審判獨立的60年紛爭

“審判獨立”又稱“司法獨立”，它是人類法治文明的普世價值之一。中華人民共和國成立以來，如何對待審判獨立以及執政黨如何領導司法工作，始終是一個嚴肅而又十分敏感的話題。下面，按照時問的順序，把若干不同的提法、做法和相關的紛爭，作簡要的梳理。

（一）1954年憲法明確規定“人民法院獨立審判，只服從法律”

我國的法制建設從1954年步入正軌。1954年9月，第一屆全國人民代表大會制定頒布了《中華人民共和國憲法》和人民法院組織法、人民檢察院組織法，標志著法制建設開始起步，也為后來其他法律、法規的制定奠定了基礎。

1954年憲法第78條規定：“人民法院獨立進行審判，只服從法律?！边@是迄今為止有關司法獨立的最簡潔、最明確的表述。

（二）董必武主張依法辦事，人民法院應當依法獨立行使審判權

董必武是中國共產黨的創始人之一，又是新中國成立后一度主管政法工作的元老。建國初期，董老擔任政務院副總理兼政法委員會主任。1954年憲法頒布后，在第一屆全國人民代表大會上被選舉為最高人民法院院長。他一再強調要健全法制，嚴格依法辦事，要求做到“有法可依，有法必依”。大家公認董必武是新中國法制建設的奠基人。

1956年9月，中國共產黨召開了第八次全國代表大會，劉少奇在政治報告中明確提出“著手系統地制定比較完備的法律，健全國家的法制”。董必武在八大的發言，強調“依法辦事是加強法制的中心環節”，成為大會的一大亮點。

1957年3月18日，董必武在軍事檢察院檢察長、軍事法院院長會議上的講話，著重強調了審判獨立的問題，他說：“黨是我們國家的領導核心，我們一切工作都是在黨的領導下進行的。但黨的領導不是每個具體案件都要黨委管，如果這樣，那還設法院這些機構干什么?！?/p>

他還進一步指出：“法院是唯一的審判機關，別的機關不能審判。為什么呢？因為國家的審判權沒給他們，只給了法院。有審判權的機關是特定的機關，國家任命一些人代表國家進行審判。別的機關不能作判決，因之法院和別的機關處理問題不一樣。法院主要的工作就是審判活動。”

董必武的上述講話，具有鮮明的針對性，它揭示了人民法院在國家機構設置中的重要地位和獨特作用，對人民法院依法獨立行使審判權有著深遠的指導意義。

（三）“反右派”斗爭否定了審判獨立

1957年夏季，風云突變，一場急風暴雨式的“反右派”斗爭在中華大地猛烈展開，大批司法工作者被戴上了“資產階級右派分子”帽子，許多正確的法制原則和法學思想遭到猛烈批判。當時法學界和司法實務部門被批判的“右派觀點”，主要有“審判獨立”、“有利被告”、“無罪推定”和“自由心證”等。憲法規定的“人民法院獨立進行審判，只服從法律”也被當成反動觀點加以鞭撻，主張審判獨立被說成是“以法抗黨”。那種嚴厲的政治審視和簡單粗暴的文字批判，使法學研究的活躍氣氛頓時消失。

（四）第四屆全國司法會議強調“人民法院必須絕對服從黨的領導”

“反右派”之后，緊接著在1958年6月至8月召開了第四屆全國司法工作會議，把司法部黨組打成“反黨集團”，隨即將司法部撤銷（此案直到1978年12月才由中共中央宣布平反，接著恢復司法部）。會議認為：主張審判獨立就是“反對黨的領導，以法抗黨，是資產階級舊法觀點借尸還魂”，強調“人民法院必須絕對服從黨的領導，成為黨的馴服工具。……法院工作服從黨的領導，不僅要堅決服從黨中央的領導，而且要堅決服從地方黨委的領導；不僅要堅決服從黨的方針、政策的領導，而且要堅決服從黨對審判具體案件以及其他一切方面的指示和監督?！?/p>

第四屆司法工作會議實際上是批判了以董必武為代表的注重法制建設、強調依法辦事的觀點，在政法干部中造成了嚴重的思想混亂，導致法律虛無主義廣為傳播，寧“左”勿右的思想普遍盛行，法制建設遭到破壞。

（五）毛澤東決斷：“要人治，不要法治”

第四屆司法工作會議結束后，1958的8月21日，毛澤東在北戴河借評論公安、司法會議發表談話說：“法律這個東西沒有也不成。但我們有我們這一套，不能靠法律治多數人，民法、刑法有那么多條，誰記得了？憲法是我參加制定的，我也記不得。我們基本上不靠那些，主要靠決議、開會，一年搞四次，不能靠民法、刑法來維持秩序。我們每次的決議都是法，開一個會也是一個法?！弊罡哳I袖的這番談話，對建國以來有關治國方略的探索作了總結，結論是：“要人治，不要法治?！度嗣袢請蟆芬粋€社論，全國執行，何必要什么法律？”這樣一來，“八大”關于加強法制建設的決議被推翻了，董必武提出的“依法辦事”主張被拋棄，整個國家處于以領導人意志為中心，不斷發動政治運動的緊張局面之中。

（六）1960年1 1月，中央決定公檢法三機關合署辦公

在1958年開始的“大躍進”中，最初是推廣將公檢法三機關混為一體的“一長代三長，一員頂三員，下去一把抓，回來再分家”。1960年11月11日，中共中央發出《關于中央政法機關精簡機構和改變管理體制的批復》，宣布中央書記處做出兩項決定：

（一）中央公安部、最高人民法院、最高人民檢察院合署辦公。對外，三機關名稱不變，保留三塊牌子，三個大門出入；對內，由公安部黨組統率，兩院各出一人參加公安部黨組，以加強工作聯系。

（二）三機關合署辦公后，最高人民檢察院保留二三十人，最高人民法院保留五十人左右，各設一個辦公室，分別處理檢察、法院的必要業務工作。

根據這一決定，中央公檢法三機關合并為一個機關，并且是采取了把最高法院和最高檢察院并入公安部的方式，創立了由公安統領法院和檢察院的體制。從此確立了公安的“老大”地位，對后來三機關的關系產生了深遠影響。

中央公檢法三機關合并后，上行下效，全國各地普遍將公檢法三機關合并為“政法部”或“政法公安部”。有些地方的黨政領導人率領政法部門的干警，帶上空白逮捕證和空白判決書，下鄉下廠為“打開局面”隨意捕人。對抓起來的人，有的甚至不開庭審判，在空白判決書上填一個名字，加上幾個罪名就判處了刑罰——這便是最徹底的人治，使政法工作整個亂了套。

（七）總結經驗，劉少奇強調“不要提政法機關絕對服從各級黨委的領導”

“大躍進”中提出了各種根本不可能完成的高指標（例如鋼產量和糧食產量在一年內都要翻一番，等等），各地競相攀比放“高產衛星”（事后發現全是自欺欺人，沒有一個真的），共產風、浮夸風、瞎指揮風、干部特殊風和強迫命令風等“五風”泛濫的結果，是圖虛名而招實禍，造成工農業生產大幅下降，糧食嚴重短缺，繼而發生了大饑荒和大量的非正常死亡，形勢極度緊張。中央遂于1962年1月召開七千人大會，總結這一時期的經驗教訓，共度難關。時為黨和國家第二號人物的劉少奇對造成困難的原因作了“三分天災，七分人禍”的分析，隨即采取了“調整、鞏固、充實、提高”的八字方針，努力克服困難，恢復國民經濟。

同年5月，劉少奇又主持對1958年以來的政法工作進行總結，明確指出：“這幾年政法工作總的經驗教訓是混淆兩類不同性質的矛盾，主要是誤我為敵，打擊面過寬。用對付敵人的專政辦法來處理自己人的問題，處理勞動人民的問題，這是個根本錯誤?！彼€進一步指出：“法院獨立審判是對的，是憲法規定了的，黨委和政府不應干涉他們判案子。……不要提政法機關絕對服從各級黨委的領導。它違法，就不能服從。如果地方黨委的決定同法律、同中央的政策不一致，服從哪一個？在這種情況下，應該服從法律，服從中央的政策。”

劉少奇的上述講話，話雖不多，但極端重要，觸及了最要害的問題。這是對政法工作是否應當服從黨委絕對領導的第一次認真反思。

眾所周知，所謂“馴服工具論”最早是由劉少奇提出的。第四屆全國司法工作會議就是貫徹劉少奇的指示，特別強調了“人民法院必須絕對服從黨的領導，成為黨的馴服工具。”但是到1962年5月，由他主持對1958年以來的政法工作進行總結時，他便公開否定了“馴服工具論”，明確指出：“法院獨立審判是對的，是憲法規定了的，黨委和政府不應干涉他們判案子。……不要提政法機關絕對服從各級黨委的領導。它違法，就不能服從?！?/p>

（八）“文革”中鼓吹“三忠于、四無限”，濫施專政帶來無窮苦難

可惜，劉少奇的上述忠告并未引起應有的重視。僅僅三個月后，毛澤東在北戴河重提階級斗爭，強調要“年年講、月月講、天天講”，遂使對政法工作總結經驗陷于停滯。其后，“左”的指導思想愈演愈烈，導致1966年發動史無前例的“文化大革命”。

“文革”的顯著特點是以人畫線，將個人崇拜推向了極端，鼓吹“三忠于、四無限”，即“永遠忠于毛主席、永遠忠于毛澤東思想、永遠忠于毛主席的革命路線”，“對偉大領袖毛主席要無限熱愛、無限忠誠、無限敬仰、無限崇拜”，對稍有不敬者即濫施專政。林彪有一句名言：“政權就是鎮壓之權”；張春橋則要“在社會生活的一切領域實行全面專政”。最能體現這種鎮壓和“全面專政”的，就是1967年1月發布的“公安六條”。其中第2條規定：“凡是攻擊污蔑偉大領袖毛主席和他的親密戰友林彪同志的，都是現行反革命行為，應當依法懲辦?！痹趯嶋H的執行中，這一條又被擴展為凡對江青、康生、陳伯達等人稍有不滿的，都以“現行反革命”論處。例如，張志新只因對“文革”的錯誤做法提出批評，就被定為“反革命”判處了死刑。臨刑前怕她呼喊口號，竟將其喉管切斷，慘絕人寰！“公安六條”的第4條將地、富、反、壞、右等21種人及其家屬都列為專政對象，廣泛實行株連，類似于封建時代的“夷三族”，致使冤假錯案遍于國中，億萬人民身受其害，使黨和國家遭遇了一場空前的浩劫。

（九）痛定思痛，鄧小平提出“制度和法律不因領導人的改變而改變”

1976年10月一舉粉碎“四人幫”，結束了“文化大革命”。隨后，鄧小平再次復出。1978年12月13日，鄧小平在中共中央工作會議上作了《解放思想，實事求是，團結一致向前看》的重要講話，他指出：“現在的問題是法律很不完備，往往把領導人說的話當做‘法’，不贊成領導人說的話就叫做‘違法’，領導人的話改變了，‘法’也就跟著改變?！贬槍@種現象，鄧小平著重強調：“為了保障人民民主，必須加強法制。必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變。”

鄧小平的這一席話，振聾發聵。盡管當時還沒有概括出“依法治國”四個字，但它已經包含了這樣的意思。

（十）十一屆三中全會強調“司法機關要保持應有的獨立性”

1978年底召開的十一屆三中全會，是我黨和新中國歷史上的重要轉折點。十一屆三中全會公報中的下述一段話，具有特殊重要的意義：“檢察機關和司法機關要保持應有的獨立性；要忠實于法律和制度，忠實于人民利益，忠實于事實真相；要保證人民在自己的法律面前人人平等，不允許任何人有超于法律之上的特權?！?/p>

這一段話，可以說是飽蘸著血和淚寫出來的。它突出強調了“司法機關要保持應有的獨立性；要忠實于法律和制度，忠實于人民利益，忠實于事實真相”，而不再是以往所說的“忠于領袖、忠于領袖的思想、忠于領袖的路線”和“做黨的馴服工具”，這是一個顯著的變化，集中表達了對以往踐踏法制的深刻反思和對健全法制的殷切期待。

（十一）“64號文件”正式宣布取消黨委審批案件的制度

十一屆三中全會剛剛開過，1979年7月召開的五屆人大二次會議就制定頒布了刑法和刑事訴訟法，初步實現了有法可依。中共中央于1979年9月9日發布《關于堅決保證刑法、刑事訴訟法切實實施的指示》（即著名的[1979]64號文件）。這個文件極其重要，可以看作是邁向法治社會的宣言書。

文件一開始就嚴肅指出：“我們黨內，由于建國以來對建立和健全社會主義法制長期沒有重視，否定法律，輕視法制，以黨代政，以言代法，有法不依，在很多同志身上已經成為習慣；認為法律可有可無，法律束手束腳，政策就是法律，有了政策可以不要法律等思想，在黨員干部中相當流行?！绻覀儾幌聸Q心解決這些問題，國家制定的法律就難以貫徹執行，我們黨就會失信于民?！?/p>

基于上述認識，中央對“兩法”的實施做出五項指示，其中特別強調：“加強黨對司法工作的領導，最重要的一條，就是切實保證法律的實施，充分發揮司法機關的作用，切實保證人民檢察院獨立行使檢察權，人民法院獨立行使審判權……黨委和司法機關各有專責，不能互相代替，不應互相混淆。”為此，鄭重宣告：“中央決定取消各級黨委審批案件的制度?！边M而指出：“黨對司法工作的領導，主要是方針、政策的領導。各級黨委要堅決改變過去那種以黨代政、以言代法，不按法律規定辦事，包攬司法行政事務的習慣和作法?！?/p>

經歷過“文革”內亂的許多同志，看到這份文件都激動得熱淚盈眶，普遍認為，這是建國以來甚至是建黨以來，關于政法工作的第一個最重要、最深刻、最好的文件，是我國社會主義法制建設進入新階段的重要標志。

（十二）1982年憲法部分恢復“審判獨立”，但加了一個限制語

司法獨立是現代民主法治的一項重要原則，受到絕大多數國家的承認，并成為聯合國確立的司法準則之一，因而具有普世價值。我國1954年憲法規定：“人民法院獨立審判，只服從法律”；1975年憲法和1978年憲法取消了“獨立審判”的規定；1982年憲法部分恢復了“審判獨立”，但卻加了一個限制語，規定：“人民法院依照法律規定獨立行使審判權，不受行政機關、社會組織和個人的干涉?！边@種表述方式頗為微妙，言外之意，來自黨委的指示不能視為干涉，它為后來又強調“人民法院必須服從黨委絕對領導”埋下了伏筆。

（十三）黨章規定“黨必須在憲法和法律的范圍內活動”

1982年9月中共十二大通過的《中國共產黨黨章》，在總綱中明確規定：“黨必須在憲法和法律的范圍內活動。黨必須保證國家的立法、司法、行政機關，經濟、文化組織和人民團體積極主動地、獨立負責地、協調一致地工作。”

其后，十三大、十四大……直至十七大通過的黨章，在“總綱”中都保留了同樣的內容。這表明：在新的形勢下，必須理順黨法關系，執政黨更應帶頭模范地遵守憲法，維護憲法與法律的尊嚴，切實保證司法機關獨立行使職權。任何組織或者個人，無論職務多高，權力多大，都沒有超越憲法和法律的特權，更不能提出和推行與黨章和憲法的規定不一致的口號和做法。

（十四）十三大決定黨政分開，隨即取消中央政法委員會

1986年，鄧小平對政治體制改革發表了一系列重要指示，強調“首先是黨政要分開，解決黨如何善于領導的問題。這是關鍵，要放在第一位?！?/p>

1987年召開黨的十三大決定推進政治體制改革。根據鄧小平的意見，時任總書記的趙紫陽在政治報告中明確指出：“政治體制改革的關鍵首先是黨政分開。黨政分開即黨政職能分開?！瓚敻母稂h的領導制度，劃清黨組織和國家政權的職能，理順黨組織與人民代表大會、政府、司法機關……之間的關系，做到各司其職，并且逐步走向制度化?！?/p>

十三大之后，中央決定搞機構改革，強調黨政分開、政企分開。1988年5月19日，中共中央宣布撤銷中央政法委員會（不過，大多數省級以下的政法委員會并未隨之撤銷）。

（十五）1990年恢復政法委員會，并逐步強化

1989年發生了“政治風波”，“維穩”成為壓倒一切的政治任務。1990年4月，中共中央發出《關于維護社會穩定加強政法工作的通知》，宣布恢復中央政法委員會。1995年9月19日，中共中央轉發《中央政法委員會關于加強各級黨委政法委員會工作的通知》，將政法委提升為“黨委的職能部門”，并規定各級政法委員會有十項職責任務，成為統管政法各部門的領導機關。其后，政法委的權力不斷擴張，經常召集“三長會議”協調定案，事實上成為公檢法（以及司法、國家安全等機關）之上的最有權威的強力機關。

（十六）十五大把“依法治國”確立為治國方略

1997年9月召開的中共“十五大”，正式把“依法治國，建設社會主義法治國家”確立為黨領導人民治國的基本方略。全國人大隨即將“依法治國”寫進了憲法。修改后的憲法第5條規定：“中華人民共和國實行依法治國，建設社會主義法治國家?！?/p>

“依法治國”方略由執政黨的代表大會正式確立并由全國人大寫入了憲法，標志著我國打算邁向法治社會的一個重要里程碑。

值得注意的是，“依法治國”正式提出后，似乎又覺得“依法治國”的口號講冒了，認為光靠法律難以治理好國家，于是很快又提出“以德治國”作為補充，要求“把依法治國與以德治國緊密結合起來”，這在事實上又沖淡了“依法治國”。

（十七）十六大和十七大要求“依法獨立公正地行使審判權和檢察權”

十六大報告的表述是：“必須毫不放松地加強和改善黨的領導”，“從制度上保證審判機關和檢察機關依法獨立公正地行使審判權和檢察權。”

十七大報告的表述是：“要堅持黨總攬全局、協調各方的領導核心作用，提高黨科學執政、民主執政、依法執政水平，保證黨領導人民有效治理國家”，“深化司法體制改革，保證審判機關、檢察機關依法獨立公正地行使審判權、檢察權?！?這兩次黨代會，反復強調“依法獨立公正地行使審判權和檢察權”，是對“依法治國”方略的進一步具體化。

（十八）一些文件和領導講話重新強調“絕對領導”

大約從2004年起，在有些文件和領導講話中，又出現了“堅持黨對人民法院工作絕對領導”的提法，乃至把司法獨立批判為“實際上是否定黨的領導”。

“絕對領導”的提法有片面性，至少有幾點不妥：

1.從詞源本意上來說，“絕對領導”的提法本身不科學，很容易被理解為“無條件地服從”和“讓你怎么判你就怎么判”，如同林彪所說“理解的要執行，不理解的也要執行”，已被實踐證明行不通。

2.與“絕對”對應的是“相對”，如果說黨對人民法院實行“絕對領導”，那么，按照邏輯的推論，對其他部門豈非只是“相對領導”？這是說不通的。

3.司法工作是一種專業性很強的工作，有其自身的特殊性，它具有中立性、被動性、公正性、公開性、程序性等特點，人民法院審理任何案件，只能“以事實為根據，以法律為準繩”。如果司法工作不能保持應有的獨立性，聽任某些并不真正懂法的長官隨意擺布，那就不可能有什么司法公正。近些年來，地方保護主義和部門利益已成為尾大不掉的贅瘤，就是明證。

4.黨章明確規定：“黨必須在憲法和法律的范圍內進行活動”。依照憲法、人民法院組織法和三大訴訟法的規定，上下級法院之間也不是直接領導關系，而是審判監督關系，各級人民法院都應當依法獨立行使審判權。上級法院不能指令下級法院對某一案件如何下判，而只能對提出上（抗）訴的案件依法重新審理，通過維持原判，或者改判、發回原審法院重新審判等對下級法院的審判活動進行監督。如果上級法院預先就某一案件應當如何判決向下級法院作指示，就會使法定的“兩審終審制”成為虛設——這是最基本的訴訟原理。既然人民法院上下級之間都不能實行“絕對領導”，在論述執政黨如何領導法院和審判工作的問題上，就更應當謹慎，必須遵循訴訟規律，要講究科學性。

總之，“絕對領導”的提法與理不通，不宜提倡。 （十九）半個世紀的曲折反復，走出了一個“之”字

建國以后，我黨由革命黨變成了執政黨。作為一個社會主義大國的執政黨，成為全國人民的領導核心，毫無疑問應當擔負起對于政法工作的領導責任。但是，執政黨究竟應該如何領導人民法院的審判工作，并不是一句話就能夠說清楚的問題。六十多年來，在這個問題上作了不斷的探索，中間有過各種不同的提法和做法，伴隨著不斷的紛爭（有時爭論和批判異常激烈，把主張依法辦事的同志打成“反黨分子”或“右派分子”，給予各種處分）。中國的法制建設就是在這種紛爭中迂回曲折地向前邁進。在此期間，1958年召開的第四屆全國司法工作會議不點名地批判了董必武強調依法辦事的主張，強調“人民法院必須絕對服從黨的領導，成為黨的馴服工具”，隨即毛澤東決斷“要人治，不要法治”，走上了毀棄法制的不歸路。正是這些提法和做法造成黨權無限膨脹，以致發展到“三忠于、四無限”、“政權就是鎮壓之權”和“在一切領域實行全面專政”，使全黨和全國人民吃夠了苦頭。十一屆三中全會撥亂反正，強調“司法機關要保持應有的獨立性”和“要忠實于法律和制度，忠實于人民利益，忠實于事實真相”，[1979]64號文件正式宣布取消黨委審批案件的制度，十五大確立“依法治國”方略，表明我黨汲取以往的經驗教訓，將引導我國邁向法治社會。然而，事物的發展不可能一帆風順，近年又重新強調“始終堅持黨對人民法院工作的絕對領導”，并把司法獨立批判為“否定黨的領導”，又回到了50多年前第四屆全國司法工作會議的提法。

經過半個多世紀的曲折反復，竟然走出了一個“之”字。

（二十）“堅持黨的領導”和“改善黨的領導”的辯證關系

正如本文開頭所說：“如何對待審判獨立以及執政黨如何領導司法工作，始終是一個嚴肅而又十分敏感的話題。”說來說去，最終歸結為如何認識“堅持黨的領導”和“改善黨的領導”的辯證關系。

眾所周知，鄧小平對“堅持黨的領導”與“改善黨的領導”的辯證關系講得最多，最為實在，道理也講得最為充分。他指出：“為了堅持黨的領導，必須努力改善黨的領導”；“屬于法律范圍的問題，要用法制來解決，由黨直接管不合適。……黨干預太多，不利于在全體人民中樹立法制觀念?！睘榱藦娬{改善黨的領導的極端重要性和緊迫性，鄧小平還反復強調：“怎樣改善黨的領導，這個重大問題擺在我們的面前。不好好研究這個問題，不解決這個問題，堅持不了黨的領導，提高不了黨的威信?！?/p>

但愿我們能夠記取歷史的經驗教訓，切實解決好“堅持黨的領導”與“改善黨的領導”的問題。誠如是，則國家幸甚，民族幸甚，我國邁向法治社會便大有希望。

（作者為中國人民公安大學教授）

（責任編輯 黃鐘）