論城市公共用地的公共屬性與效用維度

城市公共用地是指城市之中用于公共服務(wù)、體現(xiàn)公共意志、謀求公共利益、以國家或集體作為產(chǎn)權(quán)代表的土地類別，具有公共物品或準(zhǔn)公共物品的性質(zhì)。按照原國家土地管理局制定的《城鎮(zhèn)地籍調(diào)查規(guī)程》，城市土地主要分為：商業(yè)、金融業(yè)用地，工業(yè)、倉儲用地，市政用地，公共建筑用地，住宅用地，交通用地，特殊用地，水域用地，農(nóng)用地和其它用地等十大類。1991年出臺的《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》（GBJ137-90）把城市用地分為行政辦公用地、商業(yè)金融業(yè)用地等C1－C9八個大類及各相關(guān)小類。兩種城市用地的分類都以實(shí)際地塊的功用為基準(zhǔn)進(jìn)行細(xì)分。實(shí)際上，盡管城市土地的使用方式各不相同，但可基本劃分為公益性設(shè)施用地和商業(yè)性設(shè)施用地兩大類。公益性設(shè)施用地即城市公共用地，其以提供公共服務(wù)、實(shí)現(xiàn)公共利益為目標(biāo)，開發(fā)資金大多來源于公共財政支出。商業(yè)性設(shè)施用地是經(jīng)營活動的必備要件，成為生產(chǎn)要素之一，直接為獲取利潤服務(wù)。

一、城市公共用地的形成

從地理區(qū)位看，城市公共用地的形成等價于城市土地的形成，兩者是被包含和包含關(guān)系，因?yàn)槌鞘泄灿玫厥浅鞘杏玫氐念愋椭弧３鞘型恋氐男纬膳c生產(chǎn)力發(fā)展、社會勞動分工的深化、勞動地域分工密不可分。社會分工使工商業(yè)從手工業(yè)和農(nóng)業(yè)中分離出來，產(chǎn)生了商品，貨幣和商人也隨之出現(xiàn)。商人、手工業(yè)者擺脫了對土地的依賴，自然地趨向于交通便利、貿(mào)易發(fā)達(dá)的地區(qū)聚居。隨著交換的擴(kuò)大延伸，產(chǎn)生了與交換相關(guān)的生產(chǎn)、流通、消費(fèi)等各種相關(guān)產(chǎn)業(yè)。人們?yōu)榱斯?jié)約交易成本和時間成本，不斷涌向便于生產(chǎn)、流通、交換、消費(fèi)的聚居點(diǎn)，城市就應(yīng)運(yùn)而生。可見，地理意義的城市土地是長期的生產(chǎn)力發(fā)展和人們理性選擇所催生的，是由自然土地和農(nóng)業(yè)用地改造而來的，是城市景觀替代自然景觀和農(nóng)業(yè)景觀后形成的。城市用地形成后，政府必須劃出一定的地塊提供公共服務(wù)和設(shè)施，這樣的地塊，私人提供不了也不愿提供。至此，城市公共用地就形成了。

二、城市公共用地的公共屬性

政府提供的社會產(chǎn)品（social goods）可分為兩種：一種是公共物品（public goods）也稱公共產(chǎn)品；一種是稱譽(yù)產(chǎn)品（merits goods）。世界銀行《1997年世界發(fā)展報告》：“公共物品是指非競爭性的和非排他性的貨物。非競爭性是指一個使用者對該物品的消費(fèi)并不減少它對其他使用者的供應(yīng)，非排他性是指使用者不能被排除在對該物品的消費(fèi)之外。這些特征使得對公共物品的消費(fèi)進(jìn)行收費(fèi)是不可能的，因而私人提供者就沒有提供這種物品的積極性。”[1] 例如一個不納稅的人同樣可以得到國防的保護(hù)，街燈照明的方便等。但從全國來看，每一個公民都是納稅人，只存在納稅地域不同的區(qū)分，他們都具有使用全國和地域性公共物品的權(quán)利。區(qū)分公共物品和非公共物品采用不兼容原則（exclusion）。根據(jù)這個原則，如果一個人不付款，就不能享用這種物品，那么這種物品就是非公共物品，反之則是公共物品。稱譽(yù)產(chǎn)品或稱準(zhǔn)公共物品，是人們認(rèn)為本質(zhì)上值得生產(chǎn)并值得稱譽(yù)的產(chǎn)品。例如由政府提供的公園、公共圖書館、博物館、公共住宅、健身設(shè)施和公共運(yùn)動場等。它們具有不同程度的公共物品和私有物品的性質(zhì)，因?yàn)樗鼈冇袝r是免費(fèi)供應(yīng)的，有時則援用不兼容原則，需要付全部費(fèi)用或部分費(fèi)用或較低費(fèi)用才能享用，因此不是純粹的公共物品。目前，政府已成為公共物品和稱譽(yù)產(chǎn)品的主要供給者。

城市公共用地不可避免地具有公共物品的非競爭性和非排他性特征。非競爭性指公共用地可以同時被多個人使用而不影響彼此之間的使用。非排他性指公共用地的使用是集體使用，共同進(jìn)行的。比如某塊公共用地某人正在使用，其他人對此塊公共用地付費(fèi)與否都不影響他們對公共用地的使用，而如果要限制他們的使用卻必須花費(fèi)巨大的成本而不能接受。非競爭性、非排他性作為城市公共用地的特征在其使用過程中是同時出現(xiàn)的，但又會表現(xiàn)出矛盾的一面。一方面，某塊公共用地具有非競爭性并不能確保其同時具有非排他性。如作為道路的公共用地是非競爭性的，但在某一時段譬如修路或交通高峰時，只允許特定車輛（載重量輕）或?qū)ｉT車輛通行，由此造成某些車輛為贏取時間被迫改道而不得使用。另一方面，公共用地具有非排他性，但在其使用上卻具有競爭性。如在公共綠地游玩的人們，他們對公共綠地的使用必然發(fā)生競爭關(guān)系。若人數(shù)過多超過公共綠地所能承受的飽和量，人們就不能盡興玩耍，達(dá)到自己的最大滿意度。節(jié)假日公園人頭攢動，人們往往難以順利游玩就是這一競爭性的顯現(xiàn)。

城市公共用地具有公共物品屬性，但其提供的附加服務(wù)或設(shè)施需要付費(fèi)才能使用，又顯示出稱譽(yù)產(chǎn)品的特征，因此公共用地給人非公共物品的假象。但實(shí)際上公共用地的選擇彈性較小且大多公共服務(wù)和設(shè)施都是免費(fèi)的，需要付費(fèi)的是所要求的服務(wù)或設(shè)施，享用與否在于人們自身。因此，付費(fèi)服務(wù)和設(shè)施絲毫沒有改變城市公共用地的公共物品屬性。

在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，城市公共用地又具有其內(nèi)在屬性。第一，稀缺性。城市作為商業(yè)化高度集中的區(qū)域和市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的前沿陣地，決定了城市中不可能有相對大量的土地用作公共用地，而只能在一定的規(guī)劃區(qū)域內(nèi)或相關(guān)地塊上設(shè)置公共用地。同時，農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)化為城市用地也需要符合相關(guān)的法律制度。確保農(nóng)業(yè)用地的制度安排在一定程度上也突現(xiàn)了城市公共用地的稀缺性。第二，正外部性。城市公共用地是提供公共服務(wù)的載體，任何一塊公共用地的開發(fā)都給周圍居民帶來便利或優(yōu)越的生活環(huán)境，也會引起相鄰地塊價格的上揚(yáng)。因此，城市公共用地具有正外部性也即正的外溢效應(yīng)。第三，服務(wù)性。提供公共服務(wù)是城市公共用地的首要功能。公共用地的種類、功能和數(shù)量將大大改善居民的居住條件，緩解人們的生活壓力，并為招商引資和經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到促進(jìn)作用。從這個角度看，城市公共用地為經(jīng)濟(jì)建設(shè)和人的全面發(fā)展服務(wù)，具有服務(wù)性。

三、城市公共用地的效用維度

（一）效用理論

按經(jīng)濟(jì)學(xué)的概念，效用指商品或勞務(wù)滿足人們欲望或需要的能力，它是人們需要的一切商品所共有的一種特性。商品不但可以滿足人們物質(zhì)和精神的需要，也可以滿足個別人的一種無聊的欲望甚至是不道德的欲望。因此，效用概念是中性的，即一種商品或勞務(wù)是否具有效用，只看它能否滿足人的欲望和需要，而不管這種欲望是好是壞，是善是惡。

效用雖然是主觀評價，但為了衡量商品或勞務(wù)滿足人們需要的能力大小，18世紀(jì)晚期和19世紀(jì)的西方經(jīng)濟(jì)學(xué)家和20世紀(jì)的新古典派經(jīng)濟(jì)學(xué)家提出了以數(shù)學(xué)基數(shù)來表示效用大小的基數(shù)效用概念。例如，1杯咖啡對某人的效用是2效用單位，1杯茶對另一人的效用是1.5效用單位。與基數(shù)效用相對應(yīng)的是序數(shù)效用，以英國的希克斯（J·R·Hicks）和阿倫（R·G·Allan）為代表，他們認(rèn)為，效用是用以表示個人偏好的，但偏好是個體心理活動。因此，效用的量在理論上、概念上和現(xiàn)實(shí)中是不可計量的。只能根據(jù)消費(fèi)者的偏好程度將其排列為第一、第二、第三……等順序，而不能用基數(shù)1、2、3……來表示其量的大小。他們認(rèn)為，不用可計量的基數(shù)效用概念也能在序數(shù)效用的基礎(chǔ)上，利用無差異曲線加以說明。所謂無差異是指不同商品消費(fèi)量的不同組合帶給消費(fèi)者的效用滿足是沒有區(qū)別的。由此在坐標(biāo)圖上作出的曲線稱為無差異曲線，同一曲線上不同數(shù)量組合代表的不同點(diǎn)具有相同的效用，而在同一坐標(biāo)系中不同曲線上的不同數(shù)量組合具有不同的效用。效用不能進(jìn)行具體的量的衡量，并不意味著建立在基數(shù)效用論基礎(chǔ)上的消費(fèi)者行為模式是錯誤的。目前的社會理論分析中，兩種效用理論同時存在。

這里，需要區(qū)分公共效用和私人效用。大衛(wèi)·休謨認(rèn)為，“所謂‘效用’的意思是公共效用——等于現(xiàn)代的‘社會效用’——或是公共福利，或是社會的利益。”[2]而邊沁修正了休謨的公共效用觀念。他認(rèn)為休謨使用這個名詞有幾種意義。有時候指“以用途本身作為目的的功用，不管是什么”，有時候指“物質(zhì)工具所有的一種特性，一架機(jī)器、一所房屋或一件家具的一種特性，這里所謂效用是有助于達(dá)到所追求的目的”，有時候意味著“快樂作為一種目的”。邊沁把效用的一切意義變成一種單一的驅(qū)使人類行動的“力”或“動力”。這種“力”并沒有純粹的指向私人效用或公共效用。可見，休謨把私人效用和公共效用對立起來，是因?yàn)樗J(rèn)為私人利益或私人效用和自我犧牲（這是休謨的公共效用）都是由稀少性而來。由于稀少而存在競爭，因此休謨的效用是稀少的效用。邊沁卻認(rèn)為私人效用和公共效用是一致的。他認(rèn)為公共效用起源于斯密的私利和豐裕，豐裕可使個人擴(kuò)張利益而不損害別人。因此，邊沁的效用是豐裕的效用。正如邊沁所說：“社會是一種想象的團(tuán)體，包含一些個別的人，作為構(gòu)成它的成員。那末，社會的利益是什么呢？——就是組成社會的個別成員的利益的總和。”[3]

（二）城市公共用地的公共效用

作為政府公共選擇提供公共服務(wù)的基礎(chǔ)，城市公共用地存在供給和需求關(guān)系，對廣大使用者來說也存在效用問題。公共用地的公共效用是從配置主體政府的視角來界定，指公共用地在不同時間最大限度地實(shí)現(xiàn)最大數(shù)量使用者的效用并使其得到物質(zhì)、精神及心理上的滿足。借助基數(shù)效用理論，不難看出政府關(guān)注的主要是大眾效用單位的總和，盡量從量上使效用單位最大化。實(shí)現(xiàn)公共用地的公共效用，必須滿足兩個條件。

首先，公共用地之上提供的公共服務(wù)能夠大致滿足個體的需求，不至于讓大多數(shù)使用者認(rèn)為是負(fù)效用。如前所述效用是主觀的，個體的需求各異，但需求層次類似。按照馬斯洛的需求層次論，人有生理、安全、社交、尊重、價值實(shí)現(xiàn)等需求層次。盡管人的需求千差萬別，但在需求層次上有一個交集，都需要相同類型的公共用地及其服務(wù)。其次，公共用地的受益范圍沒有任何約束條件，只要是合法公民都能使用公共用地、享用公共服務(wù)。這兩個條件從供求雙方使公共用地的公共效用得以實(shí)現(xiàn)，是公共效用實(shí)現(xiàn)的充分必要條件，缺一不可。

（三） 城市公共用地的私人效用

城市公共用地的私人效用針對個體而言，指公共用地滿足個體欲望或需要的能力。公共用地能滿足人們的需要以所提供的公共服務(wù)為條件。同時，公共用地是否具有效用或具有多大效用，在于它能否滿足和在多大程度上滿足人的欲望和需要。以居民A、B、C三人使用公共用地的不同情況，采用序數(shù)效用理論對公共用地的私人效用進(jìn)行分析，可得出公共用地私人效用的一致性、差異性和有限性。

1.公共用地私人效用的一致性

對于公共用地給定的公共服務(wù)，不同使用者的效用都能大致滿足，因此，公共用地的私人效用具有一致性。比如，居民A、B、C三人對于公共用地提供的綠地和健身設(shè)施，其使用量不同，A居民使用了5個單位的綠地、1個單位的健身設(shè)施，B居民使用了3個單位的綠地、2個單位的健身設(shè)施， C居民使用了1.5個單位的綠地、4個單位的健身設(shè)施。根據(jù)居民A、B、C三人不同的公共用地使用數(shù)量，以縱軸和橫軸分別表示綠地和健身設(shè)施的使用量，確定居民A、B、C的效用滿足在坐標(biāo)系中的位置，得無差異曲線如圖一。

2.公共用地私人效用的差異性

居民A、B、C三人分別對公共用地都產(chǎn)生了效用，但每個個體對公共用地的滿足度是有區(qū)別的。居民C住在公共用地附近，每天上下班都要經(jīng)過，因此對公共用地之上提供的公共服務(wù)在一定時間內(nèi)有邊際效用遞減的傾向。而對于距離該公共用地較遠(yuǎn)或附近無公共用地，偶有機(jī)會使用的A或B居民來說，在有限的使用機(jī)會里所獲得的效用是大于經(jīng)常使用的C居民的。如圖二所示。

3.公共用地私人效用的有限性

公共用地私人效用的有限性是由于公共用地的一種重要的外部效應(yīng)所致。這種外部效應(yīng)，稱之為“公共資源問題”（Common Recourse Problem ）。“公共資源的特征主要有兩個：一是這種資源是稀缺的，二是這種資源的使用不受限制。”[4]公共用地的稀缺性加之其作為公共物品的使用不受限制，人們會爭相“用腳投票”流向有較好公共用地的城市。另外，根據(jù)公共選擇理論創(chuàng)立者J·布坎南（J·Buchanan）的俱樂部理論。假定公共用地的總成本是固定的，而使用者作為納稅人的偏好和收入是一樣的。公共用地的第2名使用者給第1名使用者帶來的邊際收益是其所負(fù)擔(dān)公共用地的成本減少一半。同理，第3名使用者給前兩個使用者帶來的邊際收益是只需支付總成本的三分之一。新使用者不斷增加，相互之間所應(yīng)支付的使用成本不斷下降。在使用成本下降的同時，使用者不斷增加造成擁擠程度上升。這就是俱樂部成員增加帶來的邊際成本。起初擁擠成本可能很低或是負(fù)值，隨著人數(shù)的增加，擁擠成本不斷上升，以致使用者不能從公共用地的使用中實(shí)現(xiàn)自己的效用。因此公共用地的私人效用具有有限性，其滿足條件為公共用地使用人數(shù)小于或等于No時。如圖所示，以成本F為縱軸，使用人數(shù)N為橫軸，曲線MB表示邊際收益，曲線MC表示邊際成本，可得圖三。

讓最大多數(shù)使用者合理使用公共用地政府的基本目的。而對于單個的個體，私人效用的實(shí)現(xiàn)是在使用人數(shù)小于或等于No時。因此，公共效用和私人效用存在矛盾的一面，又存在統(tǒng)一的一面。公共效用的實(shí)現(xiàn)以私人效用的實(shí)現(xiàn)為前提，如果私人效用無法滿足而空談公共效用是沒有任何基礎(chǔ)的。公共效用是私人效用的有機(jī)構(gòu)成，正是一個個具體的個體才組成了“最大多數(shù)的使用者”。

參考文獻(xiàn)：

[1]世界銀行：1997年世界發(fā)展報告.變革世界中國的政府[M].北京：中國財政經(jīng)濟(jì)出版社.1997（26）.

[2][美].康芒斯.制度經(jīng)濟(jì)學(xué)（上）[M].北京：商務(wù)印書館.1997（170）.

[3][美].康芒斯.制度經(jīng)濟(jì)學(xué)（上）[M].北京：商務(wù)印書館.1997（267）.

[4]樊勇明，杜莉.公共經(jīng)濟(jì)學(xué)[M].上海：復(fù)旦大學(xué)出版社.2001（63）.

（責(zé)任編輯：駱小平）