構(gòu)建垃圾處理政府與社會(huì)共治模式

我國許多城市的垃圾處理形勢(shì)異常嚴(yán)峻，垃圾產(chǎn)量與存量逐年增大，而垃圾處理設(shè)施建設(shè)處處受阻，以資源回收利用為核心的垃圾分類處理體系難以形成，政府與社會(huì)兩股推力難以形成合力，垃圾與垃圾處理的鄰避效應(yīng)日益凸顯，垃圾處理長期成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)，不僅需要解決每日產(chǎn)生的大量垃圾的消納難題，還需要解決被堆積如山的存量垃圾占用的土地恢復(fù)與開發(fā)利用難題。廣州市2011年產(chǎn)垃圾468萬噸，存量垃圾約3400萬噸，占地1700畝。全國年產(chǎn)垃圾更是接近2億噸，存量垃圾高達(dá)60億噸，占地多達(dá)30余萬畝，垃圾處理成為社會(huì)管理的主要內(nèi)容，備受政府關(guān)注。當(dāng)前，重中之重是要以垃圾處理設(shè)施建設(shè)為抓手，解決“垃圾圍城”困局，同時(shí)也要著手優(yōu)化垃圾處理體系，變垃圾處理的鄰避效應(yīng)為迎臂效應(yīng)，解決垃圾處理的可持續(xù)發(fā)展問題，關(guān)鍵是協(xié)調(diào)解決好政府與社會(huì)的關(guān)系。

一、現(xiàn)狀：垃圾處理過程中政府與社會(huì)的矛盾

在自上而下的政府統(tǒng)籌安排下，垃圾處理服務(wù)產(chǎn)品的生產(chǎn)、分配、消費(fèi)相分離，垃圾處理企業(yè)只提供垃圾處理的作業(yè)服務(wù)；政府購買、分配垃圾處理的作業(yè)服務(wù)并提供指導(dǎo)、宣傳教育和處理公眾訴求等；公眾在享受垃圾處理服務(wù)的同時(shí)卻無節(jié)制地排放垃圾。企業(yè)和公眾都只面向政府。這種行政安排的直接后果是企業(yè)與公眾分裂，而且，因企業(yè)的私益訴求與公眾的公益訴求存在矛盾，容易導(dǎo)致政府與社會(huì)之間發(fā)生矛盾。而這種矛盾又往往會(huì)被不健全的制度設(shè)計(jì)進(jìn)一步激化，甚至演變成某種對(duì)立，使垃圾處理從一個(gè)社會(huì)參與的作業(yè)管理問題上升為一個(gè)管理社會(huì)參與的社會(huì)管理問題。激化矛盾的制度主要有：政府直接向公眾收取垃圾費(fèi)，不明晰的服務(wù)成本回收機(jī)制和生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。政府收取垃圾費(fèi)使公眾誤認(rèn)為政府亂立名目收取行政事業(yè)費(fèi)而推卸向公眾提供公益性服務(wù)的責(zé)任；不明晰的服務(wù)成本回收機(jī)制讓企業(yè)不能預(yù)見收益，心生疑慮；不明晰的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制讓垃圾處理設(shè)施所在地產(chǎn)生自己是政策受害者的悲情。這些因素都會(huì)在政府不能提供廣泛、公正、優(yōu)質(zhì)的垃圾處理服務(wù)時(shí)激化政府與社會(huì)的矛盾。

政府與社會(huì)的矛盾源于政府介入過度、企業(yè)自利傾向膨脹和社會(huì)自治能力羸弱。政府介入是把雙刃劍，一方面需要政府動(dòng)用行政、經(jīng)濟(jì)和科技手段，引導(dǎo)和主導(dǎo)垃圾處理產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，另一方面政府介入又可能阻礙政府與社會(huì)的良性互動(dòng)。因此，政府介入應(yīng)把握好“度”，過度介入會(huì)產(chǎn)生政府決策失誤、權(quán)力尋租、社會(huì)自治能力下降等弊端，破壞業(yè)已存在且運(yùn)行正常的社會(huì)關(guān)系而不能提供替代品，導(dǎo)致社會(huì)亂象。企業(yè)在政府要求滿足公眾的公益訴求壓力下，會(huì)優(yōu)先滿足自利，如：在清掃保潔市場(chǎng)，企業(yè)降低勞動(dòng)定額標(biāo)準(zhǔn)，克扣工人工資和減少工人數(shù)量；在垃圾處理設(shè)施建設(shè)中，降低建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)或消極怠工，看錢辦事等。這些敷衍、自保行為在監(jiān)管缺失的環(huán)境下肆意放縱，不僅極大地?fù)p害了企業(yè)的誠信，也連帶損害了政府的誠信。公眾在社會(huì)自治組織與集體契約不健全條件下，自治能力羸弱，一是公眾的配合程度低，這一點(diǎn)突出表現(xiàn)在繳納垃圾費(fèi)和開展垃圾分類等源頭預(yù)處理等方面（垃圾費(fèi)和垃圾分類等預(yù)處理長期被忽視，近年來政府才強(qiáng)力介入）；二是公眾難以找到自身利益的代言人，其訴求甚至被少數(shù)精英利用，成為引發(fā)社會(huì)矛盾的導(dǎo)火索，導(dǎo)致社會(huì)分化，這一點(diǎn)突出表現(xiàn)在垃圾處理設(shè)施建設(shè)與營運(yùn)方面。如此種種，久而久之，勢(shì)必導(dǎo)致政府、企業(yè)、公眾相互失去信任，政府與社會(huì)之間產(chǎn)生矛盾。

當(dāng)前，垃圾處理產(chǎn)業(yè)化尚處于新思維、新技術(shù)、新產(chǎn)品和實(shí)業(yè)體的導(dǎo)入階段，需要政府介入，構(gòu)建新的垃圾治理模式。那么，需要思考的是，在“強(qiáng)政府，弱社會(huì)”的現(xiàn)實(shí)環(huán)境下，政府應(yīng)構(gòu)建怎樣的垃圾治理模式及采取什么方式、路線與措施介入垃圾處理推行機(jī)制，以化解與社會(huì)的矛盾，實(shí)現(xiàn)垃圾處理可持續(xù)發(fā)展問題。

二、方向：垃圾處理政府與社會(huì)共治模式

共治是互動(dòng)的，政府與社會(huì)合理分工和良性互動(dòng)，既發(fā)揮政府強(qiáng)大的宏觀調(diào)節(jié)能力，又充分發(fā)揮社會(huì)自治能力（需要說明的是，政府應(yīng)扶持垃圾分類等預(yù)處理，實(shí)現(xiàn)社區(qū)自治，但這種自治也是在政府統(tǒng)籌安排下的有限自治。政府要做到統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、資源共享、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、互相監(jiān)督、互利雙贏，增進(jìn)社會(huì)和諧，保證垃圾處理在法治化、社會(huì)化、產(chǎn)業(yè)化狀態(tài)下可持續(xù)發(fā)展。

政府應(yīng)樹立“社會(huì)本位，服務(wù)至上”觀念，搭建政府服務(wù)與社會(huì)參與交互平臺(tái)，將社會(huì)“接得住、管得好”的事逐步地交給社會(huì)，把工作重點(diǎn)放在倡導(dǎo)、規(guī)劃、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、調(diào)節(jié)、監(jiān)督、采購分配服務(wù)和參與應(yīng)急設(shè)施與戰(zhàn)略設(shè)施的管理上。

同時(shí)，社會(huì)應(yīng)顧全大局、因地制宜、集體選擇和自主組織，做到“接得住、管得好”，充分體現(xiàn)公開、公平和公正。社會(huì)應(yīng)真正參與，不僅應(yīng)成為垃圾處理的作業(yè)主體，自覺遵守、監(jiān)督與完善垃圾處理的法治、監(jiān)督監(jiān)測(cè)、技術(shù)服務(wù)和宣傳教育等支撐體系，還應(yīng)使社會(huì)組織和企業(yè)（尤其是社區(qū)組織、非營利性社會(huì)企業(yè)）成為垃圾減量、分類回收、資源利用及技術(shù)服務(wù)等作業(yè)的組織者。

法治是政府與社會(huì)共治的保障。政府、社會(huì)組織和公眾（包括自然人和法人）需要遵守法制、集體契約和個(gè)人操守三個(gè)層面的約束，按章辦事，體現(xiàn)統(tǒng)籌規(guī)劃、統(tǒng)一監(jiān)督管理原則、減量化、無害化、資源化和產(chǎn)業(yè)化原則、污染者依法負(fù)責(zé)原則和依法懲罰污染環(huán)境的犯罪行為、防止以罰代刑原則，落實(shí)公眾參與制度、經(jīng)營性服務(wù)許可證制度、環(huán)境影響評(píng)價(jià)和“三同時(shí)”制度、資源環(huán)境保護(hù)與環(huán)境衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)制度及行政強(qiáng)制與經(jīng)濟(jì)激勵(lì)制度，才能協(xié)調(diào)解決公益與私益、公正與效率、發(fā)展與保護(hù)等矛盾。

社會(huì)化要求垃圾處理尊重與回歸“社會(huì)本位”，一是體現(xiàn)垃圾處理必須服務(wù)于社會(huì)發(fā)展，二是通過企業(yè)化、市場(chǎng)化、專業(yè)化等途徑發(fā)揮社會(huì)力量的作用，將垃圾處理由政府統(tǒng)管的公益事業(yè)轉(zhuǎn)變成社會(huì)生產(chǎn)過程，并成為具備專業(yè)化社會(huì)分工的產(chǎn)業(yè)。垃圾處理社會(huì)化過程涉及城市建設(shè)、資源環(huán)境、政府體制改革和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)等諸多方面，包括政府與社會(huì)在資源環(huán)境開發(fā)利用方面的權(quán)利與義務(wù)，政府與社會(huì)對(duì)城市公益事業(yè)的責(zé)任與義務(wù)，政府、社會(huì)組織與公眾的產(chǎn)業(yè)化職責(zé)職能，垃圾處理及垃圾處理上游與下游產(chǎn)業(yè)之間及各產(chǎn)業(yè)內(nèi)部責(zé)、權(quán)、利的分配，產(chǎn)業(yè)化投融資與經(jīng)營管理利益分配的界定等等，此類問題都需要在實(shí)踐中妥善解決。

產(chǎn)業(yè)化就是要求垃圾處理成為一個(gè)可持續(xù)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)，它以市場(chǎng)為導(dǎo)向，找到一種有效方案，聚合相關(guān)主體，發(fā)展垃圾處理的戰(zhàn)略、核心競(jìng)爭(zhēng)力、產(chǎn)業(yè)鏈與產(chǎn)業(yè)組織方式，生產(chǎn)或提供物質(zhì)資源、能量資源、環(huán)境容量及垃圾處理服務(wù)等，創(chuàng)造與分享利潤。產(chǎn)業(yè)化尊重市場(chǎng)導(dǎo)向，重視市場(chǎng)的調(diào)節(jié)作用，也重視政府、社會(huì)組織的調(diào)節(jié)作用，充分發(fā)揮私有企業(yè)、國有企業(yè)及非營利性社會(huì)企業(yè)的作用，促進(jìn)政府、社會(huì)組織和公眾的多元融合，共同開展垃圾源頭減量、分類收集與運(yùn)輸、利用和處置活動(dòng)，促進(jìn)垃圾處理裝備與技術(shù)進(jìn)步，完善垃圾處理服務(wù)，實(shí)現(xiàn)法治化基礎(chǔ)上的垃圾處理“投融資主體多元化，建設(shè)營運(yùn)企業(yè)化，管理專業(yè)化”。

三、路線：培育社會(huì)自治能力

基于“強(qiáng)政府，弱社會(huì)”還將延續(xù)一段時(shí)期的前提認(rèn)識(shí)，為達(dá)到政府與社會(huì)共治模式，必由之路是垃圾處理行業(yè)應(yīng)在政府主導(dǎo)下逐步提升社會(huì)自治能力，從而促進(jìn)垃圾處理法治化、社會(huì)化、產(chǎn)業(yè)化。行政主導(dǎo)下社會(huì)自治能力增強(qiáng)的過程是一個(gè)政府與社會(huì)相互作用的動(dòng)態(tài)過程，伴隨社會(huì)自治能力的不斷提升，垃圾處理法治化、社會(huì)化、產(chǎn)業(yè)化程度會(huì)不斷提高，這不僅會(huì)對(duì)社會(huì)自治能力提出更高要求，也會(huì)對(duì)政府的行政能力提出更高要求，促使政府做出相應(yīng)的動(dòng)態(tài)調(diào)整，以保證政府介入與社會(huì)發(fā)展協(xié)同推進(jìn)，形成政府與社會(huì)相互作用的良性循環(huán)，如此反復(fù)，政府行政能力和社會(huì)自治能力不斷提升直至匹配，形成政府與社會(huì)共治態(tài)勢(shì)。

要提升社會(huì)自治能力，上級(jí)政府應(yīng)做好頂層設(shè)計(jì)，制定完善的各級(jí)政府之間及政府與社會(huì)之間協(xié)同參與的推行機(jī)制，使政府、基層組織和公眾樂于增強(qiáng)社會(huì)自治能力。因歷史原因，垃圾處理多由市級(jí)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，無論誰排放多少垃圾，市級(jí)政府都要及時(shí)處理，區(qū)級(jí)以下政府和基層組織沒有推動(dòng)垃圾處理工作的壓力和激勵(lì)，這是頂層設(shè)計(jì)必須打破的慣例，讓下級(jí)政府和基層組織直接參與垃圾管理，一是進(jìn)一步明確垃圾處理“屬地管理，區(qū)級(jí)負(fù)責(zé)，市級(jí)統(tǒng)籌”原則，要求產(chǎn)地有地出地，無地出錢，自己解決自己排放垃圾的出路問題，報(bào)市級(jí)政府審批；二是完善經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)平臺(tái)，尤其應(yīng)出臺(tái)懲罰性區(qū)域垃圾收費(fèi)政策，調(diào)動(dòng)產(chǎn)地建設(shè)垃圾處理設(shè)施的積極性，調(diào)動(dòng)公眾參與垃圾減量和分類回收的積極性，推動(dòng)垃圾處理跨域合作；三是完善考核考評(píng)體系，出臺(tái)以垃圾處理綜合服務(wù)效果為指標(biāo)的考評(píng)體系，把物質(zhì)回收、能量回收、垃圾處理作業(yè)服務(wù)、公眾公益訴求處理服務(wù)、技術(shù)服務(wù)、宣傳教育（績(jī)效）等納入考評(píng)體系，激勵(lì)下級(jí)政府增強(qiáng)社會(huì)自治能力。

各級(jí)政府要為社會(huì)組織發(fā)展提供平臺(tái)和空間。一是推動(dòng)培育社會(huì)組織發(fā)展，鼓勵(lì)社會(huì)組織承擔(dān)部分垃圾處理引導(dǎo)、指導(dǎo)、監(jiān)督、技術(shù)服務(wù)、宣傳教育等任務(wù)，使其成為政府與公眾之間溝通的橋梁；二是鼓勵(lì)社會(huì)組織創(chuàng)建非營利性社會(huì)企業(yè)參與公益性較強(qiáng)的垃圾處理環(huán)節(jié)，起到力量補(bǔ)充作用。

四、措施：提高社會(huì)參與度

（一）開發(fā)和開放垃圾處理服務(wù)市場(chǎng)，理清政府和社會(huì)的關(guān)系

開發(fā)和開放面向生活垃圾排放者的生活垃圾分類收集企業(yè)——廢棄物排放者服務(wù)市場(chǎng)，讓分類收集企業(yè)承擔(dān)垃圾分類收集的作業(yè)（包括清掃保潔、收集、回收、一次轉(zhuǎn)運(yùn)）、垃圾分類指導(dǎo)與監(jiān)督、垃圾費(fèi)收繳等任務(wù)，改變目前由小區(qū)物管負(fù)責(zé)組織的分類收集隊(duì)伍小且管理不規(guī)范的局面，由社區(qū)居委（村委）組織管理全社區(qū)垃圾分類收集的社會(huì)企業(yè)，政府督促居委（村委），居委（村委）督促物管與企業(yè)，物管督促居民按有關(guān)規(guī)定做好垃圾分類收集與垃圾費(fèi)收繳等工作。

將目前面向政府的生活垃圾焚燒發(fā)電與填埋處置市場(chǎng)改造成面向企業(yè)的企業(yè)——企業(yè)服務(wù)市場(chǎng)，將貨幣性財(cái)政補(bǔ)貼由直接注入生活垃圾焚燒、填埋等末端處理環(huán)節(jié)前移至在壓縮站（或中轉(zhuǎn)站）向運(yùn)輸企業(yè)注入，增加運(yùn)輸企業(yè)視垃圾質(zhì)量決定垃圾流向并收取或支付垃圾處理費(fèi)的業(yè)務(wù)，讓運(yùn)輸企業(yè)直接與上游的分類收集企業(yè)及下游的處理處置企業(yè)建立業(yè)務(wù)往來，政府制定經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)（包括企業(yè)對(duì)企業(yè)的垃圾費(fèi)的允許波動(dòng)范圍）、核算經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼金額及監(jiān)督市場(chǎng)秩序。

（二）允許多種投融資模式競(jìng)爭(zhēng)共存，向社會(huì)提供垃圾處理綜合服務(wù)

改變目前的以及時(shí)清運(yùn)、消納生活垃圾為目的的單一生活垃圾處理服務(wù)模式，建立起融源頭管理、收運(yùn)、資源回收利用和生活垃圾處置于一體的、向社會(huì)提供物質(zhì)資源、能量資源、環(huán)境容量和垃圾處理作業(yè)服務(wù)、公眾訴求處理服務(wù)及技術(shù)服務(wù)等綜合產(chǎn)品的垃圾處理綜合服務(wù)模式。

以服務(wù)效果為交付標(biāo)的物，通過招投標(biāo)等公平競(jìng)爭(zhēng)方式吸收社會(huì)力量參與垃圾處理，逐步形成政府投資企業(yè)營運(yùn)模式、政府征地BOT模式（私人資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，向社會(huì)提供公共服務(wù)的投資方式，包括建設(shè)、經(jīng)營、移交三個(gè)過程）、PPP模式（公私合作關(guān)系）和企業(yè)自籌土地、資金、技術(shù)等生產(chǎn)要素的完全市場(chǎng)化模式共存的競(jìng)爭(zhēng)局面。

（三）完善經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)平臺(tái)

完善企業(yè)服務(wù)成本回收機(jī)制，建立并完善垃圾及其衍生品（包括再生資源、垃圾排放權(quán)和垃圾處理能力等）的資源交易機(jī)制，完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，讓社會(huì)力量參與獲得的回報(bào)變得可預(yù)見、穩(wěn)定且強(qiáng)度足夠。當(dāng)務(wù)之急是，結(jié)合目前執(zhí)行的公眾垃圾費(fèi)繳納標(biāo)準(zhǔn)和垃圾處理投資與回報(bào)，盡快制定一攬子貨幣性財(cái)政補(bǔ)貼核算辦法。

（四）落實(shí)惠民措施

做足、做好公眾工作，提高公眾認(rèn)識(shí)，讓設(shè)施周邊居民享受一些免費(fèi)服務(wù)和經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償；同時(shí)，提高設(shè)施的建設(shè)營運(yùn)標(biāo)準(zhǔn)，把設(shè)施建成社區(qū)開放中心，真正做到社會(huì)效益、環(huán)境效益、經(jīng)濟(jì)效益相統(tǒng)一。

（責(zé)任編輯：趙靜）