管的四大特征體現為：全面透徹的感知、寬帶泛在的互聯、智能融合的應用以及以人為本的可持續創新。

第一，全面透徹的感知。通過傳感技術，實現對城市管理各方面監測和全面感知。智慧城管利用各類隨時隨地的感知設備和智能化系統，智能識別、立體感知城市環境、狀態、位置等信息的全方位變化，對感知數據進行融合、分析和處理，并能與業務流程智能化集成，繼而主動做出響應，促進城市各個關鍵系統和諧高效的管理。

第二，寬帶泛在的互聯。各類寬帶有線、無線網絡技術的發展為城市中物與物、人與物、人與人的全面互聯、互通、互動，為城市各類隨時、隨地、隨需、隨意應用提供了基礎條件。寬帶泛在網絡作為智慧城管的“神經網絡”，極大的增強了智慧城管作為自適應系統的信息獲取、實時反饋、隨時隨地智能服務的能力。

第三，智能融合的應用。現代城市及其管理是一類開放的復雜巨系統，新一代全面感知技術的應用更增加了城市的海量數據。集大成，成智慧。基于云計算，通過智能融合技術的應用實現對海量數據的存儲、計算與分析，并引入綜合集成法，通過人的“智慧”參與，提升決策支持和應急指揮的能力。基于云計算平臺的大成智慧工程將構成智慧城管的“大腦”。技術的融合與發展還將進一步推動“云”與“端”的結合，推動從個人通訊、個人計算到個人制造的發展，推動實現智能融合、隨時、隨地、隨需、隨意的應用，進一步彰顯個人的參與和群眾的力量。

第四，“以人為本”的可持續創新。面向知識社會的下一代創新重塑了現代科技“以人為本”的內涵，也重新定義了創新中用戶的角色、應用的價值、協同的內涵和大眾的力量。智慧城管的建設尤其注重“以人為本”、市民參與、社會協同的開放創新空間的塑造以及公共價值與獨特價值的創造。注重從市民需求出發，并通過維基、微博、Fab Lab、Living Lab等工具和方法強化用戶的參與，匯聚公眾智慧，不斷推動用戶創新、開放創新、大眾創新、協同創新，“以人為本”實現經濟、社會、環境的可持續發展。

（二）智慧城管的內涵

智慧城管是新一代信息技術支撐、知識社會創新2.0環境下的城市管理新模式，通過新一代信息技術支撐實現全面透徹感知、寬帶泛在互聯、智能融合應用，推動以用戶創新、開放創新、大眾創新、協同創新為特征的“以人為本”的可持續創新。

智慧城管在理念上強調以用戶創新、大眾創新、開放創新、協同創新為特征的知識社會環境下以人為本的可持續創新；在制度上注重營造全社會參與塑造城市公共價值的開放創新生態；在技術上注重通過移動技術、物聯網、云計算等新一代信息技術以及維基、社交媒體、Fab Lab、Living Lab、綜合集成法等工具和方法的應用，實現全面透徹的感知、寬帶泛在的互聯、智能融合的應用、以人為本的可持續創新。智慧城管突出城市管理的智能化、人本化服務轉型，強調通過協同共治、公共價值與獨特價值塑造，“以人為本”實現創新2.0時代的城市管理再創新。

五、基于“五位一體”物聯網平臺的智慧城管實踐

北京市城管執法部門借鑒國內外智慧城市建設的先進經驗，以集感知、分析、服務、指揮、監察“五位一體”城管物聯網平臺建設為載體，大力推進物聯網、云計算、移動互聯網等新一代信息技術應用，積極探索維基、社交媒體等社會工具以及綜合集成研討廳、Living Lab等方法論應用，大力推進城市管理精細化、智能化、社會化，全力打造面向知識社會的創新2.0模式，推動從數字城管向智慧城管的跨越。

感知、分析、服務、指揮、監察五大功能“五位一體”的物聯網平臺是北京城管對于構建智慧城管的基本要求。其中，感知，即通過各類智能感知設備、輿情分析、部門聯動、專業執法巡查等及時了解城市管理問題、輿論社情和百姓需求；分析，則是對各類感知數據和業務信息進行實時智能的分析和處理，建立基于常量體系、預案體系的三色態勢分析和預警，提供決策研判；服務，通過搭建基于創新2.0的城管地圖公共服務平臺，充分發揮市場機制和社會參與的作用，為市民提供人性化、便利化的服務，同時推進社區自治、自我管理、自我服務，形成“人民城市人民管”的多方參與社會管理服務體系；指揮則基于對感知數據的智能分析，通過執法部門協同聯動和執法力量勤務調度指揮體系建設，實行科學的高峰勤務調度和部署，實現科學部署、智能指揮、敏捷調度，提升快速回應單眾訴求的能力，強化對違法行為及城市突發事件的應急處理能力；監察即通過與社會管理服務網格對接，基于執法巡查強化問題反饋與監察，協調相關部門共同解決城市管理中產生的各類痼疾頑癥，形成城市綜合管理合力。基于五位一體，將有利于推動城管執法的公共服務、指揮決策、巡查監察三大職能，最終實現城市管理精細化、智能化、社會化的總體目標。

基于物聯網的智慧城管總體架構（見圖1）自底向上分為“感、傳、知、用”四個層，即感知層、傳輸層、支撐層、應用層，同時建設安全保障體系、標準規范體系作為支撐。

感知層通過無線射頻、衛星定位、視頻監控、噪音監測、狀態監測、執法城管通、市民城管通等多元傳感設備，實現身份識別、位置感知、圖像感知、狀態感知等多方面感知，全面增強城市管理感知能力。傳輸層依托全市共建的有線、無線寬帶等網絡，實現城市管理對象與機構、人員及廣大市民之間的泛在互聯。支撐層將保障城管物聯網平臺所需要的IT基礎設施，構建北京城管云，提供各類數據和業務的存儲、運算、分析與服務功能。應用層以城管地圖公共服務系統建設為牽引，通過物聯網、云計算等新一代信息技術工具及政務維基、政務微博等社會工具應用構筑基于創新2.0的公共服務新模式，打造感知數據驅動的高峰助務模式，形成“巡查即錄入”，“巡查即監察”的工作模式，并以從定性到定量的綜合集成方法為指導，在巡查監察、指揮調度、公共服務等系統基礎上構建基于大成智慧工程的綜合集成研討廳，形成智能融合的應用，強化科學化決策、智能化指揮和人性化服務能力。

北京在城管信息化建設中重視用戶體驗和參與，重視市民及社會的參與，借鑒Living Lab、Fab Lab等面向知識社會的創新2.0方法論，致力于將基于物聯網的智慧城管構建作為開放創新空間建設的載體，匯聚群眾智慧和社會力量，形成為城市及生活其間的市民塑造公共價值、創造獨特價值。依托標準規范體系及標準化等制度建設，智慧城市將強化開放數據標準、開放平臺接口規范、用戶參與及用戶體驗設計規范等標準規范的建設，推動用戶創新、開放創新、大眾創新、協同創新，做到智慧城市的共建、共享、共治。

伴隨信息通信技術的演進、知識社會的發展以及創新的民主化進程，新一代信息技術及其催生的創新2.0正重塑著當代社會，為城市發展與社會管理帶來嶄新的機遇。當創新2.0與新公共服務的浪潮匯聚推動了政府2.0，創新2.0與信息化城市建設的浪潮匯聚則推動了智慧城市。政府2.0與智慧城市的潮流進一步匯聚，共同塑造了智慧城管。智慧城管是新一代信息技術、知識社會創新2.0環境下的城市管理再創新，它以物聯網、云計算為代表的新一代信息技術為支撐，通過全面透徹感知、寬帶泛在互聯、智能融合應用，形成以市民為中心、城市社會為舞臺的用戶創新、開放創新、大眾創新、協同創新，將“以人為本”的價值實現提升到一個新的高度，實現城市管理者、市場、社會多方協同的公共價值塑造和獨特價值創造，實現城市管理從生產范式向服務范式的轉變。北京城管正積極借鑒國內外智慧城市建設的先進經驗，以“感知、分析、服務、指揮、監察”五位一體的物聯網平臺建設為載體，大力推進新一代信息技術應用，基于面向知識社會的創新2.0全面推動從數字城管向智慧城管的跨越。

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（本文其他執筆：北京市城管信息裝備服務中心張帥功、李毅、閆晟煒、黃玉冰、趙文漾）

（責任編輯：黃荔）